II SA/Sz 812/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 marca 2022 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] marca 2021 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 2 ust. 1, art. 4, art. 11 ust. 2, art. 39 ust. 1 i ust. 2, art. 106 ust.1 i ust. 4, art. 110 ust. 7 i ust. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r o pomocy społecznej (Dz. U. 2020 r. poz. 1876 ze zm.), Prezydent Miasta S. odmówił M. R. (dalej: "wnioskodawca", "strona", "skarżący") zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup leków, środków czystości, higieny, kosmetyków, obuwia, odzieży, telefonu, dostępu do Internetu, biletów komunikacji miejskiej oraz dopłaty do energii elektrycznej, gazu, czynszu i innych potrzeb. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ I instancji wskazał, że w dniu [...] stycznia 2021 r. wnioskodawca zwrócił się o przyznanie pomocy finansowej w opisanym wyżej zakresie. W oparciu o materiał sprawy organ ustalił, że wnioskodawca mieszka z matką, lecz prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, nie pracuje zawodowo ani dorywczo i nie posiada dochodów. Powołując się na przeprowadzony ze stroną rodzinny wywiad środowiskowy organ ustalił, że przyczyną trudnej sytuacji materialnej jest brak zatrudnienia, którego skarżący nie chce podjąć z uwagi na stan zdrowia. Tymczasem, zdaniem organu, zdiagnozowana przez lekarza rodzinnego choroba (cukrzyca) nie uniemożliwia normalnego funkcjonowania i podejmowania zatrudnienia zgodnie z ograniczeniami zdrowotnymi. Odmowę przyznania pomocy organ uzasadnił brakiem wywiązania się skarżącego z postanowień kontraktu socjalnego zawartego z pracownikiem socjalnym w dniu 16 listopada 2020 r., w którym wnioskodawca zobowiązał się do skompletowania dokumentów na komisję lekarską do Powiatowego Zespołu d/s Orzekania o Niepełnosprawności w S. w sprawie ustalenia stopnia niepełnosprawności. Termin realizacji działań ustalonych w kontrakcie socjalnym miał nastąpić w dniu 31 grudnia 2020 r., lecz mimo wystosowanego w dniu 28 grudnia 2020 r. wezwania celem przypomnienia o konieczności rozliczenia z postanowień kontraktu, skarżący nie wywiązał się ze zobowiązania w określonym terminie. Z kolei brak aktywności ze strony zainteresowanego uprawniał organ do powstrzymania się od udzielenia świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej stosownie do art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Od powyższej decyzji M. R., reprezentowany przez matkę, złożył odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w którym podniósł, że brak przyznania mu zasiłku celowego powoduje, że pozostaje bez środków do życia i nie ma możliwości zaspokojenia swoich podstawowych potrzeb, w szczególności w zakresie zakupu niezbędnych leków. W wyniku rozpoznania sprawy na skutek złożonego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a.") w związku z art. 2 ust. 1, art. 4, art. 11 ust. 2, art. 39 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1, art. 106 ust. 4, art. 110 ust. 7 i ust. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium powołując się na definicję pomocy społecznej stwierdziło, że ma ona jedynie na celu wspieranie osób i rodzin w ich wysiłkach do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, udzielane zaś świadczenia mają być adekwatne do sytuacji osób korzystających z pomocy, od których z kolei wymaga się współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Stosownie do art. 11 § 2 ustawy o pomocy społecznej, brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Podkreślono, że pomoc przyznawana na gruncie ustawy o pomocy społecznej - bez względu na jej rodzaj - co do zasady ma charakter jedynie przejściowy i zakłada wykształcenie odpowiednich postaw u osób z niej korzystających, w celu pokonania życiowych trudności. W związku z tym bierna bądź roszczeniowa postawa podmiotów objętych pomocą społeczną może spowodować odmowę przyznania świadczenia. Zdaniem organu, taką bierną postawę reprezentuje skarżący, który bezspornie nie realizuje zawartego w dniu 16 listopada 2020 r. kontraktu socjalnego. Końcowo organ odwoławczy wyjaśnił, że działalność pomocy społecznej oparta jest na wspieraniu aktywności samej osoby fizycznej i to przez pewien niezbędny czas, a nie na prostym rozdawnictwie świadczeń i zapewnieniu świadczeniobiorcy dożywotniego źródła utrzymania. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie złożył M. R., reprezentowany przez swoją matkę T. S. , w której wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżącego, zarówno decyzja Kolegium jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji rażąco naruszają przepisy Konstytucji tj. art. 7 i 45, Kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy Prawo pocztowe, art. 5 Kodeksu cywilnego, jak i ustawy o pomocy społecznej. Ponadto wskazał, że organ I instancji dopuścił się rażącego naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie oraz podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wobec zawiadomienia przez Sąd przyznanego skarżącemu pełnomocnika z urzędu o terminie rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym, pełnomocnik w piśmie z dnia 14 marca 2022 r. podniósł, że brak wskazania adresu na platformie ePUAP w żaden sposób nie może stanowić przesłanki do rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym, gdyż w jego ocenie, dla przeprowadzenia rozprawy zdalnej wystarczające jest podanie adresu poczty elektronicznej, który został wskazany. W dalszej części pisma pełnomocnik zarzucił organom obu instancji brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i dowodowego w sposób wyczerpujący i wystarczający dla prawidłowego rozstrzygnięcia. Zdaniem pełnomocnika, w niniejszej sprawie kwestią sporną jest bierna postawa skarżącego w celu poprawy swojej sytuacji życiowej oraz brak współpracy z pracownikami socjalnymi, a przede wszystkim niepodejmowanie zatrudnienia pomimo, iż skarżący nie jest niezdolny do pracy. Mając powyższe na względzie, w ocenie pełnomocnika, organy naruszyły zasady: prawdy obiektywnej, rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony, adekwatności i proporcjonalności oraz zasadę pogłębiana zaufania obywateli do władzy publicznej, zapisane w art. 7 i 8 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jak wynika bowiem ze znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji skarżący legitymuje się zwolnieniami lekarskimi, w których podano, że nie może pracować. Chociaż w aktach sprawy znajduje się notatka pracownika społecznego na okoliczność rozmowy z lekarzem, który wskazał, że skarżący ewentualnie mógłby podjąć pracę przy komputerze, jednakże nie zostało to potwierdzone w żaden inny sposób, w szczególności gdy zaświadczenia lekarskie wskazujące na zakaz pracy są wystawione z datą późniejszą. Skoro niewątpliwie organy administracji nie są władne do kwestionowania zaświadczeń lekarskich, to tym bardziej było konieczne przeprowadzenie niezbędnych czynności wyjaśniających. Aktualnie z oficjalnego zaświadczenia od lekarza medycyny wynika, iż skarżący nie może pracować, zatem trzon decyzji organów obu instancji opiera się na niezweryfikowanych, a może i nieprawdziwych założeniach, że skarżący powinien i w ogóle może podjąć zatrudnienie. Wobec niewyjaśnienia tej kwestii okoliczność ta powinna zostać poczytana na korzyść, a nie przeciwko skarżącemu. W sytuacji zaś braku możności podjęcia przez M. R. pracy organy są zobligowane do zapewnienia mu pomocy społecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje: Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2021 r. poz. 2095) w związku z wystąpieniem przesłanek w przepisie tym wymienionych. Odnosząc się do stanowiska pełnomocnika skarżącego zawartego w piśmie z dnia 14 marca 2022 r. wyjaśnić należy, że w sprawie brak było możliwości przeprowadzenia rozprawy zdalnej ze względu na nie wskazanie przez pełnomocnika adresu ePUAP. Według przyjętych zasad i rozwiązań technicznych obowiązujących w sądach administracyjnych zawiadomienia o terminie rozprawy zdalnej wraz z danymi dostępowymi wysyłane są wyłącznie na adresy skrytek znajdujących się na Elektronicznej Platformie Usług Administracji Publicznej (ePUAP). Sądy nie wysyłają zawiadomień lub innej korespondencji procesowej za pomocą innych środków komunikacji elektronicznej, która nie odbywa się poprzez