II SA/Sz 807/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski,, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 listopada 2010 r. sprawy ze skargi Gminy Sławno na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 19 lipca 2010 r. nr NK.4.K.0911/68/10 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały oddala skargę. Uchwałą Nr XXXII/210/2010 z dnia 15 czerwca 2010 r. Rada Gminy w Sławnie działając na podstawie art. 18 ust.2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz.1591 ze zm.) w zw. z art. 14 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) wstrzymała wykonanie uchwały Nr XIX/106/2010 z dnia 17 grudnia 2008 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Sławno dla lokalizacji elektrowni wiatrowych w części obrębu geodezyjnego Rzyszczewo, Bobrowiczki, Bobrowice i Boleszewo w gminie Sławno. Poza tym w w/w uchwale przyjęto, że dalsze wykonanie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia zmiany miejscowego planu uzależnione jest od: 1) przedstawienia przez inwestorów szczegółowego planu rozmieszczenia elektrowni wiatrowych, 2) pozytywnego zaopiniowania planu rozmieszczenia elektrowni wiatrowych przez zebranie wiejskie mieszkańców sołectwa właściwego dla danego obrębu ewidencyjnego, w którym mają być zlokalizowane elektrownie wiatrowe, 3) zgodność planu rozmieszczenia elektrowni wiatrowych z normami odległości elektrowni wiatrowych od zabudowy mieszkalnej, w tym przyjętymi przez Radę Gminy S. W uzasadnieniu powyższej uchwały stwierdzono, że w ramach władztwa planistycznego gminy mieści się zarówno uchwalenie jak i odstąpienie od sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na mocy art. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. Nr 80 poz.717 ze zm.) kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej gminy należy do zadań gminy, która decyduje o przeznaczeniu terenów w planach zagospodarowania przestrzennego. Radzie Gminy przysługuje też prawo do samodzielnego i swobodnego decydowania o toku procedury planistycznej. Może więc w trakcie prac planistycznych dokonać zmian, a także - jeśli uzna to za konieczne - przerwać te prace lub wycofać się z inicjatywy planistycznej. Zmian w ustaleniach dotyczących sporządzania planu miejscowego dokonuje Rada uchwałą zmieniającą uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego lub uchylenie tej uchwały. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r. Wojewoda na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 ze zm.) stwierdził nieważność w/w uchwały Nr XXXII/210/2010 Rady Gminy Sławno z dnia 15 czerwca 2010 r. o wstrzymaniu wykonania uchwały tejże Rady z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S., dla lokalizacji elektrowni wiatrowych w części obrębu geodezyjnego R., B., B. i B. w gminie S. W ocenie organu nadzoru powyższa uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem obowiązującego prawa. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego organ nadzoru wskazał, iż zgodnie z art.18 ust.2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym, do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Artykuł 14 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi zaś, że rada gminy, w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy, podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W świetle treści art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym, rada gminy nie może stanowić w drodze uchwały w sprawach nie wskazanych w przepisach szczególnych. Zatem kompetencja wynikająca dla rady gminy z tego przepisu aktualizuje się jedynie wówczas, gdy inna ustawa niż ustawa o samorządzie gminnym zawiera przepisy uprawniające organ stanowiący gminy do uregulowania określonej sytuacji w drodze uchwały tzn. daje radzie gminy delegację do wydawania uchwał w sprawach, które mocą innych ustaw zostały zastrzeżone do jej wyłącznej kompetencji. Artykuł 14 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pozwala tylko na podjęcie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie uprawniają natomiast organu stanowiącego gminy do wstrzymania wykonania uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rada Gminy podejmując przedmiotową uchwałę naruszyła zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Organ może działać tylko na podstawie prawa i w granicach tych kompetencji, które prawo mu przyznaje. W orzecznictwie przyjęto, że kompetencji organu władzy publicznej nie można domniemywać, jeśli nie wynikają one z wyraźnego przepisu prawa, to nie istnieją one w ogóle (por.: uchwała TK z 10.05.1994 r., W 7/94, wyrok NSA z 18.03.1998 r., II SAB/Łd 57/96 ONSA 1999, nr 1, s. 196). Obowiązek działania organów władzy publicznej wyłącznie na podstawie i w granicach prawa wyklucza zatem podejmowanie uchwał bez podstawy prawnej. Zatem w sytuacji, gdy żaden przepis obowiązującego prawa nie przewiduje możliwości wstrzymania wykonania uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to podjęcie takiego aktu jest niezgodne z prawem. Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą intencyjną. Wyraża ona zatem intencję, zamiar gminy uregulowania zasad zagospodarowania przestrzennego na danym terenie w formie aktu prawa miejscowego jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i wszczyna w tym zakresie stosowne postępowanie. Sama natomiast aktem prawa miejscowego nie jest. Choć art. 14 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje, iż uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podejmowana jest w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy, to jednak zrealizowanie tego celu następuje dopiero w dalszym stadium postępowania planistycznego, jakim jest uchwalenie planu miejscowego. Konsekwencją podjęcia przez Radę Gminy Sławno uchwały, Nr XIX/106/2008, w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S., było zatem wyłącznie wszczęcie procedury planistycznej i wskazanie obszaru, który będzie objęty planem. Treść uchwały intencyjnej nie wpływa na wykonywanie prawa własności przez właścicieli nieruchomości objętych planem, nie jest również podstawą do zagospodarowania i zabudowy terenu. Dopiero uchwalony przez Radę Gminy S. plan zagospodarowania przestrzennego gminy S., dla lokalizacji elektrowni wiatrowych, jako przepis prawa miejscowego, będzie kształtował sposób wykonywania prawa własności nieruchomości na tym terenie. W konsekwencji organ nadzorczy stwierdził, że Rada Gminy S. podjęła uchwałę Nr XXXII/210/2010, bez podstawy prawnej, która dawałaby możliwość wstrzymania wykonania uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na powyższe rozstrzygnięcia nadzorcze Wojewody , skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. złożyła Rada Gminy S., zarzucając naruszenie prawa materialnego, a w szczególności art.2 ust.1, art. 18 ust.1 w zw. z art. 15 ust.1 i art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 163, art. 165 ust.2 i art. 169 ust. 1 Konstytucji RP przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co miało wpływ na wynik sprawy. Strona skarżąca zarzuciła nadto naruszenie przepisów prawa procesowego, w tym art. 10 § 1 i art.61 § 4 kpa w zw. z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym. Uzasadniając podniesione zarzuty Rada Gminy S. stwierdziła, że organ nadzoru błędnie przyjął, że do właściwości rady gminy należy wyłącznie, to co należy do jej właściwości wyłącznej. Powołując się na art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 14 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 7 Konstytucji RP organ nadzoru przeoczył między innymi art. 2 ust. 1, art. 15 ust. 1 i art. 18 ust. 1 i ust.2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym, i wyprowadził błędny wniosek, że wstrzymanie przez Radę Gminy S. podjętych przez nią uchwał, zdaniem organ nadzoru tylko intencyjnych, jest niedopuszczalne, ponieważ kompetencja Rady Gminy w tym zakresie nie jest w sposób wyczerpujący uregulowana w ustawie. Zdaniem strony skarżącej takie stanowisko organu nadzoru nie ma podstaw w przepisach prawa. W myśl art. 15 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, rada gminy jest organem stanowiącym i kontrolnym w gminie, a do jej właściwości należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast oprócz właściwości ogólnej we wszystkich zasadniczo sprawach, wynikającej z charakteru rady gminy jako organu stanowiącego w gminie, ustawa przewiduje jeszcze w art. 18 ust. 2 kompetencje wyłącznie przysługujące radzie gminy, tj. takie, których nikt poza radą gminy wykonywać nie może. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 5 i 15 ustawy o samorządzie gminnym zalicza się do nich między innymi uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a także stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 1 i art. 30 ust. 3 w zw. z art. 26 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym sprawy ładu przestrzennego i gospodarki nieruchomościami należą do zadań własnych gminy, w zakresie realizacji których wójt gminy jako organ wykonawczy gminy podlega wyłącznie radzie gminy i są to zadania, które zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym gmina wykonuje w imieniu własnym i na własny rachunek. Z treści rozstrzygnięcia nadzorczego wynika, że organ nadzoru przyjął, iż radzie gminy wbrew charakterowi tego organu gminy jako organu stanowiącego i art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, przysługują wyłącznie te kompetencje, które mają charakter kompetencji wyłącznych; tzn. takich, których nikt poza radą gminy wykonywać nie może, pomijając natomiast charakter kompetencji rady gminy jako organu stanowiącego zasadniczo we wszystkich sprawach oraz art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, według którego do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Poza tym, w sytuacji gdy wstrzymać wykonanie uchwały rady gminy może np. na podstawie art. 91 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym organ nadzoru, jako organ wykonawczy państwa, to tym bardziej może to uczynić rada gminy, stwierdzając np. niecelowość wykonywania uchwały w danym czasie i wywoływania związanych z jej wykonywaniem kosztów do czasu wyjaśnienia celowości jej dalszej realizacji albo uchylenia lub zmiany. Zatem rozstrzygnięcie nadzorcze zostało podjęte z naruszeniem prawa materialnego. Nadto - w ocenie skarżącej - organ nadzoru naruszył przepisy proceduralne, ponieważ w myśl z art. 61 § 1 i 4 kpa w zw. z art. 91 ust. 2 i 5 ustawy o samorządzie gminnym, wszczynając postępowanie o stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy powinien był zawiadomić radę gminy, by zgodnie z art. 10 § 1 kpa zrealizować obowiązek zapewnienia radzie gminy możliwości wzięcia czynnego udziału w postępowaniu nadzorczym i wypowiedzenia się w sprawie, w tym wypowiedzenia się w kwestii wątpliwości organu nadzoru co do kompetencji rady gminy i zgodności podjętych przez nią uchwał z prawem. Wojewoda nie uczynił tego, naruszając podstawowe zasady postępowania i uniemożliwiając tym samym wypowiedzenie się organom gminy przed wydaniem rozstrzygnięcia nadzorczego. W obszernej odpowiedzi na skargę organ szczegółowo odniósł się do podniesionych przez stronę skarżącą zarzutów i wniósł o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska. W piśmie procesowym z dnia [...] r. strona skarżąca uzupełniła treść skargi, rozwijając podniesioną w skardze argumentacje. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego dokonana według wskazanego wyżej kryterium dała podstawę do stwierdzenia, że zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym stanowisko Wojewody jest trafne, wobec czego skarga Rady Gminy S. nie zasługuje na uwzględnienie. Należy całkowicie zgodzić się ze stanowiskiem organu nadzoru, wyrażonym w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego i rozwiniętym w odpowiedzi na skargę, iż zachodzi wskazana w art. 91 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. – dalej: usg.) przesłanka sprzeczności zakwestionowanej rozstrzygnięciem nadzorczym uchwały z prawem, polegająca na braku uprawnienia rady gminy do podjęcia uchwały, której treścią i skutkiem jest wstrzymanie wykonania wcześniejszej uchwały tejże Rady w sprawie przystąpienia do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy dla wskazanego obszaru. Jest to równoznaczne z brakiem podstawy prawnej do wydania uchwały tej treści, a zatem naruszenie to winno być kwalifikowane jako istotne naruszenie prawa uprawniające organ nadzoru do stwierdzenia jej nieważności w oparciu o art. 91ust.1 usg. Organ nadzoru trafnie powołał się w tym zakresie na art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Powyższy przepis konstytucyjny zawiera normę zakazującą domniemania kompetencji danego organu i tym samym nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na określonej normie kompetencyjnej. Przepisy kompetencyjne podlegają zawsze ścisłej wykładni językowej: domniemanie objęcia upoważnianiem materii w nich niewymienionych w drodze innych rodzajów wykładni (celowościowej bądź systemowej) nie może wchodzić w rachubę. Nie można zatem domniemywać kompetencji organu w oparciu o inną jego kompetencję. Trafna jest konstatacja organu nadzoru, iż żaden przepis obowiązującego prawa nie przewiduje