II SA/Sz 803/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Sędzia WSA Arkadiusz Windak/spr./, Protokolant Katarzyna Skrzetuska - Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 października 2009 r. sprawy ze skargi P. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [.] r. nr [... w przedmiocie kary za samowolne zajęcie pasa drogowego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego P. R. kwotę [...] złote tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...], działając na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19 poz. 115 ze zm.) oraz uchwały Nr XXI/174/2004 Rady Miasta Świnoujście z dnia 25 czerwca 2004 r., wymierzył P.R. karę pieniężną w kwocie [...] zł za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej ul. [...] bez zezwolenia zarządcy drogi, w okresie od [...] r. do [...] r. przez umieszczenie trzech reklam o powierzchni [...] m2 każda. P.R. w odwołaniu od powyższej decyzji wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji zarzucając: 1) naruszenie art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 3 tej ustawy, poprzez uznanie, że tablice wolnostojące umieszczone przy ul. [...] stanowiły reklamę, o której mowa w art. 4 pkt 23; 2) naruszenie art. 40 ust. 6 w/w ustawy, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, bowiem według odwołującego się przepis wymaga wykazania zależności pomiędzy pobraniem kary pieniężnej a przesłanką samowolności zajęcia pasa drogowego. Na poparcie tej tezy strona powołała się na wyrok NSA w Warszawie z dnia 7 czerwca 2001 r., II SA 1391/00). Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) i art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu zajęcia pasa drogowego oraz wysokości wymierzonej kary i ustaliło termin zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia od [...] r. do [...] r. tj. 28 dni wymierzając karę z tego tytułu w wysokości [...] zł, w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymując w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia [...] r. sygn. akt II SA/Sz 797/08 stwierdził nieważność decyzji organu odwoławczego z tego względu, że odwołanie zostało rozpatrzone pomimo posiadania braku formalnego polegającego na braku podpisu strony, który nie został usunięty. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po ponownym rozpoznaniu sprawy w wyniku złożonego odwołania, uzupełnionego o podpis strony, decyzją z dnia [...] na mocy art. 138 § 1 pkt 1 kpa, uchyliło decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r. w części dotyczącej terminu zajęcia pasa drogowego oraz wysokości wymierzonej kary i ustaliło termin zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia od [...] r. do [...] r., wymierzając karę z tego tytułu w wysokości [...] zł. W pozostałej części zaskarżoną decyzję organ utrzymał w mocy. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że z przesłanych przez organ I instancji akt administracyjnych wynika, że przeprowadzona w dniu [...] r. kontrola pasa drogowego ul. [...] wykazała zajęcie pasa drogowego przez trzy reklamy o treści "R. R.", "na sprzedaż Rezydencja [...]", "Rezydencja [...] ...". Przeprowadzone w dniu [...] r. oględziny, o których prawidłowo zawiadomiono stronę wykazały, że trzy reklamy nadal zajmują pas drogowy i że rozmiar każdej z nich wynosi [...] m2. W dniu [...] r. przeprowadzono ponowne oględziny z udziałem przedstawiciela strony – M.K., która podała, że reklamy zostały umieszczone w pasie drogowym omyłkowo w dniu [...]r. i w dniu [...] r. zostaną usunięte. Osoba ta jednak nie przedstawiła pełnomocnictwa do reprezentowania P.R. W tych okolicznościach Kolegium uznało, że organ I instancji niezasadnie przyjął termin zajęcia pasa drogowego wynikający z oświadczenia M.K.. Termin zajęcia pasa drogowego Kolegium ustaliło na podstawie dowodów kontroli zajęcia pasa drogowego przeprowadzonej w dniu [...] r. oraz oględzin przeprowadzonych w dniach [...] r. Jednocześnie wskazało, że termin