II SA/Sz 803/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj,, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska,, Protokolant sekretarz sądowy Alicja Poznańska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi W. C. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) oraz 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t.: Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Nr [...] z dnia [...] r., nakazującą W. C. rozbiórkę budynku rekreacji indywidualnej, wykonanego w miejscowości P., gmina B., działka nr [...] , bez wymaganego prawem zgłoszenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., w dniu [...] r., przeprowadził kontrolę działki nr[...] , na której stwierdzono budynek rekreacji indywidualnej o wymiarach 6,0 x 5,50 m, o konstrukcji drewnianej, posadowiony na bloczkach betonowych, pokrycie dachu z blachodachówki, brak instalacji wodociągowej i elektrycznej, odprowadzenie ścieków z łazienki do zbiornika. Organ powiatowy ustalił, iż budynek wybudowany został w roku [...] przez W. C., właścicielkę działki nr [...] , która nie przedstawiła dokumentów umożliwiających legalną budowę ww. obiektu. Postanowieniem nr[...] , z dnia [...] r. organ powiatowy zawiesił wszczęte postępowanie administracyjne, do czasu wydania przez Wójta Gminy B. decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zrealizowanego w warunkach samowoli budowlanej obiektu i wezwał inwestora W. C., do wystąpienia do Wójta Gminy B. w terminie dwóch tygodni z wnioskiem o wydanie ww. decyzji o warunkach zabudowy. W dniu [...] r. wpłynęła do organu powiatowego ostateczna decyzja Nr [...] z dnia [...] r., znak: [...] Wójta Gminy B., odmawiająca inwestorowi W. C., wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji: "budowa budynku rekreacji indywidualnej,", dla działki nr[...] , obręb P., gmina B., wraz z załącznikiem nr 1 do decyzji. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] r., znak:[...] , organ powiatowy podjął zawieszone postępowanie. W. C. odwołała się od ww. decyzji. Rozpatrując wniesione odwołanie organ II instancji wskazał, że z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, iż Wójt Gminy B. decyzją Nr [...] , z dnia [...] r. znak:[...] , odmówił wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla W. C., dla inwestycji: budowa budynku rekreacji indywidualnej, lokalizacja inwestycji: działka nr[...] , obręb P., gmina B.. W uzasadnieniu decyzji Wójt Gminy B., wskazał, że z powodu braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu inwestycji, wniosek inwestora został rozpatrzony w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Obszar na którym, znajduje się wnioskowana dla zabudowy działka jest obszarem niezabudowanym, nie znajduje się na nim żadna legalna zabudowa, nie ma urządzeń infrastruktury technicznej. Teren działki na której usytuowano przedmiotową samowolę budowlaną to grunty rolne - obszar łąk, na których występuje szczególne zagrożenie powodzią. Na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią zabrania się wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe. Wójt Gminy B. w ww. decyzji uzasadnił, iż nie zostały jednocześnie spełnione wszystkie z pięciu niezbędnych warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zatem nie możliwe było ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanego przez W.C. zamierzenia inwestycyjnego, w formie decyzji administracyjnej. Dalej organ odwoławczy wskazał, że w przedmiotowej sprawie organ powiatowy nie mógł wszcząć procedury legalizacyjnej, określonej w art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane (w przypadku braku zgłoszenia), gdyż postawiony na działce obiekt stanowiący samowolę budowlaną jest niezgodny z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z czym Wójt Gminy B., odmówił inwestorowi wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Nadto organ II instancji, powołując się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2013 r., sygn. akt: II OSK 315/12, wyjaśnił, że posadowienie budynku na fundamentach punktowych wykonanych z bloczków betonowych, kwalifikuje ten obiekt pod definicję budynku, gdyż technologia uformowania fundamentu nie zmienia charakteru obiektu budowlanego jako budynku. W związku z tym, mając na uwadze treść przepisów art. 29 ust. 1 pkt 2a oraz art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, inwestor obowiązany był dokonać zgłoszenia budowy przedmiotowego obiektu do organu administracji architektoniczno-budowlanej. W. C., reprezentowana przez fachowego pełnomocnika, zaskarżyła opisaną decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji organu I instancji. W skardze zarzuciła decyzji naruszenie: - prawa procesowego poprzez niezastosowanie art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., tj. wydanie decyzji na podstawie niewłaściwie i dowolnie ocenionego materiału dowodowego i nie odniesienie się do zarzutów w odwołaniu od decyzji I instancji, w szczególności poprzez całkowite pominięcie okoliczności, iż inwestycja na którą wydano decyzję o rozbiórce była zrealizowana w [...] r., mimo przywołania tego ustalenia w treści zaskarżanej decyzji, a zatem w zupełnie innym stanie prawnym (choć na podstawie tej samej ustawy) i w tym zakresie nie wymagała