II SA/Sz 782/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki (spr.),, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 listopada 2010 r. sprawy ze skargi J. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia [...] r. Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego J. T. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., działając na podstawie art.138 § 1 pkt 1 kpa i art. 59, 64 ust. 1 w zw. z art. 4 ust.2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz.717 ze zm.) oraz art. 1, art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.jedn. Dz. U. z 2001r. Nr 79, poz. 856), po rozpatrzeniu odwołania J. T. od decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] r, Nr [...] odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w D., gm. K. – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano, że J. T. we wniosku z dnia [...] r. zwrócił się do Wójta Gminy K. o ustalenie warunków zabudowy. Organ I instancji zawiesił na okres [...] miesięcy postępowanie w sprawie, w związku z podjęciem przez Radę Gminy K. uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości D. Następnie po podjęciu zawieszonego postępowania decyzją z dnia [...]r. odmówił wnioskodawcy ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. W postępowaniu odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r., Nr [...], uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia w celu uzupełnienia postępowania dowodowego. Wójt Gminy K. decyzją z dnia [..] r. ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy stwierdzając, że inwestycja nie spełnia trzech warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1-3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ wskazał też, że: 1/ realizacja planowanego obiektu doprowadziłaby do niezgodności z art. 1 ust. 2 cyt. ustawy, nakazującym uwzględnić w planowaniu ład przestrzenny oraz walory architektoniczne i krajobrazowe, 2/ teren planowanej inwestycji znajduje się na obszarze zagrożonym powodzią (art. 83 Prawa wodnego), 3/ zabudowa działki może naruszać art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, gdyż położona jest w obszarze objętym specjalną ochroną N. pod nazwą T. pas [...] i Wybrzeże T., 4/ na ukończeniu jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym położona jest przedmiotowa działka, przewiduje się, że teren ten pozostanie gruntem rolnym bez prawa zabudowy, uzyskując uzgodnienia Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w S., Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. i Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w S. 5/ wnioskodawca nabył działkę rolną, w chwili jej kupna obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym grunty te przeznaczone były pod rolnicze wykorzystanie z możliwością budowy siedliska rolnego. J. T. odwołał się od decyzji z dnia [...]r. Wójta Gminy K. zarzucając naruszenie art. 4 ust.2 pkt 2 i art. 61 ust. 1 pkt 1, 2, 4 i ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie odwołującego, przedłużanie postępowania w oczekiwaniu na uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest przejawem celowego i bezprawnego działania Gminy. Odwołujący wskazał, że nie został poinformowany, że na działkach sąsiednich nr [...] istnieje zabudowa zagrodowa, mogąca stanowić odniesienie dla ustalenia warunków zabudowy, co daję podstawę do modyfikacji wniosku, ponieważ jest dzierżawcą gruntów rolnych o powierzchni ponad [...] ha na terenie Gminy K. W związku z tym modyfikuje swój wniosek z dnia [...]r.w ten sposób, że wnosi o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zabudowie zagrodowej. Zdaniem odwołującego się, istnieją warunki do zmiany zaskarżonej decyzji, bowiem analiza urbanistyczna wskazuje na możliwość zabudowy przedmiotowej działki obiektami o funkcji zagrodowej. Poza tym błędnie przyjęto w decyzji, że brak jest dostępu do drogi publicznej, gdyż odwołujący się ma prawnie zapewniony dostęp do drogi publicznej przez działki [...] mimo, że nie jest to ujawnione w księdze wieczystej. Działki te w wyniku podziału jednego dużego obszaru gruntów zostały wydzielone pod drogi wewnętrzne i stanowią obecnie własność Gminy K. Z treści aktu notarialnego nabycia przedmiotowej działki wynika, że istnieje służebność drogowa przez te działki na rzecz działki nr [...]