zajęcia przez reklamy P.R. pasa drogowego bez zezwolenia obejmował okres od [...]r. do [...]r. (28 dni), a powierzchnia trzech reklam po [...] m2 każda daje łącznie [...] m2 powierzchni reklamy. Wysokość kary, zgodnie z art. 40 ust. 12 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, określono jako dziesięciokrotność iloczynu powierzchni reklamy ([...] m2), stawki opłaty za zajęcie 1 m2 ([...] zł) i liczby dni zajmowania pasa drogowego (28), co po dokonaniu obliczeń dało kwotę [...] zł. Następnie Kolegium przytoczyło treść art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych zawierającego definicję reklamy i uznało za chybiony zarzut strony, że tablice o przytoczonej wyżej treści nie stanowią reklamy. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 40 ust. 6, który zdaniem strony wymaga wykazania zależności pomiędzy pobraniem kary pieniężnej a przesłanką samowolności zajęcia pasa drogowego, Kolegium stwierdziło, że opiera się on na nie obowiązujących przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. Nr 6 poz. 33 ze zm.). Art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych nie daje zarządcy drogi podstaw do ewentualnego odstąpienia od wymierzenia kary, zmniejszenia kary w zależności od stopnia zawinienia, znamion "samowolności", itp. W tym kontekście Kolegium przywołało wyrok WSA w Szczecinie z dnia 24 sierpnia 2005 r., sygn. akt II SA/Sz 946/04 z którego wynika, że dla oceny zgodności z prawem decyzji nie mają znaczenia okoliczności, z powodu których strona nie posiadała zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Istotny jest wyłącznie fakt, że takiego zezwolenia nie posiadała, a zatem nie była uprawniona do zajmowania pasa drogowego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na opisaną wyżej decyzję P.R. wniósł o jej uchylenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania od organu odwoławczego. Skarżący zarzucił naruszenie przepisu art. 40 ust. 6 w związku z art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, przez przyjęcie, że strona w okresie od [...] r. do [...] r. zajmowała pas drogowy drogi gminnej ul. [...] bez zezwolenia zarządcy drogi, przez umieszczenie trzech reklam o pow. [...] m2 każda. Skarżący wskazał, że z zebranych przez organy orzekające dowodów nie wynika aby we wskazanym okresie zajmował pas drogowy. Organy nie dokonały ustaleń co do osoby, która umieściła przedmiotowe reklamy zakładając, że skoro tablice reklamowe zawierały oznaczenie przedsiębiorstwa skarżącego, to jest on ich właścicielem. Tymczasem nie jest niczym nadzwyczajnym, że firmy reklamowe wykupują słupy, czy tablice reklamowe, a następnie w ramach prowadzonej działalności gospodarczej świadczą usługi polegające na wynajmie powierzchni reklamowej. Organy bez zbadania tej kwestii uznały, że tablice są własnością strony. Skarżący zauważył, że pierwsza kontrola z dnia [...] r. nie wskazywała rozmiaru tablic reklamowych, zatem nie wiadomo, czy były to te same tablice, które były przedmiotem kontroli w dniu [...] r., kiedy po raz pierwszy wykonane zostały pomiary, co do których skarżący także ma zastrzeżenia. Dokumentacja zdjęciowa znajdująca się w aktach sprawy nie potwierdza bowiem wielkości i umiejscowienia tablic reklamowych, wskazuje jedynie na treść reklamy. P.R. podniósł, że organy orzekające w sprawie nie wykazały na jakiej podstawie przyjęły, że tablice reklamowe były umieszczone w pasie drogowym ul. [...], jakie było ich dokładne położenie i czy zajmowana przez nie powierzchnia była w całości, czy w części w pasie drogowym. Tymczasem z ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że dowód na okoliczność zajęcia pasa drogowego powinien zawierać dane odnoszące się do linii granicznych pasa drogowego i granic obiektu, które pozwolą stwierdzić kolizję obiektu z pasem drogowym (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 13 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Sz 600/08; Lex Polonica nr 1991224). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 19 kwietnia 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 840/08 (Lex Polonica nr 1991148) uznał, że dowód na okoliczność zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia nie będzie pełny, jeżeli w materiałach dowodowych sprawy nie zostanie przedstawiony urzędowy dokument geodezyjny określający z jednej strony linie graniczne pasa drogowego, o których mowa w art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, z drugiej zaś kolizję z tymi liniami użytkowanego zjazdu, pozwalające stwierdzić przypadki zajęcia tego pasa granicznego, naruszenia jego linii granicznych. Inny rodzaj dokumentacji, jak np. notatki służbowe, czy dokumentacja fotograficzna, może mieć w tego rodzaju sprawach wyłącznie znaczenie pomocnicze. Także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 kwietnia 2008 r. (sygn. akt II GSK 68/2008; Lex Polonica nr 191319) uznał, że w sytuacji, gdy zainteresowany kwestionuje fakt zajęcia, może on zostać bez żadnych wątpliwości ustalony wyłącznie w oparciu o urzędowy dokument geodezyjny określający zarówno linie graniczne pasa drogowego jak też kolizję z tymi liniami umieszczonych w pasie drogowym reklam. Wynika to z definicji pasa drogowego jako wydzielonego liniami granicznymi gruntu wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1 ustawy). Brak tych ustaleń w aktach sprawy skutkuje koniecznością uznania decyzji za nieprawidłową i wydaną z naruszeniem prawa. Reasumując skarżący uznał, że na podstawie akt sprawy nie sposób stwierdzić kto umieścił tablice reklamowe w pasie drogowym, jak długo pozostawały one w pasie drogowym i jaka była ich powierzchnia, a także czy rzeczywiście znajdowały się w pasie drogowym i jakie było ich położenie. Skarżący sformułował także zarzut naruszenia przepisów postępowania poprzez brak należytego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego w sprawie i ustalenia wszystkich istotnych faktów (art. 7, 77 i 80 kpa), oraz wydanie decyzji bez zapewnienia mu czynnego udziału w postępowaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało argumenty przytoczone w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazało, że skarżący w postępowaniu administracyjnym nie podnosił, iż nie jest właścicielem tablic reklamowych, a zarzutu postawionego w skardze nie poparł żadnymi dowodami. Kolegium zauważyło, że w aktach administracyjnych znajduje się pismo skarżącego z dnia [...] r. w którym zawiadamia on organ, że w związku z toczącym się postępowaniem administracyjnym zdemontowano stojące przy ul. [...] tablice reklamowe firmy skarżącego. Trudno także przyjąć za prawdziwe twierdzenie skarżącego, podważające prawidłowość pomiaru tablic reklamowych, skoro skarżący nie wskazuje na czym konkretnie nieprawidłowości te polegały i że rzeczywiste wymiary reklam były inne. W ocenie organu, skarżący nie może skutecznie podnosić zarzutu, iż został pozbawiony możliwości brania udziału w postępowaniu. W aktach sprawy znajduje się bowiem pismo z dnia [...] r. kierowane do skarżącego, informujące o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, jak również o mających się odbyć w dniu [...] r. oględzinach miejsca zajęcia pasa drogowego. Jednak skarżący z możliwości wzięcia osobistego udziału w postępowaniu nie skorzystał. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji, pod kątem jej zgodności z prawem, doprowadziła Sąd do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się zasadne. Przedmiotem oceny Sądu stała się decyzja dotycząca wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Zatem jedną z podstawowych kwestii, którą należało przesądzić w pierwszej kolejności, było ustalenie, czy doszło w ogóle do zajęcia pasa drogowego. O tym co należy rozumieć pod pojęciem pasa drogowego mówi art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, zawierający ustawą definicję pasa drogowego. Według tej definicji, pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W