II SA/Sz 783/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Klimek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 października 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w G. na uchwałę Rady Miejskiej w Trzcińsku Zdroju z dnia 2 grudnia 2005 r. nr XXII/237/05 w przedmiocie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Trzcińsko - Zdrój stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Prokurator Rejonowy w G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na uchwałę nr XXII/237/05 Rady Miejskiej w Trzcińsku - Zdroju z dnia 2 grudnia 2005 r. w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzenia ścieków (Dz. Urz. Woj. Zacho. z 2006 r., Nr 5, poz. 85). Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił naruszenie art. 7, art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. nr 72, poz. 747 ze zm.), zwanej dalej: "u.z.z.w.", poprzez ustanowienie: - w § 6, 8 i 9 regulacji dotyczących nałożenia na odbiorców obowiązków związanych z realizacją umowy o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków, umowy o zaopatrzenie w wodę i umowy o odprowadzanie ścieków, podczas gdy upoważnienie ustawowe zawarte w art. 19 ust. 2 przywołanej ustawy nie przewiduje nałożenia na odbiorców jakichkolwiek obowiązków, - w § 16 i 17 regulacji dotyczących zmiany, rozwiązania i wygaśnięcia umowy o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków, umowy o zaopatrzenie w wodę i umowy odprowadzanie ścieków, podczas gdy upoważnienie ustawowe zawarte w art. 19 ust. 2 przywołanej ustawy nie przewiduje unormowania w regulaminie warunków rozwiązania i wygaśnięcia wskazanych umów, - w § 18 (winno być 19) ustęp 4, poprzez przyznanie prawa Przedsiębiorstwu naliczenia odsetek ustawowych w przypadku opóźnienia w płatności faktury, podczas gdy upoważnienie ustawowe zawarte w art. 19 ust. 2 przywołanej ustawy nie przewiduje uregulowań dotyczących odpowiedzialności odszkodowawczej za nieterminowe płatności, - w § 18 (winno być 19) ustęp 5, poprzez określenie sposobu postępowania przez Przedsiębiorstwo w przypadku otrzymania nadpłaty, podczas gdy upoważnienie ustawowe zawarte w art. 19 ust. 2 przywołanej ustawy nie przewiduje uregulowań dotyczących postępowania z nadpłatą otrzymaną przez Przedsiębiorcę, - w § 23 ust. 4, poprzez ustanowienie możliwości żądania wynagrodzenia za wydanie przez Przedsiębiorstwo warunków przyłączenia do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej, podczas gdy upoważnienie ustawowe zawarte w art. 19 ust. 2 przywołanej ustawy nie przewiduje przyznania Przedsiębiorcy wynagrodzenia za wydanie warunków przyłączenia do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej. Podnosząc powyższe zarzuty, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części unormowań zawartych w § 6, § 8, § 9, § 16, § 17, § 18 (winno być 19) ust. 4 i 5, § 23 ust. 4. W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że normatywna podstawa do wydania regulaminu zawarta jest w art. 19 ust. 1 i 2 u.z.z.w. Treść art. 19 ust. 2 tej ustawy w sposób jednoznaczny wskazuje przy tym, że wyliczenie to ma charakter zamknięty, a tym samym regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materie przewidziane we wspomnianym przepisie. Stanowi on bowiem delegację ustawową dla wydania aktu prawa niższej rangi, ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Nie daje on prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego, regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Zdaniem Prokuratora, analiza treści zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że Rada Miejska w T. - Z. w § 6, 8 i 9 nałożyła na odbiorcę szereg obowiązków związanych ze sposobem wykonania umowy, przy czym upoważnienie ustawowe nie upoważniało organu do nakładania jakichkolwiek obowiązków na odbiorcę. W części § 16, § 17 i § 18 (winno być 19) ust. 4 i 5 przekroczyła upoważnienie ustawowe zawarte w art. 19 ust. 2 ustawy. W § 12 uchwały Rada Miejska przewidziała bowiem sposób zmiany umowy, w § 16 tryb jej rozwiązania oraz wygaśnięcia (§ 17), podczas gdy upoważnienie ustawowe zawiera jedynie upoważnienie do uregulowania kwestii związanych z warunkami i trybem zawierania umów z odbiorcami usług, brak jest natomiast podstaw do uregulowania