II SA/Sz 81/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Protokolant Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 marca 2012 r. sprawy ze skargi Spółki A. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu oddala skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...], Nr [...], orzekł o nałożeniu na inwestora – Spółka "A" – karę w wysokości [...] zł z tytułu nielegalnego użytkowania parkingu dla samochodów osobowych w rejonie budynku mieszkalnego nr [...] przy ul. [...], dz. nr [...] z obrębu [...] w [...]. Na powyższe postanowienie zażalenie złożyła Spółka "A", zarzucając naruszenie: - art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane poprzez nałożenie kary na Spółkę w sytuacji, gdy pełniła rolę inwestora zastępczego, a faktycznym inwestorem była Spółka "B"; - art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane poprzez stwierdzenie, iż miało miejsce przystąpienie przez inwestora do użytkowania części obiektu budowlanego podczas, gdy do ewentualnego użytkowania części placu doszło przez bliżej nieustalone osoby, mimo dopełnienia przez inwestora zastępczego wszelkiej staranności celem zapobieżenia takiemu użytkowaniu, wobec zlecenia generalnemu wykonawcy właściwego oznaczenia i zabezpieczenia terenu budowy, umieszczenia na jej terenie informacji o zakazie parkowania oraz poinformowania zarządcy nieruchomości o potrzebie egzekwowania zakazu użytkowania placu przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie; - obrazę przepisów prawa materialnego poprzez błędne zakwalifikowanie budowanego obiektu do kategorii XXII (parking), podczas gdy powinien on być zakwalifikowany do kategorii VIII ( inna budowla); - art. 77, art. 80 K.p.a oraz art. 107 § 1 i § 3 w zw. z art. 124 § 2 i 126 K.p.a., polegające na braku ustalenia, czy teren budowy był właściwie oznaczony i zabezpieczony przed użytkowaniem oraz niewykazaniu w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wszystkich faktów i dowodów mających znaczenie dla rozstrzygnięcia, w szczególności kwestii dlaczego za użytkowanie obiektu przed uzyskaniem pozwolenia odpowiedzialność ponosi spółka w kontekście dopełnienia przez nią wszelkiej staranności w celu zabezpieczenia terenu budowy przez wykonawcę. Po rozpoznaniu sprawy na skutek wniesionego zażalenia, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] Nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a. oraz art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 1-3, art. 59g ust. 1-3 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W ocenie organu odwoławczego materiał dowodowy w sprawie potwierdza fakt przystąpienia inwestora do użytkowania obiektu z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa w tym zakresie. Wobec tego zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest zasadne i zgodne z prawem, mimo stwierdzonych uchybień proceduralnych, tj. braku formalnego pisemnego zawiadomienia o wszczęciu w tej sprawie odrębnego postępowania oraz braku zawiadomienia strony przed wydaniem postanowienia o możliwościach wynikających z przepisów art. 10 K.p.a. Organ wyjaśnił, iż karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu należało nałożyć na Spółkę "A", albowiem jako inwestor parkingu była w świetle przepisów ustawy Prawo budowlane zobligowana do przestrzegania przepisów dotyczących prowadzenia i zakończenia inwestycji, a zatem ponosi odpowiedzialność za nielegalne użytkowanie parkingu. Na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Spółka "A" wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę, domagając się uchylenia rozstrzygnięć obu instancji. Skarżąca przeciwko zaskarżonemu postanowieniu podniosła zarzuty tożsame, z podniesionymi w zażaleniu na postanowienie organu I instancji. Dodatkowo wskazała na obrazę art. 104 § 2 K.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 124 § 2 K.p.a. i art. 126 K.p.a. w zw. art. 7 K.p.a. poprzez nierozpoznanie w całości zażalenia oraz art. 61 § 4 K.p.a. w zw. z art. 9 K.p.a., polegającą na niezawiadomieniu inwestora o wszczęciu postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczas zajmowane stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 26 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 317/10 uznał skargę za zasadną i uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Jak wynika z uzasadnienia orzeczenia, sąd za nietrafny uznał zarzut, że skarżąca nie była inwestorem parkingu, za użytkowanie którego wymierzona została