II SA/Sz 789/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Protokolant Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 października 2012 r. sprawy ze skargi A. R. na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie dodatku aktywizacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...], Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Wojewoda decyzją z dnia [...] r.,nr [...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 10 ust. 7 pkt 2 i art. 48 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r., nr 69, poz. 415 ze zm.) oraz § 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia18 sierpnia 2009 r. w sprawie szczegółowego trybu przyznawania zasiłku dla bezrobotnych, stypendium i dodatku aktywizacyjnego, po rozpatrzeniu odwołania A. R. od decyzji Starosty z dnia [...] r. Nr [..] orzekającej o utracie przez ww. prawa do dodatku aktywizacyjnego od dnia [...] r. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda przedstawił stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że A. R. zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy w dniu [...] r. z prawem do zasiłku od dnia [...] r. W związku z podjęciem zatrudnienia z dniem [...] r., A. R. złożył wniosek o przyznanie mu dodatku aktywizacyjnego. Celem udokumentowania zatrudnienia, wnioskodawca przedłożył umowę o pracę z dnia [...] r., z której wynikało, że została zawarta na okres od dnia [...] r. do dnia [...] r. Powyższy wniosek został rozpatrzony pozytywnie przez Starostę wnioskodawcy przyznane zostało prawo do dodatku aktywizacyjnego od dnia [...] r. Organ odwoławczy podał następnie, że A. R. celem udokumentowania dalszego zatrudnienia przedłożył w urzędzie pracy umowę o pracę zawartą w dniu [...] r., z treści której wynikało, że wnioskodawca został zatrudniony od [...] r. oraz umowę o pracę zawartą w dniu [..] r., obejmującą okres zatrudnienia od dnia[...] . Mając na uwadze powyższy stan faktyczny, Starosta [...] decyzją z dnia [..] r. orzekł o utracie przez A. R. prawa do dodatku aktywizacyjnego z dniem [...] r., z uwagi na to, że z dniem [...] r. ustało zatrudnienie strony. Od powyższej decyzji A. R. złożył odwołanie, wnosząc o jej uchylenie. Zdaniem odwołującego się dodatek aktywizacyjny jest pewnego rodzaju nagrodą za podjęcie przez bezrobotnego pracy. Warunkiem wymaganym do przyznania tego dodatku jest podjęcie przez bezrobotnego - z własnej inicjatywy - zatrudnienia oraz uprzednie posiadanie statusu osoby bezrobotnej i zasiłku dla bezrobotnych. Tym samym organ I instancji niewłaściwie zastosował art. 48 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz § 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 sierpnia 2009 r. w sprawie szczegółowego trybu przyznawania zasiłku dla bezrobotnych, stypendium i dodatku aktywizacyjnego. Wojewoda po rozpatrzeniu sprawy wskazał, że istota sporu w niniejszej sprawie wynika z wykładni art. 48 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w kontekście prawidłowego ustalenia przesłanek uzyskania prawa do dodatku aktywizacyjnego. Organ odwoławczy podał następnie, że artykuł 48 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia określa materialnoprawne warunki, których spełnienie uzależnia przyznanie dodatku aktywizacyjnego. Stanowi on bowiem, że bezrobotnemu posiadającemu prawo do zasiłku przysługuje dodatek aktywizacyjny jeżeli z własnej inicjatywy podjął zatrudnienie; dodatek aktywizacyjny przysługuje w wysokości do 50% zasiłku przez połowę okresu w jakim przysługiwałby bezrobotnemu zasiłek. Zdaniem Wojewody z przepisu tego wynika, że prawo do dodatku aktywizacyjnego przysługuje tylko bezrobotnym posiadającym prawo do zasiłku, przy czym chodzi o posiadanie uprawnienia do zasiłku, a nie o jego otrzymywanie. Z akt administracyjnych sprawy wynika natomiast, że A. R. od dnia [...] r. został zatrudniony w "W." S.A. i pracował tam włącznie do dnia [...] r., a następne zatrudnienie podjął w tej firmie od dnia [..] r. Organ odwoławczy uznał zatem, że A. R. miał prawo do pobierania dodatku aktywizacyjnego włącznie do dnia [...] r., bowiem już od dnia [...] r. nie był osobą bezrobotną w rozumieniu przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, tzn. nie dokonał rejestracji w PUP w dniu [...] r. Wojewoda podkreślił, że dla powstania prawa do dodatku aktywizacyjnego ważnym jest, by strona po ustaniu jednego zatrudnienia, natychmiast z zachowaniem ciągłości, podjęła pracę u kolejnego pracodawcy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. R. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty, względnie o stwierdzenie nieważności zaskarżonego orzeczenia. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił: - naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 48 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz § 4 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 sierpnia 2009 r. w sprawie szczegółowego trybu przyznawania zasiłku dla bezrobotnych, stypendium i dodatku aktywizacyjnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię, prowadzące do orzeczenia o utracie przez skarżącego prawa do dodatku aktywizacyjnego, - naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 10 § 1 K.p.a. - poprzez uniemożliwienie stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji przez Starostę, - naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. -poprzez brak należytego wyjaśnienia podstawy prawnej i faktycznej decyzji oraz lakoniczne uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia i wybiórcze odniesienie się w nim do treści odwołania skarżącego. W uzasadnieniu skargi A. R. przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie. Skarżący wyjaśnił, że między umowami o pracę nastąpiła przerwa w zatrudnieniu obejmująca dzień powszedni. Niemniej jednak podjął pracę w agencji zatrudnienia zatrudniającej pracowników na podstawie umów o pracę tymczasową i takie właśnie umowy zostały z nim zawarte. Z istoty tego rodzaju zatrudnienia wynikają krótkoterminowe umowy o pracę (nawet na jeden dzień), gdyż wiąże się to z zapotrzebowaniem pracodawcy. A. R. podkreślił, że stawiał się do pracy codziennie, a ewentualne przerwy wynikały z decyzji pracodawcy. Taka też sytuacja miała miejsce w jego sprawie. Podejmując zatrudnienie otrzymał umowę na okres od [...] r., natomiast w związku z zapotrzebowaniem kolejna umowa o pracę obejmowała dzień [...] r. Następnie zawarto z nim umowę od dnia [..] r. do [...] r. i bezpośrednio następującą po niej od [...] r. Z powyższego wynika zatem, że przerwa w zatrudnieniu obejmowała wyłącznie jeden dzień powszedni, tj. dzień [...] r. (1 maja - dzień ustawowo wolny od pracy) i nie nastąpiła z winy pracownika. Ponadto, w opinii skarżącego, trudno oczekiwać, wbrew twierdzeniom zawartym w decyzji Wojewody ego, aby bezrobotny w tym czasie (w jego przypadku w dniu [..] r.) wszczął odpowiednie procedury rejestracyjne, skoro posiadał wiedzę o dalszym zatrudnieniu i podjęciu pracy od dnia [...] r., a zaistniała sytuacja miała charakter jednorazowy i wpadkowy. A. R. podniósł następnie, że warunkiem wymaganym do przyznania dodatku aktywizacyjnego jest jedynie uprzednie posiadanie statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku. On te warunki spełnił, jak również podjął zatrudnienie z własnej inicjatywy, pomimo niestabilnych warunków jakie zaoferowała, jako pracodawca, agencja zatrudnienia. Zdaniem skarżącego nie do zaakceptowania jest uzasadnienie zaskarżonej decyzji stanowiące, że skoro dodatek przysługuje osobie bezrobotnej, a on od dnia [...] r. nie był osobą bezrobotną, bowiem nie dokonał rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy, to należało orzec o utracie prawa do dodatku aktywizacyjnego Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz.1269 ze zm.) sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję w całości lub w części, albo stwierdza jej nieważność, bądź niezgodność z prawem. Przy tym, z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy, kontroli legalności Sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrolując zgodność zaskarżonej decyzji z prawem Sąd stwierdził, że decyzja ta, jak i utrzymana przez nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji naruszają prawo w stopniu powodującym ich uchylenie. Naruszenie to polega głównie na nieprawidłowej interpretacji zastosowanego przez organy art. 48 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r., nr 69, poz. 415 ze zm.). Stosownie do powyższego przepisu, bezrobotnemu posiadającemu prawo do zasiłku przysługuje dodatek aktywizacyjny, jeżeli z własnej inicjatywy podjął zatrudnienie lub inną pracę zarobkową (ust. 1 pkt 2). Natomiast ustęp 3 stanowi, że w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dodatek aktywizacyjny przysługuje w wysokości do 50 % zasiłku, o którym mowa w art. 72 ust. 1, przez połowę okresu, w jakim przysługiwałby bezrobotnemu zasiłek. Z powyższych przepisów wynika, że w ust. 1 pkt 2 określone zostały materialne przesłanki prawa do dodatku aktywizacyjnego, a w ust. 3 ustawodawca wskazał wysokość, do której przysługuje prawo do zasiłku aktywizacyjnego wskazanego w powyższym przepisie. Przesłankami nabycia prawa do zasiłku aktywizacyjnego w ujęciu art. 48 ust. 1 pkt 2 są zatem posiadanie przez bezrobotnego prawa do zasiłku dla bezrobotnych oraz podjęcie przez takiego bezrobotnego z własnej inicjatywy zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Natomiast art. 48 ust. 4 ustawy, określa enumeratywnie przypadki, w których dodatek aktywizacyjny nie przysługuje, a mianowicie w sytuacji: - skierowania bezrobotnego przez powiatowy urząd pracy do prac interwencyjnych, robót publicznych lub na stanowisko pracy, którego koszty wyposażenia lub doposażenia zostały zrefundowane zgodnie z art. 46 ust. 1 pkt 1; - podjęcia przez bezrobotnego z własnej