kwestii rozwiązania umowy i jej wygaśnięcia. Z kolei określone w § 18 (winno być 19) ust. 4 i 5 ww. uchwały, uprawnienie do naliczania przez Przedsiębiorcę odsetek ustawowych za opóźnienie w zapłacie oraz zaliczenie nadpłaty na poczet przyszłych należności lub jej zwrot na żądanie odbiorcy nie tylko nie znajduje podstawy w upoważnieniu ustawowym, ale również zostało uregulowane w przepisach kodeksu cywilnego, na poziomie ustawowym. Według Prokuratora, w § 23 ust. 4 Rada Miejska, wbrew upoważnieniu ustawowemu wprowadziła możliwość uzyskania przez Przedsiębiorstwo wynagrodzenia za wydanie warunków przyłączenia do sieci oraz sposób jego obliczenia. Okoliczność ta winna być uregulowana w umowie zawartej pomiędzy Przedsiębiorcą a potencjalnym odbiorcą, nie zaś w akcie prawa miejscowego, jakim jest regulamin, bez podstawy prawnej. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w T. - Z. wniosła o oddalenie skargi. Według organu, wbrew twierdzeniom skargi, prawidłowo wypełnił wszystkie dyspozycje wynikające z art. 19 u.z.z.w. i nie przekroczyła upoważnienia ustawowego. Regulamin dostawy wody i odprowadzania ścieków ma charakter administracyjnoprawny, w związku z czym z ostrożnością trzeba odnieść się do określania w regulaminie zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków elementów o charakterze cywilnoprawnym. Taki charakter ma bez wątpienia określenie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków oraz szczegółowych warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami usług, a także sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach. Elementy te mają charakter cywilnoprawny i powinny znaleźć się w umowie o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków. Zdaniem organu, konieczne jest zatem określenie tych elementów w zaskarżonym Regulaminie, gdyż stają się one obowiązującym regulaminem przy zawieraniu uzgodnionego wzorca umownego. Organ argumentował, że określenie szczególnych warunków postanowień umownych w regulaminie jest jak najbardziej prawidłowe dla ustalenia jednakowych warunków umownych, co z punktu widzenia odbiorcy usług jest bardzo czytelne i uzasadnione. Jeżeli art. 6 ust. 3 pkt 3 ww. ustawy nie precyzuje m.in. warunków wypowiedzenia, to biorąc pod uwagę cywilnoprawny charakter tego zapisu, doprecyzowanie tych warunków w regulaminie jest konieczne w celu prawidłowego "obowiązywania" jednolitego wzorca umownego. Regulacje zawarte w ww. ustawie, dotyczące sfery prawa cywilnego i administracyjnego muszą mieć bezpośrednie przełożenie na treść regulaminu dostawy wody i odprowadzania ścieków, również w zakresie rozwiązania, zmiany, wygaśnięcia umowy, jak i kwestii naliczania odsetek ustawowych, postępowania w przypadku wystąpienia nadpłaty, pobierania wynagrodzenia za przyłącze i odpowiedzialności odszkodowawczej. Organ podkreślił, że zawierana przez przedsiębiorstwo umowa ma charakter umowy wzorcowej, dlatego też określone w regulaminie warunki umowne zostały określone tam zgodnie z prawem. Wskazując na brzmienie art. 6 ust. 3 i następne u.z.z.w., organ podniósł, że wymienione w tym przepisie postanowienia są obligatoryjne, ale użyto sformułowania "w szczególności". Zdaniem organu, oznacza to, że istnieje możliwość rozbudowywania tychże zapisów. W piśmie z dnia 1 października 2018 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej w S., podtrzymując skargę Prokuratora Rejonowego w G. , wniósł o uwzględnienie podczas orzekania, że zaskarżona uchwała dodatkowo istotnie narusza prawo, tj. art. 7, art. 94 Konstytucji RP oraz art. 19 ust. 2 u.z.z.w., poprzez: 1) niewypełnienie delegacji ustawowej i nieokreślenie w § 3 i 4 Regulaminu minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, takich jak co najmniej minimalna ilość i jakość dostarczanej wody, a także ilość odprowadzanych ścieków i odesłanie w tym zakresie do treści zawieranych umów, obowiązujących przepisów i warunków technicznych przyłącza, 2) wykroczenie poza delegację ustawową, a także wejście w niektórych sytuacjach w materię już uregulowaną przepisami wyższego rzędu w: - § 1 ust. 2 pkt c uchwały, poprzez wprowadzenie definicji "odbiorcy", zgodnie z którą przez odbiorcę należy rozumieć podmiot będący stroną jednej z umów, o których mowa w pkt