. Odwołujący wskazał nadto, że otrzymał od organu I instancji decyzję niekompletną i dlatego w odwołaniu nie mógł odnieść się do wszystkich argumentów zawartych w decyzji. Organ odwoławczy odnosząc się do podniesionych zarzutów stwierdził, że nie podziela w pełni argumentacji organu I instancji, zawartej w uzasadnieniu decyzji, że nie spełnione zostały trzy warunki wymienione w art. 61 ust. 1 cyt. ustawy, tj. warunek dobrego sąsiedztwa (pkt 1), dostępu do drogi publicznej (pkt 2), brak jest dokumentów świadczących o dostawie mediów (pkt 3). Ponadto organ odwoławczy wskazał, że z analizy mapy ewidencyjnej obszaru (w skali [...]) , na której znajduje się przedmiotowa działka wynika, iż jest położona w dużym kompleksie gruntów rolnych, podzielonym na działki o niewielkiej powierzchni wraz z gruntami służącymi do komunikacji (drogi). Natomiast z mapy sytuacyjno-wysokościowej w skali [...] wynika, iż przedmiotowa działka przylega do drogi wewnętrznej, obejmującej działkę nr [...], wzdłuż której prowadzone są sieci poszczególnych mediów: energia, woda, gaz i kanalizacja. Oznacza to, że działka nr [...] stanowiąca zgodnie z mapą drogę wewnętrzną, mimo, iż stanowi grunty rolne, zawiera elementy infrastruktury technicznej. Z tego, iż działka nr [...] obecnie jest gruntem rolnym i własnością Gminy K. nie można wyprowadzać wniosku, że działka ta nie posiada dostępu do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną. Niezasadne jest również stwierdzenie, że inwestycja nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 3 cyt. ustawy, ponieważ wnioskodawca nie dostarczył dokumentów o zapewnieniu dostawy poszczególnych mediów, w sytuacji gdy na działce nr [...] (droga wewnętrzna) znajdują się sieci tych mediów. Zgodnie z art. 64 § 4kpa w zw. z art. 61 ust. 5 cyt ustawy, gdy wniosek nie czyni zadość ustawowym wymaganiom, obowiązkiem organu jest wezwanie do jego uzupełnienia. Ponadto niezasadny jest także argument, iż w odniesieniu do istniejącej w sąsiedztwie rozproszonej zabudowy, planowany obiekt naruszy ład przestrzenny oraz walory architektoniczne i krajobrazowe. Orzecznictwo sądowoadministracyjne przyjmuje za niedopuszczalne, aby normy chroniące ład przestrzenny czy też walory architektoniczne i krajobrazowe stanowiły podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy, zwłaszcza przy rozproszonej zabudowie. Poza tym organ odwoławczy wskazał, iż nie jest dowodem w sprawie stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu decyzji, że planowana inwestycja może naruszać art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Takim dowodem będzie stanowisko właściwego organu, posiadającemu kompetencje określone w tym przepisie. Organ odwoławczy podzielił natomiast stanowisko organu I instancji, iż planowana inwestycja nie spełnia warunku tzw. dobrego sąsiedztwa, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy, ponieważ w sąsiedztwie działki objętej wnioskiem brak jest zabudowy w postaci domów jednorodzinnych, dostępnej z tej samej drogi. Analiza funkcji zabudowy sąsiedniej, wskazuje na zabudowę zagrodową, która nie jest tożsama z funkcją zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej. W ocenie organu odwoławczego nie można odnieść się do kwestii dotyczącej zagrożenia powodzią. Organ I instancji przyjął, z powołaniem się na pismo Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Szczecinie, że przedmiotowa działka znajduje się w obrębie terenów potencjalnie zagrożonych powodzią, o których mowa w art. 83 Prawa wodnego. W aktach sprawy brak tego pisma, nie ma to jednak wpływu na wynik rozstrzygnięcia albowiem planowana inwestycja nie spełnia warunku wskazanego w art. 61 ust. 1 cyt. ustawy, a tylko łączne spełnienie wszystkich warunków daje możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy . Odnosząc się do zarzutu o celowym i bezprawnym działaniu Gminy, organ odwoławczy stwierdził, że wykracza on poza granice postępowania odwoławczego. Natomiast wniosek J. T. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla obiektów stanowiących zabudowę zagrodową organ odwoławczy przekazał do rozpatrzenia organowi I instancji. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył J. T. wnosząc o jej uchylenie w całości. Skarżący zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 7, 8, 9, art. 24 § 3, art. 136, art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Skarżący zarzucił, że organ odwoławczy nie wziął pod uwagę jego zmodyfikowanego wniosku złożonego w postępowaniu odwoławczym, w którym wskazał, że dla planuje zrealizować inwestycję polegającą na zabudowie zagrodowej, przedstawiając przy tym dowody, że legitymuje się uprawnieniami do realizacji zabudowy zagrodowej. Zdaniem skarżącego, organ błędnie potraktował modyfikację wniosku jako odrębne podanie i przekazał je do załatwienia przez organ I instancji. Organ II instancji zignorował także wnioski skarżącego zawarte w piśmie z [...]r., wskazujące na zamiar i dopuszczalność modyfikacji podania wszczynającego postępowanie administracyjne, aż do wydania w sprawie decyzji ostatecznej. Skarżący podniósł, iż miał prawo zmienić wniosek w zakresie rodzaju planowanej zabudowy bez zmiany jej parametrów technicznych, bowiem nie została naruszona tożsamość postępowania dotyczącego warunków zabudowy tej samej nieruchomości. Zmiana treści żądania dopiero na etapie odwołania uzasadniona była brakiem wiedzy o charakterze istniejącej w sąsiedztwie zabudowy. Zdaniem skarżącego organ naruszył zasady ogólne kpa, ponieważ skarżący o istnieniu w sąsiedztwie tylko zabudowy zagrodowej dowiedział się dopiero z decyzji z dnia [...] r., pomimo trwającego od [...] r. postępowania. Nie mógł więc wcześniej dostosować wniosku do rzeczywistych możliwości zabudowy swojej nieruchomości. J. T. odwołując się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA z 26 XI 2008 r., II GSK 510/08, LEX nr 477246; wyrok NSA z dnia 24 XI 1983 r., I SA 1504/83, ONSA 1983, nr 2, poz.101) wskazał, że dopóki sprawa nie została zakończona decyzją ostateczną, strona może zmodyfikować swoje żądanie, a organ administracji państwowej ma obowiązek na nowo ocenić to żądanie w świetle przepisów prawa materialnego, po wyczerpującym ustaleniu stanu faktycznego. Zarówno organ I instancji winien dokonać oceny zmodyfikowanego żądania w trybie art. 132 kpa, jak i organ II Instancji jako uprawniony do merytorycznego rozpatrzenia sprawy winien ocenić zmodyfikowany wniosek, a nie orzekać o zasadności wniosku jedynie przez pryzmat pierwotnej treści żądania pozwu. Rozpatrzenie sprawy przez organ II instancji na podstawie pierwotnej treści wniosku (sprzed modyfikacji) stanowi naruszenie art. 136, art. 138 § l pkt 2 kpa w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skoro uznano za błędne stanowisko organu I instancji, w kwestii niespełnienia przez wnioskodawcę wymogu dostępu do drogi publicznej i mediów, to po modyfikacji wniosku przez stronę organ odwoławczy mógł ustalić warunki dla realizacji zabudowy zagrodowej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej sprawowanej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem dała podstawę do stwierdzenia, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz.717 ze zm.) postępowanie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy wszczyna się na wniosek inwestora. Jest to zatem uprawnienie, każdego podmiotu, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny (art. 6 ust. 2 pkt 1 cyt. ustawy). Dyspozycji prawem do zagospodarowania terenu odpowiada dyspozycja formalna (procesowa) do wszczęcia postępowania administracyjnego w celu uzyskania decyzji o warunkach zabudowy terenu. Zatem sam uprawniony decyduje o treści wniosku i jego zakresie, wskazując rodzaj inwestycji, którą zamierza realizować. Właściwy organ, uprawniony do wydania decyzji o warunkach zabudowy jest związany złożonym wnioskiem, musi się do niego odnieść, jeżeli został złożony w prawnie przewidzianej formie i nie może sam zmienić zakresu żądania sformułowanego przez stronę. Uprawnienie strony do wszczęcia postępowania obejmuje również możliwość jego zmiany (modyfikacji). Słusznie wskazał skarżący, że przysługiwało mu prawo do modyfikacji wniosku, które wiąże organ. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreślono, że "Dopóki sprawa nie zostanie zakończona decyzją ostateczną strona może modyfikować swoje żądania, a organ administracji publicznej ma obowiązek na nowo je ocenić w świetle przepisów prawa materialnego po wyczerpującym ustaleniu stanu faktycznego." (zob. wyrok NSA z 26 XI 2008 r., II GSK 510/08, LEX nr 477246; wyrok NSA z dnia 24 XI 1983 r., I SA 1504/83, LEX 9761). W rozpoznawanej sprawie skarżący w odwołaniu od decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] r., [...], zmodyfikował złożony wcześniej wniosek, oświadczając, że ubiega się o warunki zabudowy dla realizacji inwestycji polegającej na zabudowie zagrodowej. Następnie skarżący w piśmie z dnia [...]r. skierowanym do organu odwoławczego podstawił dodatkowe uzasadnienie modyfikacji swojego wniosku, podkreślając, że miał prawo dokonać zmiany wniosku nawet w postępowaniu odwoławczym. Treść złożonego wniosku o zmianie żądania była jednoznaczna i organ winien był uwzględnić nową treść wniosku. Tak jednoznaczne oświadczenie skarżącego powinno spowodować uchylenie przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji i przekazanie organowi I instancji zmodyfikowanego wniosku do rozpoznania. W związku z tym Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w związku z art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.