II SA/Sz 798/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Sędzia WSA Maria Mysiak po rozpoznaniu w dniu 31 grudnia 2013r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie usunięcia odpadów oraz użytkowania działek zgodnie z ich przeznaczeniem uchyla zaskarżoną decyzję. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., nr [...] , wydaną w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), art. 34 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21) po rozpoznaniu odwołania P. S. od decyzji Burmistrza Gminy i Miasta z dnia [...] r., nr [...] nakazującej: 1. przywrócenie działki nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym S., do stanu pierwotnego, poprzez usunięcie odpadów gruzu budowlanego, którym została utwardzona część przedmiotowej działki rolnej w terminie do [...] r.; 2. użytkowanie działek nr [...] położonych w obrębie ewidencyjnym S., zgodnie z ich przeznaczeniem; 3. uprzątnięcie znajdujących się na ww. działkach zmieszanych odpadów komunalnych, tj.: opakowań z tworzyw sztucznych, szkła oraz opon, w terminie do [...] r.; 4. wykonanie obowiązku określonego w pkt 1 i 3 przez: a) złożenie odpadów gruzu budowlanego i zmieszanych odpadów komunalnych, na teren Zakładu Odzysku Odpadów, b) przedłożenie dowodów opłat potwierdzających przyjęcie odpadów przez Zakład Odzysku Odpadów , w terminie do [...] r., uchyliło zaskarżoną decyzję w pkt 2, a w pozostałej części utrzymało decyzję w mocy. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym: Opisaną decyzją z dnia [...] r. Burmistrz Gminy i Miasta nakazał P. S. usunięcie odpadów komunalnych z działki nr [...] oraz użytkowanie ww. działek zgodnie z ich przeznaczaniem. W wyniku rozpoznania odwołania P. S., Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. utrzymało mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza Wnioskiem z dnia 20 kwietnia 2012 r. P. S. wystąpił do Kolegium o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji z dnia 19 marca 2007 r. w zakresie pkt 2 rozstrzygnięcia, nakładającego na niego obowiązek użytkowania działek nr [...], zgodnie z przeznaczeniem, podnosząc, że decyzja w tym punkcie była niewykonalna w dniu jej wydania, a niewykonalność ta ma charakter trwały oraz zawiera wadę powodującą jej nieważność. Zdaniem wnioskodawcy, organ wydał w tym punkcie pustą decyzję, ponieważ nie skonkretyzował w ogóle obowiązku, nie wskazał na czym ma polegać wykonanie tego punktu decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 25 maja 2012 r. wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia [...] r., nr [...] Następnie decyzją z dnia 28 czerwca 2012 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia [...] r., nr [...] Kolegium wyjaśniło, że wprawdzie wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczył decyzji Burmistrza Gminy i Miasta z dnia 19 marca 2007 r., jednakże decyzja ta nie ma samodzielnego bytu prawnego, skoro na skutek wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. utrzymało w mocy powyższą decyzję Burmistrza, a zatem nie jest możliwe stwierdzenie jej nieważności bez wzruszenia decyzji odwoławczej. Według Kolegium, decyzja wskazana we wniosku nie jest obarczona wadą niewykonalności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. Organ nałożył w niej obowiązek użytkowania działek nr [...] zgodnie z ich przeznaczeniem, które wynika z obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowiącego prawo miejscowe. W wyniku wniosku właściciela nieruchomości o ponowne rozpatrzenie sprawy Kolegium decyzją z dnia 16 sierpnia 2012 r. utrzymało w mocy decyzję własną z dnia 28 czerwca 2012 r. Wyrokiem z dnia 7 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 1062/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi P. S. na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 sierpnia 2012 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz stwierdził, że nie podlega ona wykonaniu. W uzasadnieniu Sąd zwrócił między innymi uwagę, że zarówno w decyzji z dnia 28 czerwca 2012 r. jak i w decyzji ostatecznej z dnia 16 sierpnia 2012 r. wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek skarżącego, Kolegium nie poddało analizie art. 15 ust. 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i nie zbadało, czy rzeczywiście nałożony decyzją Burmistrza obowiązek "użytkowania działek [...] położonych w obrębie ewidencyjnym S., zgodnie z ich przeznaczeniem" znajduje oparcie w tym przepisie. W świetle wydanego przez Sąd rozstrzygnięcia Kolegium było zobligowane do ponownego rozpatrzenia wniosku P. S. z dnia 9 lipca 2012 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza S. wraz z utrzymującą ją w mocy decyzją Kolegium z dnia 7 maja 2007 r., zakończonej w postępowaniu pierwszoinstancyjnym decyzją Kolegium z dnia 28 czerwca 2012 r. z uwzględnieniem wskazań zawartych w wydanym wyroku. W wykonaniu powyższego Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją wydaną w dniu 27 maja 2013 r. uchyliło decyzję własną z dnia 28 czerwca 2012 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 7 maja 2007 r. oraz stwierdziło jej nieważność. Mając na uwadze wskazania Sądu, Kolegium uznało, że nałożony w pkt 2 decyzji z dnia 7 maja 2007 r. obowiązek użytkowania działek nr [...] zgodnie z ich przeznaczeniem, nie wynika z żadnego przepisu wskazanego w podstawie prawnej decyzji Burmistrza S., ponieważ na podstawie art. 15 ust. 