b, co stanowi modyfikację art. 2 pkt 3 u.z.z.w., która posługuje się definicją "odbiorcy usług", przez którego należy uważać każdego kto korzysta z usług wodociągowo – kanalizacyjnych z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na podstawie pisemnej umowy z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym oraz definicji "przedsiębiorcy" (§ 1 ust. 2 pkt d), co stanowi modyfikację art. 2 pkt 4 u.z.z.w. , która posługuje się definicją "przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjnego" szerszą niż określona w Regulaminie, - § 12 ust. 1 uchwały, przez określenie formy zmiany umowy, podczas gdy kwestia ta została uregulowana w art. 77 § 1 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 6 ust. 1 u.z.z.w., - § 13 ust. 1 uchwały w zakresie, w jakim wskazuje, że umowa zawierana jest na pisemny wniosek osoby posiadającej możliwość zawarcia umowy przez osobę korzystającą z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, - § 13 ust. 2 i § 22 ust. 3 pkt 8 (winno być pkt 1) uchwały, w zakresie w jakim nakazują wraz z wnioskiem o zawarcie umowy przedłożyć dokument potwierdzający tytuł prawny do nieruchomości, podczas gdy z art. 6 ust. 4 u.z.z.w. wynika, że umowa może zostać zawarta również z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, - § 18 uchwały, poprzez częściowe powtórzenie treści art. 26 ust. 1 u.z.z.w., - § 19 ust. 3 uchwały, przez wskazanie, że odbiorca dokonuje zapłaty w formie, miejscu i terminie wskazanych w fakturze, przy czym termin nie może być krótszy niż 14 dni od daty doręczenia, co powtarza treść § 17 ust. 1 obowiązującego w dacie wydania uchwały rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2002 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczania za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. Nr 26, poz. 257), - § 20 uchwały, przez częściowe, zawężone powtórzenie treści art. 18 ust. 1 ww. rozporządzenia dot. obliczania ilości wody lub ścieków przy niesprawnym wodomierzu głównym, - § 40 uchwały, przez częściowe powtórzenie treści art. 22 pkt 2 u.z.z.w. dot. obciążania gminy kosztami pobrania wody. Ponadto, zdaniem Prokuratora, uchwała istotnie narusza prawo, tj. art. 87 Konstytucji RP, poprzez zawarcie w § 41 uchwały zastrzeżenia, "że w sprawach nie objętych regulaminem obowiązują przepisy prawa, a w szczególności ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 72, poz. 747 ze zm.) wraz z przepisami wykonawczymi wydanymi na jej podstawie", przyznając tym samym pierwszeństwo przepisom regulaminu przed ustawą. Prokurator wnioskował, że gdyby Sąd nie podzielił zarzutu skargi w zakresie § 8 i 9 uchwały, to uregulowanie zawarte w § 8 rozdziału II jest niejasne i nie daje możliwości jego realizacji. W uchwale w żaden sposób nie określono co należy rozumieć przez "zagrożenie istotnego obniżenia poziomu usług". Podobnie niejasne są uregulowania dotyczące obowiązku zawiadamiania Przedsiębiorstwa o wszelkich zmianach technicznych w instalacji zewnętrznej, które mogą mieć wpływ na działanie sieci, zawarte w § 9 ust. 2 uchwały. Z jego zapisów nie wynika w żaden sposób, o jakiego rodzaju wpływie na działanie sieci mowa w tym uregulowaniu. Mając na uwadze zakres przedstawionych zarzutów, Prokurator zmodyfikował wniosek skargi i wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości podkreślając, że przede wszystkim nie wyczerpuje ona delegacji ustawowej w zakresie obowiązku określenia minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków i sama ta okoliczność dyskwalifikuje w całości ten akt prawny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach ze skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, będące aktami prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2018 r., poz. 1302). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Rozpoznając sprawę w świetle powołanego wyżej kryterium legalności Sąd uznał, że skarga winna być uwzględniona, bowiem podejmując zaskarżoną uchwałę organ w sposób istotny naruszył prawo. Z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1875 ze zm.) wynika, że uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, między innymi, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Akty prawa miejscowego, w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Powyższa zasada znajduje odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej. Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowi art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 72, poz. 747 ze zm.), zwanej dalej: "u.z.z.w". Zgodnie z treścią art. 19 ust. 1 ustawy, "rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków (...). Regulamin jest aktem prawa miejscowego". Przepis ust. 2 zawiera elementy treści regulaminu, wskazując, że powinien on określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4) warunki przyłączania do sieci; 5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; 6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza; 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Przepis art. 19 u.z.z.w. stanowi delegację ustawową do wydania aktu prawa miejscowego i ściśle określa zakres spraw, które mogą stać się przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 19 ust. 2 ustawy, gdyż regulacja ta ma charakter wyczerpujący. Wskazując zakres zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej posłużył się sformułowaniem "regulamin powinien określać", co oznacza, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Jednocześnie wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości, bądź w części. Taką samą wadą dotknięte są te z postanowień aktu prawa miejscowego, które wprawdzie odnoszą się do materii wskazanej w powołanym art. 19 u.z.z.w., ale w zakresie uregulowanym już wyczerpująco w ustawie, bądź w rozporządzeniu wykonawczym i albo stanowią powtórzenie rozwiązań ustawowych albo je modyfikują lub regulują te same kwestie w sposób odmienny. O opisanych wyżej wadach można mówić nie tylko w wypadku uregulowań wskazanych przez Prokuratora, tj. § 1 ust. 2 lit. c i d, § 3, § 4, § 6, § 8, § 9 pkt 2, § 12 ust. 1, § 13 ust. 1 i 2, § 16, § 17, § 18, § 19 (w skardze błędnie podano § 18) ust. 3, 4 i 5, § 20, § 22 ust. 3 pkt 1 (w skardze błędnie podano § 22 ust. 3 pkt 8), § 23 ust. 4, § 40, § 41, ale także w odniesieniu do § 22 ust. 1 § 28 ust. 4 regulaminu. Wymienione paragrafy w niektórych przypadkach wykraczają poza delegację ustawową, zaś w pozostałych wypadkach sprowadzają się w zasadzie do powtórzenia obowiązujących przepisów ustaw, tj. ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (art. 2 pkt 3 i 4, art. 5 ust. 1 i 2, art. 6 ust. 1 i 4, art. 15 ust. 1, art. 19 ust. 2, art. 22 pkt 2, art. 26 ust. 1), Kodeksu cywilnego (art. 77, art. 481 § 1), a także rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2002 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (§ 17 ust. 1 - 3). Dodać należy, że niektóre z nich zmieniają treść przepisów ustawy, bądź też cytują zapisy ustawowe w niepełnym zakresie, tym samym myląc odbiorców, czy uregulowanie ma charakter ustawowy, czy regulaminowy. W rozdziale III "Szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług" zawarte zostały przepisy dotyczące umów, które uchwalono z przekroczeniem delegacji ustawowej. Z art. 19 ust. 2 pkt 2 u.z.z.w. wynika, że regulamin określa szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z obiorcami usług. Jak stanowi art. 6 ust. 1 u.z.z.w., dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Umowa, o której mowa w ust. 1, zawiera w szczególności postanowienia dotyczące (art. 6 ust. 3 ustawy): 1) ilości i jakości świadczonych usług wodociągowych lub kanalizacyjnych oraz warunków ich świadczenia; 2) sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń; 3) praw i obowiązków stron umowy; 3a) warunków usuwania awarii przyłączy wodociągowych lub przyłączy kanalizacyjnych będących w posiadaniu odbiorcy usług; 4) procedur i warunków kontroli urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych; 5) ustaleń zawartych w zezwoleniu, o których mowa w art. 18; 6) okresu obowiązywania umowy oraz odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunków wypowiedzenia. Umowa, o której mowa w ust. 1, może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym (art. 6 ust. 4 ww. ustawy). W świetle powyższego należy stwierdzić, że wszystkie kwestie wymienione w art. 6 ust. 3 i 4 ustawy należą tylko i wyłącznie do uregulowań umownych, a nie regulaminowych, przy czym zawartość umowy ustawodawca uregulował