II SA/Sz 805/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj Protokolant starszy sekretarz sądowy Alicja Poznańska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 września 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie uchylenia decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r., nr [...] W dniu [...] r. A. H. wystąpiła z wnioskiem o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad dziadkiem – R. G. legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] r. nr [...], przyznał A. H. specjalny zasiłek opiekuńczy na R. G. na okres od [...] r. do [...] r. w wysokości [...] zł miesięcznie uznając, że zostały spełnione ustawowe przesłanki do przyznania wnioskowanego zasiłku. Następnie organ ten postanowieniem z dnia [...] r. wznowił z urzędu postępowanie administracyjne zakończone ww. decyzją wskazując, że wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił w całości decyzję własną z dnia [...] r. i odmówił przyznania A. H. specjalnego zasiłku opiekuńczego na R. G.. Organ ustalił, że we wniosku o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego A. H. podała dwoje członków rodziny, w tym R. G., a zatem dochód rodziny w 2015 r. w przeliczeniu na osobę w rodzinie wyniósł [...] zł miesięcznie (tj. dochód R. G. z emerytury [...]:12 miesięcy:2 osoby w rodzinie). Następnie w dniu [...] r. A. H. złożyła oświadczenie, z którego wynika iż mieszka wspólnie z rodzicami, jednakże prowadzi odrębne gospodarstwo domowe i nie jest na utrzymaniu rodziców. W kolejnym oświadczeniu z dnia [...] r. ww. zwróciła się z prośbą o anulowanie oświadczenia z dnia [...] r. podając, iż w skład rodziny wliczają się rodzice H. i J. H.. Z akt sprawy wynika, iż H. H. w 2015 r. pracował przez 12 miesięcy i w tym okresie osiągnął dochód w wysokości [...] zł, co miesięcznie stanowi kwotę [...]zł. Mając na uwadze zaistniałą zmianę okoliczności organ dokonał przeliczenia dochodu z uwzględnieniem nowego składu rodziny i wywiódł, że dochód na osobę w rodzinie wyniósł [...] zł (tj. [...] zł przeciętny miesięczny dochód R. G. z emerytury + [...] zł przeciętny miesięczny dochód H. H. = [...]: 4 osoby w rodzinie), tym samym przekraczając kwotę z art. 16a ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych warunkującą przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego (tj. [...] zł). A. H. odwołała się od powyższej decyzji podnosząc, że fakt zamieszkiwania przez nią z jej rodzicami i bratem znany był organowi na długo przed przyznaniem świadczenia, zaś brak jest przepisu pozwalającego na dopisanie rodziców do składu rodziny osoby sprawującej opiekę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257) oraz art. 3 ust. 1 pkt. 16, art. 16a oraz art. 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r.o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1518 ze zm.), dalej jako "u.ś.r.", uchyliło decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. i umorzyło postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przytoczył treść art. 16a ust. 1 i 2 ustawy o świadczenia rodzinnych i wskazał, że A. H. po zakończeniu studiów w czerwcu 2017 r. zrezygnowała z podjęcia zatrudnienia, bowiem wystąpiła potrzeba zaopiekowania się dziadkiem wymagającym opieki. W ocenie Kolegium, organ I instancji analizując wniosek A. H. o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego prawidłowo uznał, że jest to osoba dorosła niepozostająca na utrzymaniu rodziców, która nie podejmuje zatrudnienia, gdyż zdecydowała się spełnić ciążący na niej obowiązek alimentacyjny sprawując opiekę nad dziadkiem i przyznał decyzją z dnia [...] r. wnioskowane świadczenie od sierpnia 2017 r. do października 2017 r. Według organu odwoławczego, zmiana po kilku miesiącach stanowiska w sprawie składu rodziny osoby