inicjatywy zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej u pracodawcy, u którego był zatrudniony lub dla którego wykonywał inną pracę zarobkową bezpośrednio przed zarejestrowaniem jako bezrobotny; - podjęcia przez bezrobotnego z własnej inicjatywy zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej za granicą Rzeczypospolitej Polskiej u pracodawcy zagranicznego. Wydane w oparciu o delegację zawartą w art. 83 ustawy o promocji zatrudnienia rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 sierpnia 2009 r. (Dz. U. nr 136, poz. 1118 ze zm.) w § 4 pkt 2 stanowi, że starosta przyznaje dodatek aktywizacyjny po udokumentowaniu podjęcia zatrudnienia lub wykonywania innej pracy zarobkowej oraz wysokości osiąganego wynagrodzenia, od dnia złożenia wniosku do ostatniego dnia połowy okresu przysługiwania zasiłku dla bezrobotnych, przypadającego w okresie zatrudnienia lub wykonywania innej pracy zarobkowej, w przypadku, o którym mowa w art. 48 ust. 1 pkt 2 ustawy. Przechodząc na grunt rozpatrywanej sprawy wskazać trzeba, że w oparciu o powyższe przepisy, organy orzekające w sprawie odmówiły skarżącemu przyznania prawa do dodatku aktywizacyjnego od dnia [...] r. z uwagi na przerwę w zatrudnieniu w okresie od [...] r. Organy uznały, że z powodu ustania zatrudnienia w "W." S.A. w dniu [...] r. i podjęcia kolejnego zatrudnienia w tej firmie dopiero od dnia [...] r. oraz niedokonania rejestracji jako osoba bezrobotna pomiędzy okresami zatrudnienia, tj. w dniu[...] a, dodatek aktywizacyjny mógł przysługiwać skarżącemu wyłącznie do dnia [...] r. W ocenie organu odwoławczego już od dnia [...] r. skarżący nie był już osobą bezrobotną w rozumieniu przepisów o promocji zatrudnienia. Organ ten podkreślił, że dla powstania prawa do dodatku aktywizacyjnego ważnym jest, by po ustaniu jednego zatrudnienia, z zachowaniem ciągłości, strona podjęła pracę u kolejnego pracodawcy. Zdaniem Sądu powyższe stanowisko organów nie można uznać za prawidłowe. Zauważyć bowiem trzeba, że ustawodawca w powołanym wyżej art. 48 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia, nie wymaga nieprzerwanego zatrudnienia, lecz podjęcia go i wykonywania z własnej inicjatywy bezrobotnego. W niniejszej sprawie skarżący wykonywał pracę u jednego pracodawcy, a przerwy w zatrudnieniu wynikały nie z jego woli i inicjatywy, lecz z charakteru podjętej pracy w agencji zatrudnienia, zatrudniającej pracowników na podstawie umów o pracę tymczasową. Zatem z istoty tego rodzaju zatrudnienia wynikały krótkoterminowe umowy o pracę (nawet na jeden dzień), co zresztą w treści skargi podkreślił sam skarżący. W ocenie Sądu każde kolejne zatrudnienie bezrobotnego z własnej inicjatywy należy traktować więc jako kontynuację zatrudnienia pierwotnego. Przyjęcie bowiem, że np. dni przestoju produkcyjnego i w związku z tym brak zapotrzebowania na pracowników są przerwami w zatrudnieniu, w trakcie których, aby skarżący mógł otrzymać dodatek aktywizacyjny winien ponownie uzyskać status bezrobotnego (i prawo do zasiłku) poprzez rejestrację w PUP jest interpretacją art. 48 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia, sprzeczną z celem tej instytucji i wykluczającą pełnienie funkcji aktywizacyjnej w stosunku do bezrobotnego. Sąd podziela pogląd, że dodatek aktywizacyjny służyć ma złagodzeniu skutków podjęcia przez bezrobotnego pracy w takich właśnie niestabilnych okolicznościach, w których instytucje Kodeksu pracy nie dają i nie mogą dostarczyć dostatecznej ochrony. Fakt zawarcia wielu kolejnych krótkoterminowych umów o pracę, świadczy jedynie o braku możliwości zatrudnienia skarżącego na okres dłuższy i sam w sobie zawiera ryzyko przerw w zatrudnieniu, w sytuacji, gdy skarżący pomimo stawiennictwa u pracodawcy pracy nie uzyska (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28.10.2008 r., sygn. akt III SA/Kr 632/08). Podkreślić należy, że w rozpatrywanej sprawie skarżący wykazał inicjatywę i poszukiwanie pracy zakończyło się jego zatrudnieniem. W myśl zatem art. 48 ww. ustawy o promocji zatrudnienia winien zostać "wynagrodzony" wypłatą dodatku aktywizacyjnego. W tych okolicznościach brak było podstaw do przyjęcia rozszerzającej interpretacji powołanych przepisów w sposób ograniczający uprawnienia bezrobotnego podejmującego aktywność zawodową. W nawiązaniu do powyższych uwag organy obu instancji orzekając w sprawach dodatku aktywizacyjnego powinny dokładniej przeprowadzać interpretacje przepisów prawa materialnego, biorąc pod uwagę także całościowy wydźwięk ustawy o promocji zatrudnienia oraz orzekając o określonych uprawnieniach, brać pod uwagę uwarunkowania każdej strony postępowania indywidualnie. Z uwagi na powyższe naruszenie przepisu prawa materialnego, poprzez błędną jego wykładnię, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. orzekł, jak w sentencji wyroku. O wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 ww. ustawy.