w sposób wyczerpujący. Pod pojęciem "szczegółowe warunki i tryb zawierania umów" należy, w ocenie Sądu, rozumieć określenie warunków niezbędnych do zawarcia umowy, a więc takich, które muszą zostać spełnione, aby strony mogły skutecznie zawrzeć umowę. Tym samym należało uznać, że postanowienia odnoszące się do zasad zawarcia umowy wykraczają poza zakres delegacji ustawowej (§ 13 ust. 1 i 2 regulaminu). Takie same zastrzeżenia odnieść należy do § 12 ust. 1, § 16, § 17 regulaminu, w zakresie dotyczącym w szczególności możliwości zmiany warunków umowy, rozwiązania umowy, jej wypowiedzenia przez Przedsiębiorstwo oraz wygaśnięcia umowy zawartej z odbiorcą. Żaden przepis ustawy nie daje podstawy do zawarcia takich postanowień w treści regulaminu. Stwierdzić zatem należy, że wskazane przepisy uchwalone zostały z przekroczeniem delegacji ustawowej. Za wadliwe należy uznać także niektóre uregulowania zawarte w rozdziale II "Minimalny poziom świadczonych usług w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków oraz obowiązki odbiorców warunkujące jego utrzymanie". W ocenie Sądu, skoro ustawodawca nałożył na radę gminy obowiązek określenia w regulaminie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, to regulamin winien określać co najmniej minimalną ilość dostarczanej wody i ilość odprowadzanych ścieków, ciśnienie wody oraz jej jakość. Odesłanie w tym zakresie do postanowień umów zawieranych z odbiorcą usług, pozwolenia, o którym mowa w § 2 oraz pozwoleń wodnoprawnych wydanych na podstawie odrębnych przepisów nie spełnia wymogu zawartego w delegacji ustawowej. Ponadto powtórzenie w regulaminie treści art. 5 ust. 1, art. 15 ust. 1 ustawy również nie stanowi wykonania ustawowego obowiązku. Z wymienionych parametrów w regulaminie wskazano jedynie ciśnienie wody. Z tych względów należy stwierdzić, że treść § 3 - § 4 uchwały nie stanowi realizacji ciążących na radzie gminy obowiązków, o których mowa w art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy. W § 5 regulaminu określono obowiązki jakie przedsiębiorstwo ma zapewnić w związku z dostawą wody i odbiorem ścieków. Z kolei, w § 6 regulaminu znajdującym się także w rozdziale II zatytułowanym "Minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków oraz obowiązki odbiorców warunkujące jego utrzymanie" wskazano na obowiązki odbiorców usług związane z korzystaniem z urządzeń w sposób niepowodujący pogarszania jakości usług świadczonych przez przedsiębiorstwo, co stanowi poniekąd powtórzenie treści art. 5 ust. 2 ustawy – jednakże uszczegółowione i rozszerzone. Z pewnością trudno też jest § 5 i § 6 uchwały zaliczyć do przepisów ustalających "minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo". W przepisach tym niewątpliwie brakuje faktycznego określenia minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, takich jak minimalna ilość i jakość dostarczanej wody a także ilość odprowadzanych ścieków. Dodatkowo należy zauważyć, że uregulowanie zawarte w § 8 tego rozdziału jest niejasne i nie daje możliwości jego realizacji. W przepisie tym wskazano, że jeżeli w trakcie eksploatacji przyłącza wodociągowego lub kanalizacyjnego, będącego w posiadaniu odbiorcy, powstanie zagrożenie istotnego obniżenia poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo lub strat dla przedsiębiorstwa, odbiorca jest zobowiązany do niezwłocznego usunięcia przyczyn zagrożenia. W uchwale w żaden sposób nie określono jednak co należy rozumieć przez "zagrożenie istotnego obniżenia poziomu usług". Podobnie niejasne są uregulowania dotyczące obowiązku zawiadamiania Przedsiębiorstwa o wszelkich zmianach technicznych w instalacji wewnętrznej, które mogą mieć wpływ na działanie sieci – zawarte w § 9 tego rozdziału. Z jego zapisów nie wynika w żaden sposób o jakiego rodzaju wpływie na działanie sieci mowa w tym uregulowaniu. Rozdział IV regulaminu został zatytułowany: "Sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat". Tytuł ten jest zbieżny z ustawową delegacją zawartą w art. 19 ust. 2 pkt 3 ustawy. W rozdziale tym: - § 18 jest częściowym powtórzeniem art. 26 ust.1 ustawy, - § 19 ust. 3 i 5 jest powtórzeniem § 17 ust. 1 i 3 obowiązującego w dacie podejmowania uchwały, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2002 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U. Nr 26, poz. 257), - § 19 ust. 4 zawiera zapisy, które winny znaleźć się w umowie, a wynikają z art. 481 § 1 Kodeksu cywilnego, - § 20 jest powtórzeniem § 18 ust. 1 cytowanego wyżej rozporządzenia z dnia 12 marca 2002 r. W ocenie Sądu, samo powtórzenie przepisów ustawy nie stanowi istotnego naruszenia prawa. Zabiegi takie wprawdzie naruszają zasady legislacji prawodawczej, jednak o ile nie prowadzą do modyfikacji regulacji ustawowych, to samo tylko powtórzenie przepisów ustawowych nie uzasadnia stwierdzenia nieważności uchwały. W przepisach kontrolowanej uchwały ( regulaminu) nie mamy jednak do czynienia tylko z powtórzeniem przepisów ustawy, ale także ich modyfikacją (przykładowo - zgodnie z definicją "odbiorcy usług" zawartą w ustawie, za takiego odbiorcę należy uważać każdego kto korzysta z usług wodociągowo-kanalizacyjnych z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na podstawie pisemnej umowy z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym (art. 2 pkt 3 u.z.z.w.). Tymczasem w regulaminie wprowadzono definicję "odbiorcy", modyfikującą definicję ustawową, przyjmując, że "należy przez to rozumieć podmiot będący stroną jednej z umów, o której mowa w lit. b". Regulamin, w § 1 ust. 2 lit d – określający pojęcie "przedsiębiorstwo" zawiera rozszerzoną definicję pojęcia ustawowego "przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego" (art. 2 pkt 4 ustawy), poprzez zaliczenie do niego ponadto gminnych jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, prowadzących tego rodzaju działalność, którego to sformułowania nie ma w definicji ustawowej. Należało zatem uznać, że wyżej wskazane regulacje zaskarżonego regulaminu w sposób istotny naruszają prawo. Kolejny rozdział V został zatytułowany: "Warunki przyłączenia do sieci". Przepis § 22 ust. 1 regulaminu jest odwzorowaniem zapisów art. 6 ust. 4 ustawy, jednak modyfikuje je poprzez dodanie warunku nieobjętego zapisami tego przepisu (dotyczącego zawarcia umowy z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym "w uzasadnionych przypadkach"). W § 22 ust. 3 pkt 1 regulaminu wskazano, że do wniosku o przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej osoba ubiegająca o przyłączenie winna załączyć "dokument stwierdzający tytuł prawny do nieruchomości". Zdaniem Sądu, nałożenie takiego obowiązku jest nieuprawnione. Skoro bowiem umowa o dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym (art. 6 ust. 4 ustawy), to również osoba ubiegającą się o przyłączenie nie musi legitymować się przedsiębiorstwu tytułem prawnym do nieruchomości. Dodać należy, że wystarczające jest w tym zakresie oświadczenie wnioskodawcy. W § 23 ust. 4 regulaminu, organ przewidział możliwość "wynagrodzenia" dla Przedsiębiorstwa, za "wydanie warunków przyłączenia" wskazując, że winno wynikać "z kosztów ponoszonych przez Przedsiębiorstwo na ich opracowanie. Przedsiębiorstwo może określić w tym zakresie opłatę zryczałtowaną". Analiza przepisów u.z.z.w., a zwłaszcza art. 19 ust. 2 prowadzi do wniosku, że organ wydał omawiany przepis z przekroczeniem delegacji ustawowej, rozszerzając w sposób nieuprawniony zakres "Warunków przyłączenia do sieci". W świetle regulacji ustawowych przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne ma wyłącznie uprawnienia do wydawania warunków technicznych przyłączenia do sieci, a następnie dokonania odbioru wykonanego przyłącza. Żaden przepis nie upoważniał rady gminy do uregulowania w uchwale możliwości wynagrodzenia za ustalenie warunków przyłączenia do sieci. "Techniczne warunki określające możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych" - to tytuł rozdziału VI regulaminu, w którym został ujęty m.in. § 27 ust. 3, zawierający wyłącznie treści o charakterze informacyjnym, nie zaś o charakterze normatywnym. W rozdziale VII "Sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wykonanego przyłącza" znalazł się przepis dotyczący konieczności wykonania operatu geodezyjnego przed zasypaniem przyłącza w co najmniej dwóch egzemplarzach (§ 28 ust. 4) , który w ocenie Sądu należy uznać za niezgodny z prawem. Kwestie związane z wykonywaniem operatu geodezyjnego zostały uregulowane w przepisach szczególnych