ePUAP. Mając powyższe na uwadze za niewystarczające do skierowania sprawy do rozpoznania w trybie zdalnym na rozprawie należało zatem uznać wskazanie przez pełnomocnika skarżącego w piśmie z dnia 21 stycznia 2022 r. adresu poczty elektronicznej Kancelarii (k. 36 akt sądowych). Przeprowadzona przez Sąd, na podstawie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazała, że akt ten, podobnie jak poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obiegu prawnego. Przy czym zakres kontroli sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Przedmiotem skargi w badanej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. odmawiającą skarżącemu przyznania zasiłku celowego. Podstawę materialnoprawną decyzji organów obu instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 1876 ze zm., zwanej dalej: "ustawą"). Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej). Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (art. 3 ust. 2). Podkreślenia wymaga, że stosownie do treści art. 4 ustawy osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Podstawę odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia stanowiło nie zrealizowanie przez stronę postanowień kontraktu socjalnego zawartego z pracownikiem socjalnym w dniu 16 listopada 2020 r., czyli okoliczność wskazana w art. 11 ust. 2 powołanej ustawy, zgodnie z którym, brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia lub przerwanie szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, wykonywania prac interwencyjnych, robót publicznych, prac społecznie użytecznych, a także odmowa lub przerwanie udziału w działaniach w zakresie integracji społecznej realizowanych w ramach Programu Aktywizacja i Integracja, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Norma wynikająca z art. 11 ust. 2 ustawy została oparta na konstrukcji uznania administracyjnego. Uznanie oznacza przyznanie organowi administracji pewnego stopnia swobody przy podejmowaniu decyzji, pozwalającej na wybór spośród kilku prawnie dopuszczalnych wariantów rozstrzygnięć tego, który organ uważa za właściwy. Nie oznacza to jednak wyłączenia decyzji uznaniowych spod kontroli sądowej. Kontrola ta jest jednak ograniczona, gdyż sprowadza się do oceny, czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających znaczenie w sprawie oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów. Kontrola sądu dotyczy więc prawidłowości postępowania organu administracji poprzedzającego wydanie decyzji. W szczególności polega ona na sprawdzeniu, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy zgodnie z obowiązkami nałożonymi na organy administracji w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zdaniem Sądu, organy rozstrzygając w niniejszej sprawie nie dopuściły się naruszeń przepisów postępowania, które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodzić się należy z organami, że zasadnicze znaczenie dla oceny sytuacji bytowej wnioskodawcy, który nie podejmuje żadnej pracy powołując się na stan zdrowia i nie jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy, ma kwestia ustalenia jego zdolności do podjęcia pracy. W tym celu ze skarżącym zawarto kontrakt socjalny zobowiązujący go do określonego zachowania, w tym skompletowania dokumentów do Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności celem ustalenia: zdolności do pracy oraz stopnia niepełnosprawności. Kontrakt socjalny podpisany został przez stronę dnia 16 listopada 2020 r. Wskazano w nim, że ocena realizacji ustalonych działań nastąpi w dniu 31 grudnia 2020r., jednakże skarżący nie stawił się na wyznaczony termin, a tym samym nie dopełnił obowiązku określonego w kontrakcie. Jak przyjmuje się w orzecznictwie, kontrakt socjalny jest jednym z instrumentów pracy socjalnej. Wskazuje osobie kierunki działań umożliwiających wyjście z trudnej sytuacji. W swojej formie kontrakt jest sprecyzowanym zapisem zobowiązań dwóch stron, pracownika socjalnego, reprezentującego daną instytucję, i klienta pomocy społecznej. Osiągnięcie celów zapisanych w kontrakcie jest możliwe wyłącznie w wyniku samodzielnych działań klienta wspieranych przez pracownika socjalnego. Klient pomocy staje się