kara, gdyż znajdujące się w aktach pozwolenia na budowę i wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie świadczą o tym, że to właśnie skarżąca spółka była inwestorem w rozumieniu przepisu art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Jako niezasadny uznał również zarzut błędnego zakwalifikowania wybudowanego obiektu do kategorii XXII wskazując, że określenie miejsca postojowe to nic innego jak parking, tyle że pod inną nazwą. Sąd dopatrzył się natomiast naruszenia procedury administracyjnej, tj. art. 7, art. 77, art. 10 § 1, art. 81 i art. 8 K.p.a. W tym zakresie sąd wskazał, że organ I instancji nie umożliwił skarżącej wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, czym nie zapewnił jej czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Ponadto organ odwoławczy nie wziął pod uwagę złożonych przez skarżącą spółkę wyjaśnień odnoszących się do tego, kto faktycznie przystąpił do użytkowania wybudowanego parkingu oraz nie podjął żadnej inicjatywy dowodowej w celu wyjaśnienia wskazanych okoliczności mających świadczyć o zabezpieczeniu terenu budowy przed osobami postronnymi, które to zabezpieczenia miały być zdewastowane. W skardze kasacyjnej od opisanego wyżej wyroku Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zarzucił: - naruszenie przepisów postępowania, polegające na obrazie postanowień art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wskutek błędnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie i przyjęcie, że organy I i II instancji naruszyły przepisy art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 77 i art. 81 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz uniemożliwienie stronie postępowania czynnego udziału w toku postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, - naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem skarżącego dostrzeżone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny uchybienia procesowe, jeśli nawet istotnie zaistniały, nie dawały podstaw do uchylenia postanowień organów obu instancji. Organ II instancji powiadomił stronę w trybie art. 10 K.p.a., a wszystkie czynności prowadzone były w jej obecności. Ponadto, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, że sąd nie odniósł się do dowodów zebranych w sprawie dokonując ogólnikowego stwierdzenia słuszności zarzutów skarżącej spółki. Tymczasem dokumentacja zdjęciowa jednoznacznie ilustrowała brak jakichkolwiek zabezpieczeń przed wjazdem na parking, co dowodzi, iż spółka, jako inwestor, zaniedbała swoje obowiązki i zwolniła się z obowiązku czuwania nad procesem inwestycyjnym. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego skarżący podniósł, iż sąd wbrew postanowieniom art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane nakazał przeprowadzenie procedur wyjaśniających, między innymi ustalających, jakie były uzgodnienia pomiędzy inwestorem i generalnym wykonawcą. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1862/10, uchylił powyżej opisany wyrok, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu. W motywach swojego orzeczenia sąd II instancji wyjaśnił, że konieczną przesłanką wymierzenia kary na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane jest wykazanie, iż inwestor naruszył art. 54 i 55 cyt. ustawy. Wobec tego, aby dla właściwego organu nadzoru budowlanego powstał obowiązek wynikający z ww. unormowania, wystarczy sam fakt stwierdzenia nielegalnego użytkowania obiektu, bowiem żaden przepis prawa budowlanego nie obliguje organu do badania przyczyn i podstaw, dla których obiekt jest użytkowany bez stosownego pozwolenia. Zasada domniemania niewinności jest tu całkowicie odrzucona, zatem nie ma podstawy prawnej do nakładania na organ obowiązku przeprowadzenia dochodzenia w celu ustalenia, czy inwestorowi można przypisać winę za naruszenie prawa. Podmiot naruszający przepisy Prawa budowlanego może uwolnić się od odpowiedzialności jedynie poprzez wykazanie, iż uczynił wszystko, czego można było od niego rozsądnie wymagać, by do naruszenia przepisów nie dopuścić. Wobec tego inicjatywa w zakresie przeciwdowodu na przystąpienie do użytkowania parkingu leży nie po stronie organu nadzoru budowlanego, lecz inwestora. Skutecznego zakwestionowania stanowiska organu nie można utożsamiać z polemiką prowadzoną z organem w ramach toczącego się postępowania lub przedstawieniem odmiennego stanu faktycznego nie popartego żadnym obiektywnym kontrdowodem. Wobec tego, pogląd sądu I instancji, iż brak