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, organ może nałożyć na właściciela zdegradowanych gruntów rolnych obowiązek wykonania odpowiednich zabiegów, zaś na podstawie art. 34 ustawy o odpadach można nałożyć obowiązek usunięcia odpadów z terenu nieprzeznaczonego do ich składowania. Wyeliminowanie z obiegu prawnego decyzji Kolegium z dnia 7 maja 2007 r. spowodowało, że pozostało do rozpoznania odwołanie P. S. od decyzji Burmistrza S. z dnia 19 marca 2007 r. w którym wnosił on o jej uchylenie. W odwołaniu tym skarżący wskazywał m.in., że wykonał zalecenia protokołu z dnia 28 lutego 2007 r., tj. usunął opony, butelki szklane i plastikowe, a kostka brukowa, elementy konstrukcji są niezbędne do wykonywania prac na działce i nie stanowią odpadów. Skarżący wnosił również o powtórne oględziny działek, celem sprawdzenia ich aktualnego stanu, podnosząc, że organ wydał decyzję bezzasadnie nie wyjaśniając wszystkich okoliczności sprawy. Rozpoznając sprawę na skutek ww. odwołania, opisaną na wstępie decyzją z dnia 21 czerwca 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję organu I instancji z dnia 19 marca 2007 r. w części nakazującej użytkowanie działek nr [...] zgodnie z ich przeznaczeniem, a w pozostałej części utrzymało decyzję w mocy. W motywach podjętego rozstrzygnięcia Kolegium dokonało analizy przepisów prawnych stanowiących podstawę prawną kwestionowanego rozstrzygnięcia organu I instancji i wywiodło, że postępowanie dowodowe prowadzone w niniejszej sprawie potwierdziło fakt składowania odpadów na działkach [...]. W ocenie Kolegium prawidłowo Burmistrz S. w oparciu o przepis art. 34 ustawy o odpadach nakazał właścicielowi nieruchomości wykonanie obowiązków określonych w punktach 1, 3 i 4, a polegających na usunięciu odpadów z podaniem sposobu tego wykonania i miejsca ich przekazania. Nałożony natomiast w pkt 2 decyzji na właściciela nieruchomości obowiązek użytkowania działek zgodnie z ich przeznaczeniem nie znajduje oparcia w przywołanych w podstawie prawnej przepisach. Z treści art. 15 ust. 5 ustawy o ochronie gruntów leśnych wynika, bowiem, że organ może nałożyć na właściciela gruntów rolnych, zdegradowanych z winy właściciela, jedynie obowiązek wykonania odpowiednich zabiegów, a w przypadku ich niewykonania, zobowiązany jest podjąć egzekucję nałożonego obowiązku poprzez wykonanie zastępcze. Zatem powyższy przepis nie może stanowić samoistnej podstawy prawnej dla tego obowiązku. Ponadto określenie powyższego obowiązku jest nieprecyzyjne, ponieważ organ nie wskazał jakie to ma być przeznaczenie i z czego ono wynika. Nie zgadzając się z powyższą decyzją Kolegium, P. S. zaskarżył ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o jej uchylenie oraz stwierdzenie nieważności pkt 2 decyzji Burmistrza Gminy i Miasta S. zarzucił jej rażące naruszenie: - art. 157 § 1 w związku z art. 158 oraz art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, z uwagi na fakt, że przedmiotowe postępowanie jest postępowaniem w przedmiocie stwierdzenia nieważności pkt 2 decyzji z dnia 19 marca 2007 r. ; - art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z treścią wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 7 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 1062/12 przez nieuwzględnienie jego oceny i wskazań, że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy S. w zakresie pkt 2 wydana została bez podstawy prawnej, a tym samym zawiera wadę nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko zajęte w sprawie i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów niż zostały w niej podniesione. Wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie zaistniała konieczność wyjścia poza zarzuty skargi, ponieważ kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazała, istotne zdaniem Sądu, naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w świetle którego zaskarżona decyzja nie może pozostać w obrocie prawnym. Podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia stanowił art. 34 ustawy z dnia 14 grudnia 2010 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21), zgodnie z którym wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania, wskazując sposób wykonania tej decyzji. Decyzja nakazująca usunięcie odpadów wydawana jest z urzędu (art. 34 ust. 2 powołanej ustawy) i ma charakter obligatoryjny. Analiza uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego wskazuje, że rozpoznając ponownie sprawę Kolegium skupiło się jedynie na analizie przepisów prawa materialnego przywołanych w podstawie prawnej kontrolowanej decyzji. Tymczasem wniesienie przez stronę odwołania od decyzji organu I instancji, zgodnie z przewidzianą w art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego obligowało organ II instancji do ponownego rozpatrzenia sprawy. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Istotą postępowania odwoławczego nie jest kontrola decyzji organu I instancji, lecz ponowne merytoryczne całościowe rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. W ramach postępowania odwoławczego organ nie może ograniczać się jedynie do kontroli legalności zaskarżonej decyzji, jak to uczynił w niniejszej sprawie, ale powinien przeprowadzić ponowne postępowanie wyjaśniające zmierzające do ustalenia stanu faktycznego sprawy i dopiero w zależności od wyników tego postępowania podjąć rozstrzygnięcie. Postępowanie to winno czynić zadość zasadom ogólnym postępowania wynikającym z art. 7 – zasady prawdy obiektywnej, art. 8 – zasady pogłębiania zaufania do organów państwa i art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego – zasady informowania. Organ odwoławczy obowiązany jest uwzględniać zmiany stanu prawnego i faktycznego jakie zaszły w sprawie po wydaniu decyzji organu I instancji i wydania decyzji według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania swej decyzji. Utrzymana w mocy część decyzji organu I instancji nakazywała m.in. przywrócenie działki nr [...] do stanu pierwotnego, poprzez usunięcie gruzu budowlanego, którym została utwardzona część przedmiotowej działki rolnej, w terminie do 26 kwietnia 2007 r., uprzątnięcie znajdujących się na działkach zmieszanych odpadów komunalnych, tj. opakowań z tworzyw sztucznych i ze szkła oraz opon, w terminie do 23 marca 2007 r. i przedłożenia dowodów opłat potwierdzających przyjęcie odpadów na teren Zakładu Odzysku Odpadów Komunalnych w terminie do 28 marca 2007 r. W rozpoznawanej sprawie oznaczało to między innymi konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie aktualnego stanu działek, m.in. czy są na nich składowane odpady, czy skarżący wykonał decyzję i je usunął. Z akt sprawy nie wynika, by Kolegium podjęło jakiekolwiek działania zmierzające do ustalenia aktualnego stanu faktycznego i przeprowadziło w tym zakresie postępowanie wyjaśniające. Wydane rozstrzygnięcie oparło na materiale dowodowym zebranym w 2007 r., a więc 6 lat przed wydaniem aktualnej decyzji. Tymczasem w trakcie postępowania skarżący wielokrotnie podnosił, że wykonał nałożony na niego obowiązek. Kolegium skoncentrowało swoje rozważania jedynie na badaniu przywołanej podstawy prawnej nałożonych obowiązków, naruszając obowiązek ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy, tym samym wydając decyzję bez ustalenia aktualnego stanu faktycznego. Odnośnie zarzutów podniesionych w skardze, wskazać należy, że w rozpoznawanej sprawie decyzją z dnia 27 maja 2013 r. wydaną z uwzględnieniem wskazań wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 7 stycznia 2013 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję własną z dnia z dnia 28 czerwca 2012 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia 7 maja 2007 r. i orzekło jej nieważność. Powyższe spowodowało konieczność rozpoznania odwołania skarżącego od decyzji organu I instancji. Pismo skarżącego z dnia 29 marca 2007 r. stanowiło bowiem odwołanie od decyzji Burmistrza z dnia 19 marca 2007 r., w takim też charakterze zostało przekazane do Kolegium jako organu odwoławczego przez organ I instancji i tak też potraktowało je Kolegium. Jednocześnie należy dodać, że w judykaturze podnosi się, iż niedopuszczalne jest "łączenie trybów", polegające na orzekaniu o nieważności decyzji, gdy żądania takiego nie da się wywieść z treści odwołania. Takie działanie może również doprowadzić do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2003 r., sygn. akt IV SA/1021/02). Zatem żądanie zawarte w skardze dotyczące rozpoznania przedmiotowego odwołania w trybie nieważnościowym pozbawione jest podstaw prawnych. Mając na uwadze, że zaskarżona decyzja stanowi rozpoznanie odwołania P. S. od decyzji organu I instancji z dnia 19 marca 2007 r. bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponownie rozstrzygając sprawę organ odwoławczy mając na uwadze ocenę prawną zawartą w niniejszym orzeczeniu, przeprowadzi postępowanie dowodowe i w zależności od poczynionych w tym postępowaniu ustaleń podejmie stosowne rozstrzygnięcie przewidziane w art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego. Mając na uwadze, że przeprowadzone w przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne dotknięte było wadami, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił kontrolowaną decyzję.