zgłoszenia ani pozwolenia na budowę, - prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez jego zastosowanie i na nim oparcie decyzji o rozbiórce, w sytuacji, gdy do tego obiektu nie ma on zastosowania, bowiem w chwili powstawania budynku (i przez kolejne [...] lat) przepis ten w ogóle nie istniał, - prawa materialnego, tj. art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez jego zastosowanie i na nim oparcie decyzji o rozbiórce, w sytuacji, gdy do tego obiektu nie ma on zastosowania, bowiem w chwili powstawania budynku (i przez kolejne 3 lata) przepis ten w ogóle nie istniał, - prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez uznanie, iż przedmiotowy obiekt spełnia kryteria definicji budynku, w sytuacji, gdy nie jest on trwale związany z gruntem, a tym samym nie można uznać, by był budynkiem. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że obiekt został postawiony już w [...] r. Tym samym należy oceniać jego posadowienie na podstawie stanu prawnego obowiązującego w chwili jego powstawania na działce, a nie na podstawie obowiązującego stanu prawnego z dnia wszczęcia decyzji. Obowiązujący w dacie powstania obiektu przepis art. 29 prawa budowlanego nie przewidywał konieczności zgłaszania "budowy" tego typu obiektów. Wymagały one jedynie zezwolenia na użytkowanie, czego w ogóle nie uwzględniono. Zdaniem skarżącej sama kwalifikacja obiektu jako budynku, a w konsekwencji obiektu budowlanego jest także nieprawidłowa. Definicja budynku z art. 3 pkt 2 prawa budowlanego nie zmieniła się na przestrzeni lat. Jednakże obiekt skarżącej nie jest budynkiem, bowiem nie jest trwale związany z gruntem. Obiektu budowlanego, który spełnia tylko niektóre elementy definicji z art. 3 pkt 2 prawa budowlanego, np. jest wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach, ale nie jest trwale związany z gruntem, nie można uznać za budynek w rozumieniu tego przepisu. Skarżąca wskazała, że wystąpiła o wydanie decyzji zwalniającej ją z zakazów obowiązujących na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, a także zawarła porozumienie z Wójtem Gminy B. na dostawę energii elektrycznej do jej działki, co potwierdza niejako zgodę na użytkowanie obiektu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Sądowa kontrola zaskarżonego aktu dokonana według powyższego kryterium wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ organy nadzoru budowlanego obu instancji nie naruszyły prawa w sposób mogący mieć istotny wpływ na podjęte rozstrzygnięcia. Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji nakazującą skarżącej, na podstawie art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t.: Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm., zwanej dalej "ustawą"), rozbiórkę budynku rekreacji indywidualnej, wykonanego w miejscowości P., gmina B., działka nr[...] , bez wymaganego prawem zgłoszenia. W przedmiotowej sprawie podstawę nakazu rozbiórki stanowiło ustalenie organów nadzorów, że w roku [...] na działce będącej własnością skarżącej, wykonano w warunkach samowoli budowlanej obiekt budowlany o powierzchni zabudowy mniejszej niż [...] m2. Fakt istnienia tego obiektu budowlanego nie jest w sprawie kwestionowany. Bezsporne jest również to, że skarżąca nie legitymowała się ani pozwoleniem na ich budowę ani zgłoszeniem ich wykonania, zaś w dniu [...] r. Wójt Gminy B. odmówił wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji: budowa budynku rekreacji indywidualnej. Kwestią sporną jest kwalifikacja tego obiektu oraz to czy stanowi samowolę budowlaną. W ocenie bowiem skarżącej przedmiotowy obiekt budowlany, jako nie związany trwale z gruntem, nie może zostać uznany za budynek. Nadto, skoro w dacie jego wzniesienia nie obowiązywał przepis art. 29 ust. 1 pkt 2a ustawy, to nie może stanowić podstawy do wydania decyzji nakazującej jego rozbiórkę. Wyjaśnienia wymaga, że ocena czy miała miejsce samowola budowlana dokonywana jest zawsze według przepisów prawa budowlanego obowiązujących w dacie dokonania tejże samowoli, co w niniejszej sprawie – jak ustaliły organy, a czego skarżąca nie kwestionuje – nastąpiło w [...] r. Biorąc pod uwagę brzmienie przepisów ustawy w roku [...] Sąd stwierdził, że wybudowanie przedmiotowego obiektu budowlanego, niezależnie od tego czy zakwalifikować go jako budynek, czy jako niezwiązany trwale z gruntem tymczasowy obiekt budowlany, wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie bowiem z uregulowaniami zawartymi w ustawie rozpoczęcie procesu inwestycyjnego - robót budowlanych - powinno być co do zasady poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę. Zasadę tę wyraża art. 28 ustawy stanowiąc, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątkiem od tej zasady jest art. 29 ustawy, ustalający katalog działań inwestycyjnych niewymagających pozwolenia na budowę. Jednak obiekt budowlany służący rekreacji indywidualnej nie należy do kategorii obiektów wyłączonych z tego obowiązku na mocy art. 29 ustawy obowiązującej w 2010 r. W szczególności nie jest on obiektem, o którym była mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy, tj. wolno stojącym parterowym budynkiem gospodarczym o powierzchni zabudowy do 25 m², których to obiektów łączna liczba