przekazanych Sądowi aktach sprawy, zawierających zebrany w niej materiał dowodowy (protokoły oględzin, zdjęcia), brak jest jakiejkolwiek mapy geodezyjnej, na której zaznaczone byłyby linie graniczne pasa drogowego wraz z zaznaczonym miejscem usytuowania reklam. Oparcie się w tym zakresie wyłącznie na dokumentacji fotograficznej jest niewystarczające. Nie pozwala bowiem na stwierdzenie, czy faktycznie umieszczone przy chodniku ul. [...] tablice reklamowe znajdowały się w obrębie pasa drogowego, czy też jedynie na działce sąsiadującej z działką drogową o statusie drogi publicznej. Na potrzebę gromadzenia tego rodzaju dokumentacji wskazywał już tut. Sąd w swoim orzecznictwie, m.in. w wyroku z dnia 13 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 600/08. Co prawda w opisie wizji terenu pasa drogowego dokonanej w dniu [...] r. popadano, że "reklama znajduje się w odległości [...] m od krawędzi jezdni, a więc znajduje się w pasie drogowym, który w tym miejscu ma szerokość [...]" to ustalenie to budzi duże wątpliwości. Przede wszystkim nie ma możliwości porównania tych twierdzeń z mapą geodezyjną, zaś organ II instancji nie wyjaśnił, w jaki sposób sam dokonał ich weryfikacji. Ponadto, wskazanie, że pas drogowy ma w tym miejscu szerokość [...] m a reklama znajduje się [...] m od krawędzi jezdni, która to jezdnia też wchodzi w obręb pasa drogowego, jest co najmniej nieprecyzyjne. Skoro pas drogowy ma mieć szerokość [...] m to odejmując [...] jego powierzchni od jednej z krawędzi jezdni, pozostaje [...] m zarówno na jezdnię oraz pobocze (i być może chodnik) po drugiej stronie jezdni, co wydaje się mało prawdopodobne. Z tych przyczyn, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno uzupełnić materiał dowodowy w taki sposób, który pozwoli potwierdzić lub wykluczyć zajęcie pasa drogowego przez reklamy firmy skarżącego. W tym celu organ może rozważyć zasadność skorzystania z uprawnień przewidzianych w art. 136 kpa. Odnosząc się do podnoszonego w skardze zarzutu podważającego prawidłowość dokonania pomiaru powierzchni reklam, w tym informacji o sposobie przeprowadzonego pomiaru i "legalizacji przyrządu pomiarowego", należy stwierdzić, że brak w tym zakresie informacji w protokole oględzin nie może automatycznie podważać trafności poczynionych w tej mierze ustaleń, tym bardziej, że zarzuty w tym zakresie zostały sformułowane w sposób ogólnikowy. Skarżący nie wykazał a nawet nie naprowadził jakiegokolwiek dowodu, który mógłby wzbudzić podejrzenie co do nieprawidłowości dokonanych pomiarów. Co więcej, skarżący miał zagwarantowaną możliwość wzięcia udziału w oględzinach (dowód: zawiadomienie z dnia [...] r.) wyznaczonych na dzień [...] r., jednakże z prawa tego nie skorzystał, pomimo, że jego osobiste stawiennictwo nie było obowiązkowe i mógł w tym zakresie posłużyć się upoważnioną osobą. Za nieskuteczną należy również uznać próbę zakwestionowania, dopiero na etapie skargi, okoliczności umieszczenia będących przedmiotem postępowania reklam przez P.R., skoro w toku całego postępowania administracyjnego skarżący temu nie zaprzeczał (dowód: odwołanie z dnia [...] r., str. [...]; zawiadomienie z dnia [...] r. – karta [...] organu I instancji), przyznając, że były to tablice reklamowe jego firmy i że umieszczając je nie miał wiedzy, iż powinien w tym celu uzyskać stosowne zezwolenie. Przedstawione wyżej zagadnienia nabiorą jednak istotnego znaczenia w sprawie dopiero w przypadku ustalenia, że tablice reklamowe rzeczywiście znajdowały się w obrębie pasa drogowego drogi gminnej ul. [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznając, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7 i 77 § 1 kpa) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) orzekł jak w pkt I wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt II oparte zostało na art. 152, zaś o kosztach postępowania, obejmujących uiszczony wpis od skargi w wys. 242 zł, orzeczono na mocy art. 200 w/w ustawy.