wnioskującej uznającego, iż do rodziny należy zaliczyć rodziców strony, nie znajduje żadnego uzasadnienia. P. K. zaskarżył decyzję Kolegium z dnia [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie i wnosząc o jej uchylenie, zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 2, 2a, 12, 16, art. 16a ust 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez niewłaściwą wykładnię tych przepisów i przyznanie A. H. specjalnego zasiłku opiekuńczego na R. G. po [...] złotych miesięcznie na okres od [...] r. do [...] r. Prokurator podkreślił, iż w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, przy ustaleniu prawa do świadczeń powinna być brana pod uwagę aktualna sytuacja rodzinna i dochodowa. Zgodnie z art. 3 pkt 16 ustawy w skład rodziny wchodzą również dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia. Skoro więc A. H. jest osobą, która nie ukończyła 25 lat i pozostaje na utrzymaniu rodziców, to wchodzi w skład rodziny, którą tworzą także jej rodzice. W konsekwencji do dochodu rodziny należało uwzględnić dochody ojca A. H., co powoduje po przeliczeniu dochodu na osobę rodzinie, przekroczenie kwoty uprawniającej do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie z powodu braku przesłanek do uznania, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem. W dniu 31 sierpnia 2018 r. wpłynęło do sądu pismo A. H., w którym powielono argumentację podniesioną w odwołaniu. Na rozprawie w dniu 13 września 2018 r. Prokurator podtrzymał wnioski i twierdzenia zawarte w skardze wskazując, że w jego ocenie zaskarżona decyzja została wydana również z naruszaniem art.7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednak nie z przyczyn w niej wskazywanych. Sąd, dokonując badania zaskarżonej decyzji według kryterium zgodności z prawem i nie będąc związany zarzutami skargi, dostrzegł w orzeczeniach organu obu instancji uchybienia, które spowodowały konieczność wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., którą organ ten uchylił decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. i umorzył postępowanie organu I instancji. Prezydent Miasta K. wspomnianą decyzją uchylił własną decyzję z dnia [...] r., przyznającą A. H. specjalny zasiłek opiekuńczy w związku ze sprawowaniem opieki nad R. G., legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. U podstaw rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji legło przekonanie, iż A. H. pozostaje na utrzymaniu rodziców, które organ ten wyprowadził z oświadczenia złożonego przez ww. w dniu [...] r. Spowodowało to ponowne przeliczenie dochodu rodziny A. H., z uwzględnieniem w jej składzie ojca i jego dochodów. W konsekwencji, po zsumowaniu dochodów rodziny A. H. i R. G., a następnie podzieleniu uzyskanej kwoty przez 4 osoby w rodzinie, doszło – zdaniem organu do przekroczenia kwoty [...]zł, stanowiącej kryterium dochodowe, od którego uzależnione jest przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Na skutek odwołania złożonego przez A. H., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło decyzję Prezydenta Miasta K. i umorzyło postępowanie wskazując w uzasadnieniu, że stanowisko organu pierwszej instancji w przedmiocie składu rodziny odwołującej się nie znajduje uzasadnienia, przy czym organ ten nie podjął nawet próby wyjaśnienia, z jakich względów takie stanowisko w sprawie zajął. Tym samym zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., bowiem nie zawiera ona praktycznie żadnego uzasadnienia prawnego zajętego stanowiska. Organ nie odniósł się ani do poczynionych przez Prezydenta Miasta K. ustaleń, ani do wywodów A. H. zawartych w odwołaniu, stąd brak jest możliwości odtworzenia rozumowania organu odwoławczego, które doprowadziło do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Naruszona