II SA/Sz 782/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.),, Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 października 2017 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy D. z dnia [...] r., nr [...]. Decyzją z dnia [...] Wójt Gminy D. ustalił dla J. R. jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w obrębie ewidencyjnym D., stanowiącej działkę gruntu numer [...] o powierzchni [...] ha, w wysokości [...] zł (tj. 30 % wzrostu od kwoty wynoszącej [...] zł). Opłata adiacencka ustalona została w oparciu o art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.), oraz uchwałę Rady Gminy Dygowo Nr VII/48/11 z dnia 13 maja 2011 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że J. R. dokonał podziału nieruchomości tj. działki gruntu nr [...] o powierzchni [...] ha. Wartość tej nieruchomości przed i po podziale określił zgodnie z art. 37 ustawy o gospodarce nieruchomościami rzeczoznawca majątkowy. Na podstawie operatu sporządzonego przez tego rzeczoznawcę określono wartość nieruchomości przed podziałem – na kwotę [...] zł oraz po podziale – na kwotę [...] zł. Wzrost wartości nieruchomości wynosi zatem [...] zł, zaś wysokość opłaty wynosi 30 % tej kwoty czyli [...] zł. J. R. wniósł odwołanie od powyższej decyzji, w którym wskazał, że w jego ocenie, kwota ustalona w decyzji jest zbyt wysoka. Biegły podaje, że "na terenie D. występują wszystkie niezbędne sieci uzbrojenia", co sugeruje – zdaniem strony – uzbrojenie terenu we wszystkie media przy działkach, jednakże nie jest to zgodne z prawdą. Biegły nie wziął pod uwagę, że wzdłuż linii stadionu jest kanalizacja podciśnieniowa, co powinno być wskazane w opisie. Nie zauważył też, że w sąsiedztwie jest stadion sportowy z zapleczem, co obniża wartość działek ze względu na uciążliwość. Wpływ na obniżenie wartości nieruchomości mają również elektrownie wiatrowe znajdujące się w sąsiedztwie. Tymczasem biegły stwierdził, że w sąsiedztwie jest zabudowa jednorodzinna, co nie jest prawdą, najbliższa zabudowa znajduje się [...]m od nieruchomości. Strona zaznaczyła, że biegły dokonał wyceny również tej części działki nr [...] (obecnie [...]), której przeznaczenie nie uległo zmianie. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Kolegium powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazało, że zastosowana przez rzeczoznawcę metoda wyliczenia wartości nieruchomości po podziale jest nieprawidłowa. Podstawą wyceny winna być nieruchomość podzielona jako całość, a nie poszczególne działki składające się na tę nieruchomość. Dodatkowo organ I instancji powinien dokonać oceny zgromadzonego materiału dowodowego – w tym opinii rzeczoznawcy pod względem zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Wójt Gminy D. decyzją z dnia [...] nr [...], na podstawie art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.), oraz uchwały Rady Gminy Dygowo Nr VII/48/11 z dnia 13 maja 2011 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości ponownie ustalił dla J. R. jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w obrębie ewidencyjnym D., stanowiącej działkę gruntu numer [...] o powierzchni [...] ha, w wysokości [...] zł (tj. 30 % wzrostu od kwoty wynoszącej [...] zł). Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lipca 2014 r. organ wskazał, że nie ma przeszkód, aby wycena wartości podzielonej działki była sumą działek na nią się składających po podziale, co ma konsekwencje dla wyboru wielkości działek porównywanych. W tej sytuacji sposób postępowania polegający na określeniu poszczególnych wartości wyodrębnionych działek gruntu, umożliwia organowi prowadzącemu postępowanie, ustalenie wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału, co wypełnia wymóg ustawowy. Biorąc pod uwagę cel i zakres wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym i treść decyzji administracyjnej, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan zagospodarowania, dostępne dane o cenach rynkowych nieruchomości, uwarunkowania wynikające z podstaw materialno-prawnych wyceny i stan prawny nieruchomości, do określenia wartości gruntu jako przedmiotu prawa własności wykorzystano podejście porównawcze, w ramach tego podejścia metodę porównywania parami. Organ I instancji uznał, że operat szacunkowy sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego nie posiada uchybień, natomiast wskazane przez stronę postępowania niejasności zostały rzetelnie wyjaśnione przez rzeczoznawcę, co znalazło swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. W odwołaniu od powyższej decyzji, J. R. podniósł, że opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości powinna być naliczona tylko od części działki nr [...]