na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m² powierzchni działki. W świetle powyższego za trafny uznać należało zarzut skargi, iż dla ustalenia czy przedmiotowy obiekt budowlany powstał w warunkach samowoli budowalnej, nie znajdował zastosowania przepis art. 29 ust. 1 pkt 2a ustawy dodany przez art. 1 pkt 7 lit. a tiret trzecie ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. (Dz. U. z 2015 r., poz. 443) zmieniającej nin. ustawę z dniem 28 czerwca 2015 r. Jednak całkowicie pozbawione podstaw jest twierdzenie skargi, że skoro ten przepis nie obwiązywał w dacie wybudowania obiektu i jego wybudowanie nie wymagało zgłoszenia, to wymagał on jedynie zezwolenia na użytkowanie. Jak już wcześniej Sąd wyjaśnił, obiekty służące rekreacji indywidualnej i to zarówno budynki, jak i tymczasowe obiekty budowlane, wznoszone w roku 2010 wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. Nigdy nie istniała też w Prawie budowlanym taka regulacja, która pozwalałaby na wzniesienie jakiegokolwiek obiektu budowlanego na podstawie pozwolenia na użytkowanie. Zaskarżone decyzje, nakazujące skarżącej rozbiórkę samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego, wydane zostały na podstawie przepisu art. 49b ust. 1 ustawy, w brzmieniu obowiązującym po wejściu w życie zmian wynikających z ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 443). Jest to zgodne z przepisem art. 6 ust. 1 ustawy zmieniającej, gdyż pierwsza czynność organu w sprawie miała miejsce w dniu 21 lipca 2015 r., tj. w dniu przeprowadzenia kontroli. Rzeczony przepis stanowi, że do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy (28 czerwca 2015 r.) decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe. Oznacza to, że do spraw wszczętych po dniu 28 czerwca 2015 r. stosuje się przepisy nowe. Zgodnie z przepisem art. 49b ust. 1 ustawy, organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Natomiast ust. 2 stanowi, że jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem - gdy budowa nie została zakończona - prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie: 1) dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 albo art. 30 ust. 2 i 3, albo art. 30 ust. 2 i 4; 2) projektu zagospodarowania działki lub terenu; 3) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Niespełnienie obowiązku, o którym mowa w ust. 2, obliguje do zastosowania przepisu ust. 1 (ust. 3). Z literalnego brzmienia powyższego przepisu wynika, że znajduje on zastosowanie wyłącznie do obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Wskazany przepis nie odnosi się natomiast do obiektów budowalnych wzniesionych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Regulacja w tym zakresie zawarta została w art. 48 ustawy. W myśl art. 48 ust. 1 ustawy właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Zgodnie zaś z ust. 2 i 3 powołanego przepisu, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1 jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych oraz ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1)zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. Niespełnienie w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, obliguje organ do zastosowania przepis ust. 1 (ust. 4), czyli nakazania rozbiórki obiektu budowlanego. Mając na uwadze, iż na wzniesienie będącego przedmiotem niniejszego postępowania obiektu budowlanego wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę, to przytoczony ostatnio przepis powinien stanowić podstawę prawną decyzji organów obu instancji. Zauważyć jednak należy, że z porównania treści przepisów art. 48 i 49b wynika, iż zarówno obiekt budowalny wzniesiony bez zgłoszenia, jak i bez pozwolenia na budowę może zostać zalegalizowany, jeżeli jego lokalizacja jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego. W razie braku takiej zgodności organ zobowiązany jest nakazać rozbiórkę. W sytuacji zatem, gdy skarżąca nie przedłożyła organowi nadzoru decyzji ustalającej warunki zabudowy dla samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego, to niezależnie od tego, który przepis należało w sprawie zastosować, skutkowałoby to wydaniem w sprawie tożsamego rozstrzygnięcia, mianowicie nakazu rozbiórki. Stąd dostrzeżony przez Sąd błąd organów polegający na zastosowaniu błędnej podstawy prawnej decyzji – pozostaje, jak już wyżej wykazano, bez wpływu na wynik sprawy. Podsumowując zaznaczyć trzeba, że zasadnie organy nadzoru przyjęły, iż realizacja przedmiotowego obiektu budowlanego odbyła się w warunkach samowoli budowlanej. Podzielić należy także stanowisko organów, iż legalizacja wskazanej samowoli okazała się niemożliwa, skoro Wójt Gminy B. decyzją z dnia [...] r. odmówił skarżącej wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy wskazując, iż teren działki na której usytuowano przedmiotową samowolę budowlaną to teren łąk stanowiący polder melioracyjny (teren zalewowy), co z kolei potwierdza, że budowa obiektu nastąpiła niezgodnie z przeznaczeniem terenu. W tych okolicznościach – w ocenie Sądu – organy trafnie uznały, że koniecznym stało się wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego, gdyż przepisy prawa w takiej sytuacji nie przewidują innej możliwości. Z powyższych względów, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi.