II SA/Sz 795/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 listopada 2021 r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza R. z dnia [...] r., nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącej Z. S. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] października 2020 r. nr [...], Burmistrz R., odmówił Z. S. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wnioskowanego na męża T. S.. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał, że wnioskodawczyni jest osobą, na której zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy, ciąży obowiązek alimentacyjny i sprawuje opiekę nad mężem, jednak nie spełnia przesłanek określonych w ustawie o świadczeniach rodzinnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na męża bowiem jego niepełnosprawność nie powstała przed ukończeniem 25 roku życia, a nadto pozostaje w związku małżeńskim z osobą, która nie posiada znacznego stopnia niepełnosprawności i jest osobą posiadającą prawo do emerytury. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...], uchyliło powyższą decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem organu odwoławczego zaistniała podstawa do uwzględnienia odwołania, bowiem wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13), Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją RP przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, który stanowił podstawę orzekania w niniejszej sprawie. Ponadto, osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Zdaniem Kolegium, organ powinien pouczyć stronę, że przysługuje jej prawo wyboru między emeryturą, a świadczeniem pielęgnacyjnym i o konieczności złożenia oświadczenia w tym zakresie. Dopiero po uzyskaniu stosownego oświadczenia, organ I instancji wyda w sprawie stosowne rozstrzygnięcie. Decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. dalej "k.p.a.") i art. 1 ust. 2 pkt 1 i ust. 3, art. 2, art. 17, art. 20 ust. 3, art. 24 ust. 2, art. 29 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.- dalej "u.ś.r."), Burmistrz R. ponownie odmówił stronie przyznania wnioskowanego świadczenia. W jego ocenie, wnioskodawczyni jest osobą, na której zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy, ciąży obowiązek alimentacyjny i sprawuje opiekę nad mężem, jednak nie spełnia przesłanek określonych w ustawie o świadczeniach rodzinnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na męża bowiem jest osobą posiadającą prawo do emerytury. W odwołaniu od powyższej decyzji, Z. S. zarzuciła jej błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, polegającą na pominięciu celów tej ustawy i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez skarżącą emerytury stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W jej ocenie, organ pominął regułę z art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, z której wynika, że przy zbiegu uprawnień do świadczeń uregulowanych w powołanej ustawie, skarżącej przysługuje prawo do wyboru korzystniejszego świadczenia. Oczywistym jest, że skarżąca korzysta z emerytury, bowiem dotychczasowe regulacje prawne uniemożliwiły jej skuteczne ubieganie się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Strona podkreśliła, że z treści złożonego przez nią oświadczenia wynika jednoznacznie intencja wyboru świadczenia pielęgnacyjnego jako korzystniejszego oraz świadomość konieczności zaprzestania pobierania świadczenia dotychczasowego. Decyzją z dnia [...] maja 2021 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 6 k.p.a. oraz art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, Kolegium wskazało, że wykładania przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którą należy wyeliminować z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego te, które uprawnione są do świadczeń w nim wymienionych (w tym emerytury), naruszałaby konstytucyjną zasadę równości. Zgodnie z tą zasadą wszystkie podmioty prawa, charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących jak i faworyzujących. Organ ponownie wyjaśnił, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Pomimo to organ uznał, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z obowiązującym prawem i w oparciu o istniejący w sprawie stan faktyczny. W jego ocenie bowiem ani organ I instancji, ani Kolegium nie może przyznać stronie świadczenia pielęgnacyjnego dopóki nie złoży ona wniosku o zawieszenia emerytury. Nie może być bowiem uprawniona jednocześnie do obydwu świadczeń, a dopiero gdy złoży ona wniosek o zawieszenie emerytury, możliwym będzie ustalenie daty początkowej, od której należałoby przyznać jej świadczenie pielęgnacyjne. W skardze na powyższą decyzję, Z. S. zarzuciła jej naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, polegające na pominięciu celów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez opiekuna emerytury stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem strony, rozpatrując przedmiotową sprawę organy poprzestały na literalnym brzmieniu treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych i przyjęły, że skoro skarżąca ma ustalone prawo do emerytury, to nie przysługuje jej świadczenie pielęgnacyjne. Poprzestanie na wykładni językowej normy zawartej w dyspozycji tego przepisu może prowadzić do takiego wniosku, jednak zastosowanie dyrektyw wykładni systemowej oraz dyrektyw wykładni funkcjonalnej i celowościowej prowadzi do takiego rozumienia tego przepisu, że wyłącza on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury, gdy uprawniony przy zbiegu uprawnień do tych świadczeń nie złoży oświadczenia o rezygnacji z prawa do emerytury. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie oraz podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Niniejsza sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, w trybie uproszczonym na zgodny wniosek stron (stosownie do treści art. 119 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. dalej "p.p.s.a."). Przeprowadzona w tak zakreślonych ramach sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także z mocy art. 135 p.p.s.a. poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, doprowadziła Sąd do uznania, że akty te nie odpowiadają prawu. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza R. o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym mężem. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 111, dalej: "u.ś.r."). Stosownie do treści art. 17 ust. 1 ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Okolicznością bezsporną w niniejszej sprawie jest to, że skarżąca sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym mężem – T. S. legitymującym się orzeczeniem z dnia 9 stycznia 2014 r. o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji, orzeczonej na podstawie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, która to niezdolność w myśl art. 3 pkt 21 lit. e) ustawy o świadczeniach rodzinnych – jest równoznaczna ze znacznym stopniem niepełnosprawności. Nie ulega też wątpliwości, że skarżąca posiada ustalone prawo do emerytury, która po waloryzacji od 1 marca 2020 r. wynosi [...] zł Zdaniem organu I instancji, powyższa okoliczność powoduje, że zaistniała w tym wypadku podstawa do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia, określona w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie bowiem z tym przepisem, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Zdaniem Sądu, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, prawo do emerytury nie może automatycznie przekreślać możliwości ubiegania się przez opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie mu świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy. Sąd nie podziela zatem powyższego stanowiska organu I instancji który opowiedział się za wykładnią językową przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, wykluczającą możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej prawo do emerytury. W ocenie Sądu, nie można również podzielić stanowiska tej linii orzeczniczej sądów, która przyjmuje, że osobie posiadającej uprawnienie do jednego ze świadczeń wymienionych w powyższym przepisie, należy przyznać świadczenie pielęgnacyjne, w wysokości stanowiącej różnicę między wysokością tego świadczenia wynikającą z ustawy i pobieranym świadczeniem emerytalnym. Zdaniem Sądu, podzielić należy stanowisko wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2021 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 2511/20, z dnia 18 czerwca 2020 r. w sprawie I OSK 254/20, z dnia 27 maja 2020 r. I OSK 2375/19 oraz z dnia 11 sierpnia 2020 r. I OSK 764/20 (dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl), w których to orzeczeniach podkreślono, że wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji, w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. W tej sytuacji właściwszym rozwiązaniem jest umożliwienie osobie uprawnionej wyboru pomiędzy świadczeniem pielęgnacyjnym a świadczeniem emerytalno – rentowym przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, czyli w realiach niniejszej sprawy emerytury. Podkreślić należy, że w przypadku pobierania emerytury wybór taki można zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. 2021 r. poz. 291). Zgodnie z tym przepisem na wniosek emeryta można zawiesić wypłatę m.in. emerytury, do której uprawniona jest jedna osoba. Ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2). Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy, w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy, musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W realiach niniejszej sprawy zastosowanie prokonstytucyjnej i zgodnej z celem ustawy wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) oznacza, że skarżąca, która spełnia warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i jest uprawniona do emerytury powinna dokonać wyboru jednego z wymienionych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia w niższej kwocie. O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, organ winien stronę poinformować, zgodnie z art. 9 k.p.a. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organ o powyższej okoliczności skarżącej nie poinformował. W aktach administracyjnych brak jest jakiegokolwiek pouczenia, czy informacji w tym zakresie. Co istotne, na potrzebę pouczenia strony, że "przysługuje jej prawo wyboru między emeryturą, a świadczeniem pielęgnacyjnym i o konieczności złożenia oświadczenia w tym zakresie" Kolegium wskazywało w swojej decyzji z dnia 10 grudnia 2020 r., uchylającej decyzję Burmistrza R. o odmowie wnioskowanego świadczenia - z dnia 22 października 2020 r. Pomimo jednak, że brak jest danych do przyjęcia, że stosowne pouczenie zostało skarżącej udzielone, organ odwoławczy rozstrzygnięcie Burmistrza R. uznał za prawidłowe. Jednocześnie organ ten opowiedział się za wykładnią art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych zaprezentowaną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 sierpnia 2020 r. (sygn. akt I OSK 650/20). W uzasadnieniu tego wyroku wskazano m.in., że wykładnia wspomnianego przepisu, zgodnie z którą należy wyeliminować z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego te, które uprawnione są do świadczeń w nim wymienionych (w tym emerytury), naruszałaby konstytucyjną zasadę równości. Zgodnie z tą zasadą wszystkie podmioty prawa, charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących jak i faworyzujących. Pomimo to organ uznał, że świadczenie nie może zostać stronie przyznane bowiem nie złożyła ona wniosku o zawieszenie emerytury. W realiach niniejszej sprawy Z. S. niewątpliwie dokonała wyboru świadczenia, bowiem złożyła pisemne oświadczenie, że po przyznaniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego złoży do ZUS wniosek o zawieszenie emerytury. Wspomniane oświadczenie w sposób niewątpliwy wykazało jej wolę, co do rezygnacji z przysługującej jej emerytury. Z treści tego oświadczenia jednoznacznie wynika, że strona chce uzyskać korzystniejsze dla niej świadczenie pielęgnacyjne, przy czym nie chce utracić ciągłości otrzymywania świadczenia. Wyjaśnienia wymaga, że w sytuacji gdy przepisy umożliwiają stronie wybór świadczenia, to obowiązkiem organu winno być podjęcie takich działań, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać, a w konsekwencji miała możliwość uzyskania wnioskowanego świadczenia. Na takie rozwiązania zwrócono uwagę w orzecznictwie, w którym podano, że w sytuacji zbiegu uprawnień oraz dokonania przez osobę uprawnioną wyboru korzystniejszego świadczenia, celem działań organu powinno być wyeliminowanie z obiegu prawnego rozstrzygnięcia przyznającego na ten sam okres innego świadczenia, a następnie przyznanie świadczenia wybranego przez stronę. W grę może wchodzić przykładowo jednoczesne (tego samego dnia) przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy, czy też nawet rozstrzygnięcie o tych uprawnieniach w jednej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2852/20, publ. na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem sam fakt, że na dany okres przyznano wcześniej, a nawet pobrano specjalny zasiłek opiekuńczy, co do zasady nie wyklucza przyznania następnie, na ten okres świadczenia pielęgnacyjnego, o ile zostanie zapewnione, że nie dojdzie do kumulatywnego pobrania obu tych świadczeń za ten sam okres. Zacytowane orzeczenie dotyczy co prawda sytuacji gdy strona posiada prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego nie zaś do emerytury, jednak sam mechanizm wyboru świadczenia korzystniejszego i wyeliminowania świadczenia mniej korzystnego jest ten sam. Inaczej rzecz ujmując w przypadku zbiegu uprawnień oraz dokonania przez osobę uprawnioną wyboru korzystniejszego świadczenia, celem działań organu powinno być wyeliminowanie z obiegu prawnego rozstrzygnięcia przyznającego na ten sam okres innego świadczenia, a następnie przyznanie świadczenia wybranego przez stronę zgodnie ze złożonym wnioskiem z uwzględnieniem daty złożenia żądania przy uwzględnieniu treści art. 24 ust. 2 u.ś.r. Ponadto, zgodnie z art. 79a k.p.a., w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Taka informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych. Podsumowując należy stwierdzić, niepoinformowanie skarżącej przez organ o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury skutkowało przedwczesnym zastosowaniem art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych i przedwczesną odmową przyznania jej świadczenia. Powyższe uzasadnia wyeliminowanie z obrotu zarówno zaskarżonej decyzji jak też poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Ponownie rozstrzygając sprawę organ zastosuje się do oceny prawnej i wskazań wynikających z rozważań Sądu. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł o uchyleniu decyzji organów obu instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a.