możliwości wstrzymania wykonania podjętej przez radę gminy uchwały, w tym w szczególności uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podstawy prawnej dla zakwestionowanej uchwały nie może stanowić powołany w niej przepis art. 18 ust.1 pkt 15 usg, stanowiący iż do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Organ nadzoru trafnie stwierdza, iż wynikająca z powyższego przepisu kompetencja dla rady gminy aktualizuje się jedynie wtedy gdy inna ustawa niż ustawa o samorządzie gminnym zawiera przepisy uprawniające ten organ do określonego uregulowania jakiejś sprawy w drodze uchwały. Taki przepis kompetencyjny, stanowiący instrument uprawniający radę gminy do wstrzymania podjętej przez ten organ uchwały o przystąpieniu do zmiany planu zagospodarowania przestrzennego dla danego obszaru gminy, musiałby być zawarty w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym lub też w przepisach ogólnych regulujących działanie rady gminy, tj. w ustawie o samorządzie gminnym. Tymczasem ani w jednej, ani w drugiej ustawie takiego przepisu, uprawniającego radę gminy do wstrzymania wykonana uchwały o przystąpieniu do zmiany planu zagospodarowania przestrzennego i wskazania warunków dalszego wykonywania uchwały, czyli realizacji wszczętego nią procesu planistycznego nie ma. Nietrafne jest też powoływanie się przez radę gminy w tym zakresie na uprawnienie wynikające z art. 18 ust.1 usg. Przepis ten ogólnie określa właściwość rady gminy, przez wskazanie zakresu działania gminy, a z kolei to pojęcie określone zostało w art. 6 usg. stanowiącym, iż do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, nie zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Przepis ten odwołuje się do "spraw publicznych", przez co rozumieć należy określone dziedziny życia społecznego, istotne z punktu widzenia zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej. Przykładowy ich wykaz zawiera art. 7 usg. Wynikająca z art. 7 Konstytucji RP zasada działania rady gminy, jako organu władzy publicznej, na podstawie i w granicach prawa oznacza nie tylko ograniczenie do dziedzin i spraw, które wskazują w/w przepisy, lecz także odnosi się do procedur, czyli prawnie określonych w przepisach regulujących kompetencje organu w określonej sprawie publicznej, form działania, w tym instrumentów prawnych, którymi w działaniach tych organ może się posługiwać. Pojęcie kompetencji zawsze jest ściśle związane z określonym zespołem norm prawnych, w oparciu o które organ władzy publicznej podejmuje odpowiednie działania, przez które wpływa w określony sposób na sytuację prawną innych podmiotów - organów państwa lub obywateli. Wstrzymanie wykonania określonego aktu wydanego przez organ władzy publicznej nie dotyczy zakresu właściwości rady gminy, o której mówi art. 18 ust.1 usg lecz jest proceduralną formą działania organu, która również musi mieć podstawę prawną. Nie dotyczy ono uregulowania określonej sprawy publicznej z zakresu właściwości rady gminy lecz procesu realizacji określonego zadania przez organ uchwałodawczy gminy, który może być prowadzony tylko przy pomocy przewidzianych przez prawo instrumentów. Organ nadzoru trafnie zatem stwierdza, że obowiązujące przepisy, regulujące działalność rady gminy, nie przewidują możliwości wstrzymania przez tę radę wykonania uchwały o przystąpieniu do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W żadnym wypadku nie można upatrywać takiej podstawy w powołanej w piśmie procesowym skarżącej jednej z zasad wnioskowania prawniczego polegająca na przyjęciu, iż jeśli komuś wolno czynić więcej, temu wolno mniej(a maiori ad minus). Wstrzymanie wykonania podjętej i obowiązującej uchwały nie jest bowiem "czynieniem mniej" przez organ, który podjął taką uchwałę. Jest natomiast tworzeniem czegoś innego tj. ustanawianiem stanu prawnego, nie znajdującego podstawy ani uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa. Nie ma też podstaw by uprawnienie rady gminy w tym zakresie opierać na analogii do uprawnienia organu nadzoru wynikającego z art. 91 ust. 2 usg. Ten przepis właśnie stanowi dla organu nadzoru podstawę prawną, której nie stworzono dla rady gminy. Wstrzymanie wykonania uchwały rady gminy przez organ nadzoru jest tu wskazanym w przepisie kompetencyjnym instrumentem, którym może posłużyć się organ nadzoru w postępowaniu nadzorczym. Istnieje również podstawa prawna wstrzymania wykonania uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zawarta w art. 61 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej p.p.s.a.). W każdym z tych przypadków ustawodawca jednoznacznie określił przypadki i warunki zastosowania instytucji wstrzymania wykonania uchwały podjętej przez organ samorządu terytorialnego i przyznał określonym organom taką kompetencję. Może mieć ono zastosowanie jedynie w postępowaniu nadzorczo-kontrolnym uprawnionych organów wobec wskazanych aktów jednostek samorządu terytorialnego. Zawarte w tych przepisach przesłanki w rozpatrywanym przypadku nie zachodzą. Nie przewiduje takiej możliwości również akt prawa materialnego, regulującego przedmiotowy zakres spraw objętych kompetencją (właściwością) gminy z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego tj. ustawa z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nietrafny jest zatem argument strony skarżącej, iż jeżeli wykonanie uchwały o przystąpieniu do zmiany planu zagospodarowania przestrzennego gminy może wstrzymać organ nadzoru, to tym bardziej może to uczynić rada gminy, stwierdzając niecelowość wykonania uchwały w danym czasie i wywoływania związanych z jej wykonywaniem kosztów. Rada gminy może w uzasadnionych przypadkach zmienić lub uchylić podjętą uchwałę w sprawie przystąpienia do opracowania bądź zmiany planu zagospodarowania przestrzennego, co mieści się w zakresie jej władztwa planistycznego, ale nie może tego uczynić poprzez podjęcie uchwały wstrzymującej wykonanie podjętej w tej sprawie uchwały, albowiem przepisy takiej instytucji w działaniu rady gminy nie przewidują. Odnosząc się natomiast do zarzutu strony Skarżącej naruszenia przez organ nadzoru przepisów postępowania, tj. art. 10 § 1, art. 61 § 1 i 4 Kodeks postępowania administracyjnego związku z art. 91 ust. 2 i 5 ustawy o samorządzie gminnym, przez wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego bez uprzedniego zawiadomienia Gminy o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Nr XXXII/210/2010, podkreślić należy, iż żaden przepisów ustawy o samorządzie gminnym nie stanowi, iż organ nadzoru, wszczynając stępowanie zmierzające do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, ma obowiązek powiadomić o tym organ gminy. Procedura wydawania rozstrzygnięć nadzorczych nie jest wyczerpująco uregulowana przepisach ustaw ustrojowych, dotyczących samorządu gminnego. Artykuł 91 usg nie reguluje wprost zasad i formy wszczynania postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały, zaś ust. 5 tego przepisu stanowi, że w postępowaniu nadzorczym dotyczącym uchwał rad gmin przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. Rozstrzygnięcie nadzorcze wobec uchwały rady gmin nie jest podejmowane w oparciu o zebrany materiał dowodowy, dotyczy oceny prawnej aktu podjętego przez organ stanowiący gminy. Wobec tego nie mają do niego zastosowania te przepisy Kpa, których celem jest wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o dokładnie wyjaśniony stan faktyczny i prawny. Temu bowiem celowi służy art. 10 kpa. Niezawiadomienie przez organ nadzoru rady gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego nie mogło mieć w tym wypadku jakiegokolwiek wpływu na wynik tego postępowania. Wskazane przez skarżącą działania w ramach art. 10 § 1 kpa mogłyby okazać się istotne, w sytuacji podjęcia postępowania nadzorczego na podstawie niekompletnej dokumentacji, nie zaś w przypadku podjęcia przez radę gminy uchwały bez podstawy prawnej. Ponadto, biorąc pod uwagę ustawowe rozwiązanie, przewidujące obowiązek przedkładania organowi nadzoru każdej uchwały rady gminy w celu sprawdzenia jej zgodności z prawem (art. 90 ust.1 usg), stwierdzić należy, iż każda kontrola uchwały organu gminy rozpoczyna się za wiedzą gminy i ze świadomością, jakimi uprawnieniami dysponuje organ nadzoru. W tym kontekście całkowicie nieuzasadnione są zarzuty skargi dotyczące naruszenia wskazanych przepisów Konstytucji RP. Działalność organów gminy, podobnie jak i innych organów administracji publicznej podlega prawnie określonym formom kontroli w zakresie legalności, tj. zgodności z prawem. Wobec powyższego, uznać należało, że wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego było w pełni uzasadnione, wobec czego zawarte w skardze żądanie uchylenia ww. rozstrzygnięcia nadzorczego, nie zasługuje na uwzględnienie. W związku z tym Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.