została zatem zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, która nakazuje organowi drugiej instancji rozpoznać sprawę w jej całokształcie i należycie uzasadnić zajęte stanowisko w taki sposób, aby strona i organ, który wydał zaskarżoną decyzję mogli odnieść się do przedstawionej argumentacji. W badanej sprawie nie sposób dostrzec jakie względy natury prawnej spowodowały uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania. Wnikliwa analiza akt postępowania prowadzi do wniosku, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem prawa, które winno skutkować jej uchyleniem i przekazaniem sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Przystępując do analizy tego aktu w pierwszej kolejności należy się odwołać do art. 3 pkt 16 u.ś.r., bowiem osią sporu w niniejszej sprawie pozostaje, czy A. H. pozostaje członkiem rodziny, z którą mieszka, czy też jest osobą prowadzącą osobne gospodarstwo domowe. Zgodnie z treścią wskazanego przepisu ilekroć w ustawie mowa o rodzinie - oznacza to odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25. rok życia legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2016 r. poz. 162 i 972 oraz z 2017 r. poz. 1428); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania istotne znaczenie ma ten fragment cytowanego przepisu, który odnosi się do zaliczenia do rodziny dziecka w wieku do ukończenia 25. roku życia. Z treści przytoczonej regulacji wynika, że warunkiem uwzględnienia w składzie rodziny takiej osoby, jest, aby pozostawała ona na utrzymaniu rodzica. Bez znaczenia przy tym pozostaje, czy osoba taka faktycznie zamieszkuje z rodzicami. Istotne jest to, aby nie posiadała własnych źródeł utrzymania i była utrzymywana przez rodziców. W ocenie sądu, w realiach niniejszej sprawy nie sposób dokonać interpretacji wskazanego przepisu w oderwaniu od przepisów ustawy z dnia z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2017 r. poz. 682 – j.t. ze zm.), dalej jako "k.r.o.", odnoszących się do obowiązku alimentacyjnego rodziców wobec dzieci. W art. 133 § 1 k.r.o. przewidziano, że rodzice obowiązani są do świadczeń alimentacyjnych względem dziecka, które nie jest jeszcze w stanie utrzymać się samodzielnie, chyba że dochody z majątku dziecka wystarczają na pokrycie kosztów jego utrzymania i wychowania. Obowiązek alimentacyjny kończy się zatem z chwilą, w której dziecko jest zdolne do podjęcia zatrudnienia i pozyskania środków utrzymania we własnym zakresie. Ocena momentu ustania obowiązku alimentacyjnego musi zatem podlegać indywidualnemu badaniu w każdym przypadku. Powiązanie art. 3 pkt 16 u.ś.r. i art. 133 § 1 k.r.o. ma w badanej sprawie o tyle istotne znaczenie, że pozwala na dokonanie ogólnej oceny dopuszczalności przyznania świadczenia – specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego osobie, która co prawda nie ukończyła 25 roku życia, ale zrezygnowała z podjęcia pierwszego po ukończeniu studiów zatrudnienia w związku z podjęciem opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, w stosunku do którego obciąża ją w dalszej kolejności obowiązek alimentacyjny. Wskazać zatem należy, że zgodnie z art. 16a ust. 1 u.ś.r., specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami k.r.o. ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli: 1) nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub 2) rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej - w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W badanej sprawie spełnienie przez wnioskodawczynię przesłanki, o której mowa w art. 16a ust. 1 pkt 1 u.ś.r. nie budzi wątpliwości. Organ potraktował wnioskodawczynię jako osobę, która zrezygnowała z podjęcia zatrudnienia, w celu zapewnienia opieki niepełnosprawnemu w stopniu znacznym dziadkowi. Wątpliwość budzi natomiast przyjęcie przez organ, że osobę która nie ukończyła 25 roku życia, ale jest zdolna do podjęcia zatrudnienia i zapewnienia sobie środków utrzymania, ale nie pracuje, należy automatycznie potraktować jako dziecko pozostające na utrzymaniu rodziców – bez szczegółowego wyjaśnienia tej okoliczności. Analiza przytoczonych wyżej przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego oraz ustawy o świadczeniach rodzinnych prowadzi bowiem, w ocenie sądu, do wniosku, że w takich sytuacjach nie może być mowy o stosowaniu pewnego automatyzmu w interpretacji przepisów, prowadzącego do uznania, że w każdym przypadku, gdy osoba poniżej 25. roku życia nie pracuje, pozostaje na utrzymaniu rodziców. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać zatem należy, że A. H. w dacie złożenia wniosku o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego nie ukończyła 25 roku życia. Była osobą, która ukończyła studia, ale nie podjęła zatrudnienia, bowiem zajęła się opieką nad niepełnosprawnym dziadkiem wskazując jednocześnie, że nie ma innej osoby, która mogłaby się podjąć opieki, bowiem jedna z jego córek mieszka poza K., a druga – jej matka, sama jest osobą niepełnosprawną, która potrzebuje opieki. Składając wniosek A. H. oświadczyła jednocześnie, że prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Wskazała także adres zamieszkania, tożsamy z adresem jej rodziców. Organ przyznający świadczenie twierdzeń wnioskodawczyni w zakresie prowadzenia samodzielnego gospodarstwa domowego nie zweryfikował, chociaż posiadał wiedzę, że nie mieszka ona z podopiecznym, ale z rodzicami, uznając je w tym zakresie za wiarygodne. Podstawą wznowienia postępowania w badanej sprawie była okoliczność, iż brat A. H., który również ubiegał się o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, wskazał ww. jako członka swojej rodziny. Skłoniło to organ do zainicjowania postępowania, którego celem było ustalenie, jaki jest faktycznie skład rodziny A. H. i czy pozostaje ona na utrzymaniu rodziców. Okoliczność ta jednak nie została w toku postępowania wyjaśniona. Analiza akt postępowania prowadzi bowiem do wniosku, że co prawda A. H. nie wykazuje zarejestrowanych dochodów, ale nie ustalono z czego ww. utrzymywała się przed złożeniem wniosku. Przyjmując, że wnioskodawczynię utrzymuje jedyna pracująca osoba – ojciec, organ nie wyjaśnił skąd wyprowadził taki wniosek. Co prawda w decyzji z dnia [...] r. wskazano, że złożyła ona w dniu 29 stycznia 2018 r. oświadczenie, z którego wynika, że do składu jej rodziny zaliczają się rodzice, co prawdopodobnie skłoniło organ do przyjęcia, że wnioskodawczyni pozostaje na ich utrzymaniu, jednak treść tego dokumentu na to nie wskazuje. W aktach sprawy znajdują się dwa oświadczenia A. H. dotyczące prowadzenia przez nią gospodarstwa domowego – z dnia 8 stycznia 2018 r. i 29 stycznia 2018 r. W pierwszym z nich ww. oświadczyła, że utrzymuje się sama i rodzice nie zaliczają się do składu jej rodziny, w drugim z kolei anulowała poprzednie oświadczenie wyjaśniając, że zamieszkuje z rodzicami i nie była świadoma tego, że wyrażenie "samodzielne gospodarstwo domowe" nie jest tożsame z mieszkaniem z rodzicami. W obu oświadczeniach A. H. podkreśliła jednak, że podany przez nią w toku postępowania skład rodziny, nieobejmujący rodziców, był prawidłowy. Do oświadczenia z dnia [...] r. załączyła fragment wniosku o ustalenie prawa do świadczenia, w którym w poszczególnych punktach wyjaśniła, dlaczego uważa, że wniosek wypełniony został przez nią prawidłowo. W żadnym z przywołanych przez organ pierwszej instancji oświadczeń nie ma stwierdzenia, z którego wynikałoby, że A. H. pozostaje na utrzymaniu rodziców. W oświadczeniu z dnia [...] r. wprost wskazała, że utrzymuje się sama, natomiast w