to jest ustawie z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. Odpowiednie zapisy dotyczące obowiązku geodezyjnego wyznaczenia w terenie, a po wybudowaniu przyłączy geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej, obejmującej ich położenie w gruncie, zawierają również zapisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Oczywistym jest zatem, że w przypadku wykonania przyłącza wodociągowego musi ono spełniać wszystkie przewidziane przepisami odrębnymi warunki. Obowiązek ten wynika wprost z przepisów prawa, które szczegółowo określają również czynności, które obowiązkowo muszą zostać wykonane w trakcie robót związanych z jego wykonywaniem jak i po ich zakończeniu. Brak jest zatem podstaw do tego, aby organ gminy zamieszczał w uchwale przepisy odnoszące się do obowiązków określonych ustawowo, jak również aby obowiązki te określał nieprecyzyjnie, używając terminologii innej aniżeli przyjęta przez ustawodawcę. W kolejnym rozdziale VIII – "Warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe" – zawarty został § 40, zgodnie z którym Przedsiębiorstwo za wodę pobraną na cele przeciwpożarowe obciąża gminę, na zasadach określonych w umowie. Warunki dostawy wody na cele przeciwpożarowe (rozdział X) zostały uregulowane w § 38 - 39. W § 38 stwierdzono, że zapewnienie dostawy wody na cele przeciwpożarowe następuje na podstawie umowy zawartej z gminą, Przedsiębiorstwem i jednostką straży pożarnej. W ocenie Sądu, trudno sobie wyobrazić sens zawarcia takiej umowy, skoro straż pożarna może korzystać z hydrantów zainstalowanych na sieci wodociągowej (§ 38 ust. 2). Ilość wody pobranej na cele przeciwpożarowe może być określona dopiero po fakcie ugaszenia pożaru (nie da się przewidzieć ani ilości pożarów, ani ilości zużytej wody), a ponadto zgodnie z art. 22 pkt 2 ustawy przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obciąża gminę na podstawie cen i stawek opłat ustalonych w taryfie za wodę zużytą na cele przeciwpożarowe. Za wadliwy należy też uznać § 41 regulaminu. W przepisie tym zawarte zostało zastrzeżenie, że "w sprawach nie objętych regulaminem, obowiązują przepisy prawa, a w szczególności ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. Nr 72, poz. 747 ze zm.) wraz z przepisami wykonawczymi wydanymi na jej podstawie". Należy uznać, że powyższy przepis uchwały narusza art. 87 Konstytucji. Uchwała zastrzega bowiem, że w pierwszym rzędzie zastosowanie znajduje regulamin, a dopiero w sprawach w nim nieuregulowanych - ustawa. Tym samym przyznano pierwszeństwo przepisom regulaminu przed ustawą. Tego typu zastrzeżenie dopuszczalne jest jedynie w ramach aktów prawnych tego samego rzędu. Niezgodne zatem z Konstytucją jest stawianie przepisów aktu prawa miejscowego nad przepisami ustawy. Stanowi to istotne naruszenie prawa i powoduje konieczność eliminacji z obrotu prawnego takich regulacji (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007 r., II SA/Wr 745/06). Mając na uwadze opisane powyżej istotne naruszenia, w tym art. 19 ust. 2 u.z.z.w. polegające na wykroczeniu poza delegację ustawową lub niewypełnieniu tej delegacji, jak i innych przepisów tej ustawy oraz przepisów wykonawczych do niej, polegające na powtarzaniu treści przepisów ustawy lub rozporządzenia, w tym w brzmieniu niekompletnym, bądź zmienionym, Sąd uznał, że wielość istotnych naruszeń przepisów przemawia za stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W tym miejscu należy zaznaczyć, że Prokurator co prawda nie objął swoją skargą niektórych naruszeń prawa (§ 22 ust. 1, § 28 ust. 4), o których była mowa powyżej jednakże z uwagi na treść art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, Sąd obowiązany był wziąć pod uwagę także inne naruszenia prawa stwierdzone w niniejszej sprawie. Sąd nie podziela natomiast stanowiska Prokuratora przedstawionego w skardze, że upoważnienie ustawowe nie upoważniało organu do nakładania jakichkolwiek obowiązków na odbiorcę, skoro w art. 19 ust. 2 u.z.z.w., wprost wskazano, że regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług. Jednakże pomimo to należało uznać, że ww. uregulowania zawarte w kwestionowanej uchwale były wadliwe z powodów wyżej przedstawionych. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.