inicjatywy dowodowej ze strony organu w kierunku wykazania zabezpieczenia użytkowanego parkingu świadczy o nienależytym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadny. Przechodząc do oceny skuteczności zarzutu naruszenia przez sąd I instancji regulacji zawartej w art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegającego na przypisaniu organowi nadzoru budowlanego uchybienia zasady czynnego udziału strony zawartej w art. 10 § 1 K.p.a. NSA stwierdził, że naruszenie tej zasady może odnieść skutek tylko wówczas, gdy naruszenie rzeczywiście uniemożliwiło stronie dokonanie konkretnych czynności procesowych. W przypadku, gdyby strona faktycznie brała udział w postępowaniu przez uczestniczenie we wszystkich prowadzonych przez organ czynnościach dowodowych, miała możliwość składania wniosków dowodowych na etapie postępowania odwoławczego, a wcześniej nadania właściwej treści zażaleniu, to spełniony byłby cel wynikający z art. 10 § 1 K.p.a. Zatem nie sposób przyjąć, iż formalny brak zawiadomienia, w okolicznościach sprawy świadczących o pełnym, czynnym udziale strony w postępowaniu, mógłby być przyczyną usunięcia z obrotu prawnego niewadliwego z innych przyczyn rozstrzygnięcia. Tymczasem sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżone postanowienie, nie dokonując oceny przyjętego przez siebie stanu faktycznego sprawy, a więc faktu udziału inwestora w kontroli obiektu, a także w jego oględzinach podpisanych bez uwag. Nie wykazał również, że gdyby do naruszenia tego przepisu nie doszło, to najprawdopodobniej zostałoby wydane odmienne rozstrzygnięcie, a w konsekwencji tego niezasadnie przyjął, że organ naruszył przepis art. 10 § 1 K.p.a. w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Reasumując NSA wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy ocenić zaskarżone postanowienie przy uwzględnieniu zaprezentowanej wykładni art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, a także rozważyć, czy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone zostało w adekwatnym do zakresu tej normy prawnej zakresie i czy w sposób zgodny z art. 7, art. 8 i art. 77 K.p.a. odniesiono się do zaprezentowanych do czasu wydania ostatecznego postanowienia twierdzeń strony postępowania, oceniając przy tym, czy w ich ramach przedstawione zostały konkretne wnioski dowodowe zobowiązujące organ do ich przeprowadzenia. Należy także ocenić jaki wpływ na treść zaskarżonego postanowienia miał brak zawiadomienia inwestora przez organ I instancji o możliwości zapoznania się z materiałami sprawy, składania wyjaśnień i wniosków dowodowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny u z n a ł , co następuje: Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami zarówno prawa materialnego, jak i procesowego w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.). Rozpoznając sprawę pod kątem kryterium legalności sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie sąd pragnie zaznaczyć, że zgodnie z art. 190 wymienionej wyżej ustawy niniejszy sąd związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1862/10. Sąd nie podziela zarzutu, zgłoszonego do protokołu przez pełnomocnika skarżącej spółki, o naruszeniu art. 61 § 4 K.p.a. przez niezawiadomienie skarżącej o wszczęciu postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu. Doprowadziło to w ocenie skarżącej do uniemożliwienia przeprowadzenia dowodu, który wyjaśniłby stan faktyczny sprawy. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych postępowanie wszczyna się z urzędu przez podjęcie pierwszej czynności w sprawie przez organ administracji publicznej, który według swej oceny jest właściwy do jej załatwienia w drodze decyzji administracyjnej, bądź innego aktu. Przepisy procedury administracyjnej – poza wyjątkowym przypadkiem art. 31 § 2 K.p.a. (postanowienie o wszczęciu postępowania z urzędu na żądanie organizacji społecznej) – nie przewidują wydania odrębnego aktu w przedmiocie wszczęcia postępowania. W ocenie sądu nie sposób przyjąć, że Spółka "A", zarejestrowana od [...] w Krajowym Rejestrze Sądowym, a zajmująca się m.in. obsługą nieruchomości - inwestor w niniejszej sprawie - nie zdawała sobie sprawy z tego, czego dotyczy protokół z dnia [...] kontroli obowiązkowej zakończonej budowy obiektu budowlanego, tj. parkingu na [...] miejsc postojowych przy ul. [...] w [...]. Jak wynika bowiem z pkt 9 wspomnianego protokołu "obiekt w czasie kontroli użytkowany", a nadto w pkt 10 protokołu Spółka "A" oświadczyła " iż nie użytkowała obiektu, parking jest na terenie SM i inwestor nie miał możliwości uniemożliwić wjazdu sporadycznych pojazdów na obiekt; inwestor informował przyszłego zarządcę o zakazie eksploatacji przed pozwoleniem na użytkowanie". W tym miejscu sąd zauważa, że w istocie inwestor mógł mieć problem z uniemożliwieniem wjazdu na parking, skoro wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie parkingu został złożony [...], a zakończenie robót budowlanych miało miejsce prawie rok wcześniej, tj. [...]. Nawet gdyby przyjąć, że skarżąca spółka nie wiedziała czego dotyczy protokół z dnia [...], to już z pewnością musiała uzyskać pełną wiedzę [...], gdy doręczono jej postanowienie organu pierwszej instancji o nałożeniu kary w wysokości [...] zł z tytułu nielegalnego użytkowania parkingu na 13 miejsc postojowych i nic nie stało na przeszkodzie, aby w zażaleniu lub późniejszym wniosku dowodowym do organu drugiej instancji złożyć stosowne środki dowodowe, dotyczące stanu faktycznego przedmiotowej sprawy. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powiadomił pełnomocnika skarżących [...], w oparciu o art. 10 K.p.a., o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów dowodowych w terminie 14 dni, jednak w sprawie nie zgłoszono żadnych nowych dowodów. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odnosi się do kwestii uznania skarżącej spółki za inwestora, gdyż została ona przesądzona w sprawie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd uznał, że kara wymierzona na podstawie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego może być nałożona wyłącznie lub przede wszystkim na inwestora, a żaden przepis nie obliguje organu stosującego przepis art. 57 ust. 5 Prawa budowlanego do badania przyczyn i podstaw, dla których obiekt jest użytkowany bez stosownego pozwolenia. W ocenie sądu, organy jednoznacznie wykazały, że inwestor naruszył art. 54 i 55 ustawy Prawo budowlane i stąd zasadne było zastosowanie art. 57 ust. 7 tej ustawy. Wobec pojawiającego się czasami poglądu, że ciężar przeprowadzenia dowodu spoczywa zawsze na organie administracji publicznej, sąd w niniejszym składzie w całości podziela pogląd wyrażony w zapadłym w tej sprawie wyroku NSA z 13 grudnia 2011 r., iż organ ma wyjaśnić z własnej inicjatywy tylko te fakty, które konieczne są do wydania orzeczenia, czyli fakty wyrażone w hipotezie normy prawnej znajdującej zastosowanie w sprawie. Ciężar przeprowadzenia dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne. Jak już sąd zaznaczył wcześniej inwestor nie wykazał na żadnym etapie postępowania, iż nie naruszył Prawa budowlanego, a do użytkowania parkingu doszło mimo, że wykonał wszystko, czego można było od niego rozsądnie wymagać, by do naruszenia przepisów nie dopuścić. Inwestor nie złożył żadnych konkretnych wniosków dowodowych i stąd organy oceniły stan faktyczny na podstawie zebranego materiału dowodowego, z którego wynikało, że na przedmiotowym parkingu znajdowały się samochody, a inwestor przyznał, że nie miał możliwości, aby im uniemożliwić wjazd. Przechodząc do oceny zaskarżonego postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sąd stwierdza, że postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone w zakresie adekwatnym do wykładni normy art. 57 ust. 5 Prawa budowlanego. Organ trafnie uznał, że skarżąca jest inwestorem, a nie inwestorem zastępczym, a ponadto organ zasadnie przyjął, że odpowiedzialność dotycząca naruszenia przepisów art. 54 i 55 Prawa budowlanego nie dotyczy zarządcy terenu, tj. Wspólnoty Mieszkaniowej, lecz wspomnianego inwestora. Organ II instancji przeprowadził też prawidłową wykładnię art. 54 i 55 ww. ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się aby brak zawiadomienia przez organ I instancji, na podstawie art. 10 K.p.a., o możliwości wypowiedzenia się o zgromadzonych materiałach i dowodach miał wpływ na treść rozstrzygnięcia. Pełnomocnik skarżącej spółki przedstawił szczegółowo swoje stanowisko w zażaleniu na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, ale nie wnioskował o przeprowadzenie nowych dowodów. Organ II instancji odniósł się do wszystkich zarzutów skarżącej także tych, które dotyczyły naruszenia prawa materialnego. Nadto, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powiadomił Spółkę "A" o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów, ale skarżąca nie skorzystała z tej możliwości. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.