. Z całej działki [...] skarżący wydzielił jedną część do podziału, żeby powstałe oddzielnie działki gruntu zbyć indywidualnie. Przeznaczenie drugiej części działki – obecnie nr [...] nie uległo zmianie, nadal jest to ziemia orna, której nie ma on zamiaru w najbliższej przyszłości dzielić i zbywać. W tej sytuacji naliczona opłata, w ocenie strony jest zbyt wysoka. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., decyzją z dnia [...], nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 98a ust. 1 oraz art. 157 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium dokonując oceny operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłego K. S. uznało operat za prawidłowy. Zdaniem organu, argumenty przedstawione przez biegłego oraz treść operatu szacunkowego jak również szczegółowe wyjaśnienia biegłego w piśmie z dnia 7 lutego 2017 r. uzasadniają przekonanie, że dobór transakcji porównawczych przyjęty przez biegłego jest prawidłowy. Nieruchomości przyjęte do porównania są bowiem podobne do nieruchomości wycenianych pod względem położenia, stanu prawnego, przeznaczenia, sposobu korzystania oraz innych cech wpływających na jej wartość. Kolegium za nieuzasadniony uznało zarzut strony, że wzrost wartości nie dotyczy działki [...] bowiem nie zmieniło się jej przeznaczenie. Podział działki nr [...] o powierzchni [...] ha na działki [...], zatwierdzony decyzją Wójta Gminy D. z dnia [...], dokonany został bowiem na wniosek właściciela J. R. Na skutek tego podziału powstało [...] nowych działek z czego tylko [...] wydzielono pod drogi publiczne i wewnętrzne, a pozostałe [...] może stanowić przedmiot obrotu bez względu na powierzchnię. Działka nr [...] zmieniła znacznie swoją powierzchnię, co wpłynęło jak uznał biegły na wartość jednego metra tej nieruchomości. Nie można przy tym tracić z pola widzenia podstawowej zasady określania wartości nieruchomości, zgodnie z którą wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena możliwa do uzyskania na rynku. Oczywistym jest też, że cena 1 m2 mniejszej nieruchomości jest znacząco wyższa niż cena 1 m2 nieruchomości dużej, co sprowadza się do tego, że ze sprzedaży kilku nieruchomości powstałych z dwóch nieruchomości dzielonych właściciel uzyska wyższą cenę niż gdyby sprzedał nieruchomości niepodzielone o znacznie większej powierzchni. Kolegium nie podzieliło poglądu wyrażonego przez ten organ w składzie orzekającym poprzednio, że zarówno przed podziałem jak i po podziale szacunek winien być dokonywany w stosunku do całości gruntu, bo tylko on stanowi nieruchomość gruntową. Kolegium w obecnym składzie zaaprobowało stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym prawidłowe jest przyjęcie przez biegłego sumy wartości nowopowstałych działek jako wartości nieruchomości po podziale. Organ uznał operat szacunkowy za sporządzony w sposób jasny, czytelny, odpowiadający regułom prawidłowego zastosowania danej metody szacowania wartości nieruchomości, przy uwzględnieniu podejścia i metody dopuszczonej obowiązującymi przepisami, zaś określoną w nim wartość gruntu uznał za prawidłową. Powyższe rozstrzygnięcie zostało zaskarżone przez J. R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Skarżący podtrzymał swoje odwołanie z dnia 25 sierpnia 2016 r. od decyzji nr [...] oraz odwołanie z dnia 5 kwietnia 2017 r. od decyzji nr [...]. W jego ocenie wycena wartości działki nr [...] nie powinna być brana do ustalenia opłaty adiacenckiej, gdyż ta działka nie dotyczyła podziału na działki budowlane. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje : W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Nadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Kontrola zaskarżonej decyzji, dokonana według wskazanego wyżej kryterium, doprowadziła do uznania, że decyzja ta, podobnie jak decyzja ją poprzedzająca naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie, jakkolwiek nie wszystkie podniesione przez skarżącą zarzuty zasługiwały na uwzględnienie. Nie sposób bowiem zgodzić się ze skarżącym, że opłata powinna być naliczona tyko od części działki nr [...] (wydzielonej w celu podziału i zbycia powstałych działek gruntu) bowiem przeznaczenie tej części działki, która obecnie oznaczona jest nr [...] nie uległo zmianie. Należy podzielić stanowisko Kolegium, że na skutek podziału powstały działki o powierzchni mniejszej niż powierzchnia działki nr [...],a to powoduje, że ich wartość wzrosła. Tak jest zarówno w wypadku działek, które skarżący planuje zbyć jak i w wypadku działki nr [...], której aktualnie sprzedawać nie zamierza. Niezależnie od powyższego, jak już wskazano powyżej, skarga J. R. zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.), decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem, może być wydana, gdy łącznie spełnione są następujące przesłanki: 1) nastąpił podział nieruchomości, dokonany na wniosek właściciela, 2) ustalenie opłaty nastąpi w okresie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, 3) nastąpił faktyczny wzrost wartości nieruchomości wskutek podziału nieruchomości, udowodniony w drodze operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego (art. 146 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami), 4) w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej. W sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją, spełnienie okoliczności wskazanych wyżej w pkt 1, 2 i 4 było bezsporne. Istota sporu dotyczy natomiast wynikającej z operatu szacunkowego wyceny nieruchomości przed podziałem i po podziale i wynikającego z niej ustalenia co do wzrostu wartości podzielonej nieruchomości, czyli wyżej opisanej przesłanki wymienionej w pkt 3. Podstawą stwierdzenia wzrostu wartości nieruchomości był sporządzony przez rzeczoznawcę operat szacunkowy wskazujący wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale, a w konsekwencji różnicę tych wartości stanowiącą podstawę określenia opłaty adiacenckiej. Operat szacunkowy, mając szczególną wartość dowodową, istotnie wpływa na treść decyzji ustalającej opłatę. Operat ma walor opinii biegłego, powinien on podlegać ocenie co do wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy. W razie jakichkolwiek wątpliwości co do jego prawidłowości, organ powinien podjąć działania zmierzające do ich usunięcia (por. wyrok NSA z 5 maja 2011 r., II OSK 979/10). W myśl art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Kwestie szczegółowe, związane z wyceną nieruchomości i sporządzaniem operatu szacunkowego, reguluje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Jak zauważa się w orzecznictwie, to na organie ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a co za tym idzie obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Zarówno organ, jak i sąd administracyjny w ramach kontroli legalności zaskarżonej decyzji zobligowane są ocenić wartość operatu szacunkowego. Dotyczy to zarówno podejścia, metody jak i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Ich wybór zależy od rzeczoznawcy, ale nie przekłada się to, w odniesieniu do całego operatu, na pełną dowolność. Operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać przedstawiony operat pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami, ale również czy jest logiczny i zupełny. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2012 r., I OSK 2085/11- dostępny w Internecie na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Jak więc wynika z powyższego, wzrost wartości nieruchomości ustala się przede wszystkim na podstawie sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, który podlega ocenie organów. Z oceną operatu, dokonaną w niniejszej sprawie przez organy obu instancji, nie można się zgodzić. W opisanym wyżej rozporządzeniu z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego określono m.in. sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego (rozdział 4; § 55–58). Jak wynika z przepisów tego rozporządzenia, chodzi o stworzenie takiego dokumentu, który zawiera wymienione w rozporządzeniu informacje o rynku nieruchomości, ma odpowiednią strukturę i jest zgodny z przyjętymi standardami. Jak wskazuje NSA w licznych wyrokach, operat szacunkowy powinien zarówno spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu, jak i opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Operat szacunkowy powinien zawierać też dane niezbędne dla oceny jego rzetelności i jednocześnie podawać okoliczności konieczne do oceny adekwatności operatu do okoliczności danej sprawy (por. wyroki z dnia 8 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 2012/06, LEX nr 437627, oraz z dnia 13 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 374/07, LEX nr 454007). Zdaniem Sądu, operat sporządzony w niniejszej sprawie nie zawiera wszystkich danych niezbędnych dla oceny czy dokonano właściwego doboru nieruchomości podobnych oraz czy właściwie wychwycono cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej. Należy podkreślić, że rzeczoznawca w poz. 7.1 operatu – "Analiza rynku" podał, że ze względu na występowanie wszystkich rodzajów urządzeń infrastruktury technicznej w analizowanych miejscowościach, atrybut uzbrojenia przestaje mieć istotny wpływ na cenę nieruchomości i cecha ta nie była brana pod uwagę w dalszym procesie wyceny. Rzeczoznawca nie wyjaśnił jednak co legło u podstaw takiego stanowiska. Nawet przyjmując, że faktycznie w analizowanych miejscowościach wszystkie działki były działkami uzbrojonymi (choć nie zostało to opisane przez biegłego w ocenie nieruchomości porównawczych wobec czego pogląd ten nie poddaje się obecnie jakiejkolwiek ocenie), nie sposób uznać, że nie ma to znaczenia dla wyceny nieruchomości należących do skarżącego skoro nie ulega wątpliwości, że są to działki nieuzbrojone. Okoliczności tej w żadnym razie nie zmienia fakt, że w gminie Dygowo występują wszystkie rodzaje urządzeń infrastruktury technicznej skoro nie zostały doprowadzone do nieruchomości skarżącego. Z kolei w wypadku cechy "lokalizacja nieruchomości", której wagę biegły określił na 40 %, w pozycji 8.4 operatu - "Ocena rynku w aspekcie cech rynkowych" wskazano, że przy analizie tej cechy wzięto pod uwagę położenie w okolicy o różnym stopniu ładu przestrzennego i stopniu zagospodarowania". Tak ogólne sformułowanie uniemożliwia jakąkolwiek ocenę nieruchomości z punktu widzenia tej cechy. Nie sposób stwierdzić jaka lokalizacja określana jest przez rzeczoznawcę mianem "dobrej", a jaka mianem "średniej". Także opisy nieruchomości porównawczych nie dają możliwości dokonania oceny pod tym kątem bowiem nie wiadomo w jakim rejonie danej miejscowości są one zlokalizowane. Podobnie w wypadku cechy "sąsiedztwo" nie sposób stwierdzić co zadecydowało o przyjęciu, że w wypadku poszczególnych nieruchomości porównawczych sąsiedztwo jest "średnie" a co spowodowało, że określono je jako "korzystne". Rzeczoznawca w punkcie 8.4 operatu podał, że otocznie, sąsiedztwo jest to otoczenie nieruchomości rozpatrywane w kontekście położenia w terenie o podobnej zabudowie, ryzyka występowania uciążliwości sąsiedztwa, oraz terenów niezabudowanych. Jak wynika zapisów w kolejnych punktach operatu dotyczących określenia wartości poszczególnych nieruchomości należących do skarżącego - po podziale, rzeczoznawca przyjął cechę rynkową – "sąsiedztwo" – jako korzystne. Nie sposób jednak stwierdzić z jakich względów dokonał takiej oceny, zwłaszcza w kontekście twierdzeń skarżącego o uciążliwym – w jego ocenie – sąsiedztwie stadionu sportowego z zapleczem (obniżającym wartość działek) czy elektrowni wiatrowych. Zdaniem Sądu, zachodzą istotne wątpliwości co do rzetelności dokonanej przez rzeczoznawcę oceny tej cechy odnośnie działek należących do skarżącego bowiem wskazał on, że ich sąsiedztwo zabudowa jednorodzinna oraz grunty niezabudowane. Pomijając okoliczność, że jak podaje skarżący, najbliższa zabudowa znajduje się w odległości [...] m, rzeczoznawca całkowicie pominął jednak w tym wypadku sąsiedztwo stadionu sportowego. Wątpliwości może też budzić porównanie działki nr [...] o powierzchni [...] ha z działkami o ponad połowę mniejszymi – tj. o powierzchni [...] ha, [...] ha i [...] ha. Wyżej wskazany brak wyjaśnienia okoliczności mogących mieć istotne znaczenie dla wyniku wyceny uszedł uwadze organów obu instancji, których obowiązkiem była ocena tego dowodu również pod kątem jego zupełności. W konsekwencji powyższego, doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Naruszenie to przede wszystkim polegało na uchybieniu art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 w związku z art. 84 § 1 k.p.a. bowiem organy obu instancji nie dokonały prawidłowej oceny wartości dowodu jakim był przedłożony do akt sprawy operat szacunkowy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wyżej wskazane zapatrywania Sądu co do oceny sposobu sporządzenia operatu szacunkowego stanowią dla organu wytyczne, które - stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - powinien uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję pierwszoinstancyjną.