kolejnym oświadczeniu, z dnia [...] r., wyjaśniła jedynie, że błędnie zrozumiała sformułowanie "samodzielne gospodarstwo domowe". Zatem przyjęcie przez Prezydenta Miasta K., że z tego ostatniego dokumentu wynika, iż A. H. pozostaje na utrzymaniu rodziców było niewątpliwie nadinterpretacją. Jednocześnie organ ten nie poczynił żadnych innych ustaleń, które mogłyby prowadzić do takiego wniosku. Wbrew wywodom skarżącego, fakt pozostawania na utrzymaniu rodziców nie wynika również z załączonego do akt wywiadu środowiskowego, przeprowadzonego w dniu [...] r. z J. H.. Z dokumentu tego wynika, że mieszka ona wspólnie z mężem H. H., synem S. i córką A. Dalej J. H. wskazała, że rodzina utrzymuje się z wynagrodzenia za pracę jej męża i jej zasiłku pielęgnacyjnego oraz specjalnych zasiłków pielęgnacyjnych syna i córki. W ocenie sądu z wywiadu tego również nie można wyprowadzić wniosku, że w dacie ubiegania się o przyznanie świadczenia A. H. pozostawała na utrzymaniu rodziców. Oświadczenie J. H. w tym zakresie można byłoby potraktować raczej jako deklarację, iż wszyscy domownicy prowadzą wspólne gospodarstwo domowe. Należy również zwrócić uwagę na to, że wywiad został przeprowadzony już po przyznaniu A. H. specjalnego zasiłku opiekuńczego, a zatem posiadała ona źródło utrzymania i mogła utrzymywać się samodzielnie. Przeprowadzający wywiad nie ustalił natomiast na jakich zasadach funkcjonują rodzice i zamieszkujące z nimi dorosłe dzieci. Przede wszystkim zaniechano przesłuchania, czy przyjęcia oświadczeń od A. H. na okoliczność tego, z czego utrzymywała się w okresie po skończeniu studiów, a przed złożeniem wniosku o przyznanie zasiłku, a także od H. H., który jest jedyną pracującą w tej rodzinie osobą, na okoliczność tego, czy w tym okresie utrzymywał córkę. Skoro bowiem A. H. twierdziła, że utrzymuje się samodzielnie, to nie można wykluczyć, że posiadała jakieś źródła utrzymania, na przykład z pracy dorywczej, czy też pozostawała na utrzymaniu innej aniżeli rodzice osoby, zwłaszcza że w oświadczeniu z dnia [...] r. jako członka swojej rodziny wskazała dziadka – R. G.. Zdaniem sądu, trudności we właściwym rozpoznaniu sytuacji A. H. wynikają przede wszystkim z tego, że organ prowadzący postępowanie, po pierwsze nie podjął działań, o których mowa wyżej, zmierzających wprost do ustalenia najistotniejszej z punktu widzenia postępowania kwestii, dotyczącej pozostawania wnioskodawczyni na utrzymaniu rodziców, a po wtóre zaniechał prawidłowego pouczenia strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mają wpływ na rozstrzygnięcie, a tym samym uchybił obowiązkowi informacyjnemu, o którym mowa w art. 9 k.p.a. Faktem jest, że formularze wypełniane przez stronę zawierają pouczenia i wyjaśnienia, ale jak wynika z akt sprawy i składanych przez A. H. pism, nie były one dla niej wystarczająco zrozumiałe i to na organie ciążył obowiązek takiego wyjaśnienia wnioskodawczyni treści obowiązujących przepisów i ich wykładni, aby przesłanki przyznania świadczenia oraz pojęcia: składu rodziny, prowadzenia samodzielnego gospodarstwa domowego, a w szczególności relacji tych ostatnich i ich wpływu na ustalenie prawa do świadczenia nie budziły wątpliwości. Zasada informowania stron, o której mowa w art. 9 k.p.a. ma zastosowanie na każdym etapie postępowania administracyjnego, a jej realizacja nie może polegać wyłącznie na doręczeniu stronie pisemnych pouczeń, które w istocie stanowią przytoczenie przepisów, które mają w sprawie zastosowanie. W szczególności obowiązywanie tej zasady materializuje się w sytuacji, gdy ze składanych przez stronę pism wynika, że ma ona trudności z interpretacją przepisów. Tym samym zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, co stanowiło podstawę ich uchylenia w oparciu o art. 151 p.p.s.a.