aktywnym podmiotem odpowiedzialnym za opracowanie scenariusza wyjścia z trudnej sytuacji socjalnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 2016 r., sygn. akt I OSK 2902/14, publ. na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu, organy administracji dokonały rzetelnych ustaleń faktycznych na podstawie akt sprawy, z których jednoznacznie wynikało, że skarżący nie wypełnił postanowień kontraktu socjalnego, co w rezultacie skutkowało odmową przyznania wnioskowanego świadczenia. Wbrew stanowisku pełnomocnika skarżącego zawartego w piśmie z dnia 14 marca 2022 r. w postępowaniu administracyjnym zgromadzono materiał dowodowy w zakresie wystarczającym dla oceny zasadności odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Brak jest zatem podstaw do uznania naruszenia zasad ogólnych postępowania określonych w art. 7 oraz art. 8 k.p.a., zaś w toku postępowania skarżący nie kwestionował zapisów kontraktu, który został przez niego podpisany, jak też nie wnosił o zmianę jego postanowień skierowanych na wyjaśnienie kwestii dotyczącej możliwości podjęcia przez niego zatrudnienia. Zgodnie z wyrażonym w orzecznictwie stanowiskiem, celem pomocy społecznej nie jest proste rozdawnictwo świadczeń, ale wspieranie osoby w wysiłkach zmierzających do pokonania trudnej sytuacji życiowej. Wykazywanie kategorycznej niechęci do podjęcia takiego wysiłku stanowi podstawę odmowy udzielenia pomocy (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 8 maja 2019 r., II SA/Bd 1219/18, publ. na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Pomoc przyznawana na gruncie ustawy o pomocy społecznej - bez względu na jej rodzaj - ma charakter jedynie przejściowy, czasowy i zakłada wykształcenie odpowiednich postaw u osób z niej korzystających w celu pokonania życiowych trudności. Nie ma ona w żadnym wypadku zamieniać się w stałe i jedyne źródło utrzymania dla osób o nią występujących, niezależnie od ich sytuacji życiowej (jak ma to miejsce w przypadku skarżącego, korzystającego z pomocy społecznej od dłuższego czasu). W związku z tym uzasadnione jest stwierdzenie, że bierna bądź roszczeniowa postawa podmiotów objętych pomocą społeczną może spowodować odmowę przyznania świadczenia bądź wstrzymanie wypłaty świadczenia (por. wyroki NSA: z 29 czerwca 2016 r., I OSK 1055/16, z dnia 13 czerwca 2017 r., I OSK 331/16, publ. na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu zebrany materiał dowodowy nie dawał żadnych podstaw do stwierdzenia, że organy uchybiły swym powinnościom w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego, wynikającym z art. 7, 8 § 1, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wyciągniętych przez organy wniosków nie można uznać za dowolne, a uzasadnień wydanych decyzji za niespełniających wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Odmowa przyznania świadczenia znajdowała uzasadnienie w przywołanym powyżej art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Brak było podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., w sytuacji gdy skarżący nie wskazał w jakim zakresie uchybienie przez organ I instancji temu przepisowi mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze zarzuty dotyczące naruszenia art. 7 i art. 45 Konstytucji należy zauważyć, że skarżący nie sprecyzował na czym miałoby polegać naruszenie wymienionych przepisów. Podobnie nie określił na czym w jego ocenie polegało naruszenie przepisów ustawy Prawo pocztowe. Odnośnie zarzutu polegającego na naruszeniu art. 5 Kodeksu cywilnego wyjaśnienia wymaga, że przepis ten nie miał w sprawie zastosowania. Brak jest bowiem przepisu prawa, który pozwalałby sądowi administracyjnemu, badającemu legalność działania organów administracji publicznej, przedłożone mu do kontroli decyzje administracyjne oceniać pod kątem ich zgodności z zasadami współżycia społecznego, czy też słuszności. Z tego też powodu zasady współżycia społecznego nie mogą być skutecznie powoływane w postępowaniu sądowoadministracyjnym jako podstawa żądania uchylenia zaskarżonej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2015r., sygn. akt II GSK 1561/14, publ. na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.