II SA/Sz 820/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz,, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj, , Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Ciesielska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2018 r. sprawy ze skargi J. W. na uchwałę Rady Miasta Świnoujścia z dnia 29 kwietnia 2004 r. Nr XXII/180/2004 w przedmiocie "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Świnoujścia – Jednostka obszarowa III" p o s t a n a w i a odrzucić skargę. Rada Miasta Świnoujście działając na podstawie art. 26 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, podjęła w dniu 29 kwietnia 2004 r. uchwałę nr XXII/180/2004 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Świnoujście – Jednostka obszarowa III. J. W. w dniu 17 maja 2018 r. wniósł do Rady Miasta Świnoujście wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i uchylenia opisanej wyżej uchwały z dnia 29 kwietnia 2004 r. Skarżący wskazał, że w niniejszej sprawie, w dacie wyłożenia projektu zmiany planu miejscowego do publicznego wglądu oraz podjęcia przedmiotowej uchwały, stanowiącej finalny rezultat procesu planistycznego nie zakończono procesu badania spójności planu miejscowego ze studium. Dowodem tego jest oświadczenie wiceprezydenta Miasta Ś. z dnia [...] r. o spójności planu miejscowego ze Studium. Ponieważ przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidywały jaką formę badanie spójności ustaleń studium i planu powinno przybrać, należy uznać, iż materialnym wyrazem przeprowadzenia tego badania jest pisemne oświadczenie osoby uprawnionej potwierdzające fakt zbadania i stwierdzenia spójności obu dokumentów. Procedurze uchwalania planu, określonej w art. 18 ustawy, ustawodawca nadał wysoką rangę, bowiem jej naruszenie powoduje zgodnie z art. 27 ustawy nieważność uchwały. Tymczasem w ww. sprawie kolejność nie została zachowana, bowiem badanie spójności rozwiązań projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu nr [...] dokonano w końcowym etapie jego uchwalania tj. już po podjęciu uchwały. Przyjęte zapisy planu miejscowego nie są spójne z ustaleniami Studium, w którym teren działki nr [...] obręb nr [...] przeznaczony został pod mieszkalnictwo, z kolei w obowiązującym planie miejscowym oznaczony został symbolem [...] – teren niebudowlany ogrodów działkowych. W części tekstowej art. 9.2. osiedle W. wskazane zostało jako jeden z kierunków rozwoju mieszkalnictwa z wykorzystaniem wskazanych terenów do roku 2020. Ponadto art. 9.2. jako rezerwy terenowe, które służyć będą realizacji zadania własnego gminy, jakim jest zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej, wyznacza obszary aktualnie zalesione w rejonie ul. [...], w rejonie [...] na lewobrzeżu. Jednakże tereny zalesione wskazano jako ostateczną rezerwę po wyczerpaniu się innych możliwości. Zdaniem strony, przedmiotowa uchwała wprowadziła istotne ograniczenia w sposobie zagospodarowania działki nr [...] obręb [...] poważnie ingerując w przysługujące jej prawo własności na podstawie art. 21 Konstytucji RP oraz art. 140 k.c. poprzez uniemożliwienie jej zagospodarowania zgodnie z przeznaczeniem zawartym w Studium. Organ nie udzielił odpowiedzi na powyższe wezwanie. W dniu 29 czerwca 2018 r. J. W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na uchwałę Rady Miasta Świnoujście z dnia 29 kwietnia 2004 r. nr XXII/180/2004 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Świnoujście – Jednostka obszarowa III w części dotyczącej działki nr [...] obręb nr [...], oznaczonej w planie miejscowym jako [...] oraz [...]. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie: - art. 27 ust. 1 w związku z art. 18 ust. 2 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 ze zm.) w związku z art. 85 ust.2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr .80, poz. 717 ze zm.) poprzez brak spójności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z polityką przestrzenną Miasta Świnoujście określoną w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, przyjętym uchwałą Rady Miasta Świnoujścia z dnia 5 lipca 2002 r., - art. 27 ust. 1 w związku art. 18 ust. 2 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 15 z 1999 r., poz. 139 ze zm.) poprzez przedstawienie "Radzie gminy" do uchwalenia projektu planu bez kompletnych wyników badań o których mowa w pkt. 2a, - art. 4 - ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przekroczenie przez Radę Miejską Świnoujścia władztwa planistycznego w wyniku czego doszło do bezprawnego naruszenia interesów właścicieli nieruchomość objętych zapisami skarżonego planu w zakresie dotyczącym przeznaczenia - zagospodarowania działki nr [...] obręb [...], - art. 33 ustawy w związku z art. 85 ust 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez naruszenie prawa własności skarżącego, zagwarantowanego konstytucyjnie i ustawowo. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały lub orzeczenie jej niezgodności z prawem oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. J. W. ponownie wskazał na przeprowadzenie badania spójności rozwiązań projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w końcowym etapie jego uchwalania, a więc już po podjęciu uchwały. Skarżący podniósł, że tak wadliwie przeprowadzone postępowanie planistyczne nie pozwoliło na prawidłową ocenę, czy zapisy planu naruszają konstytucyjnie chronione i ustawowo zagwarantowane prawo własności. Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Świnoujście zatwierdzone uchwałą nr LXVII/422/2002 Rady Miasta Świnoujście z dnia 5 lipca 2002 r. wraz ze zmianami: uchwałą nr LVII/467/2009 z dnia 24 września 2009 r. oraz uchwałą nr XIV/100/2011 z dnia 8 września 2011 r. w załączniku nr 2 (część graficzna) wyznacza funkcję podstawową dla terenu, w skład którego wchodzi działka nr [...] jako obszaru o dominującej funkcji mieszkaniowej. Nie wskazano innych możliwych funkcji ani funkcji uzupełniających. Załącznik nr 1 (część tekstowa) - w art. 9.2 osiedle W. wskazane zostało jako kierunek rozwoju mieszkalnictwa, którego wykorzystanie zaspokoi potrzeby mieszkaniowe do roku 2020. Strona raz jeszcze zaznaczyła, że art. 9.2 jako rezerwy terenowe, które służyć będą realizacji zadania własnego gminy, jakim jest zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej, wyznacza obszary aktualnie zalesione w rejonie ulic wymienionych w tym uregulowaniu. Jednakże tereny te wskazano jako ostateczną rezerwę po wyczerpaniu się innych możliwości. Tymczasem przedmiotowa działka znajduje się w granicach obszaru objętego ustaleniami skarżonego planu miejscowego, w którym oznaczona została symbolem [...] oraz symbolem [...]. Zgodnie z zapisem § 28 pkt 3 ust. 1 oraz § 141 przedmiotowej uchwały teren RD jest terenem niebudowlanym ogrodów działkowych. Jako podstawowe przeznaczanie wskazano ogrodnictwo i wypoczynek. Tereny oznaczone jako TO zgodnie z zapisem § 28 pkt. 3 ust. 5 oraz § 153 są terenami użytkowanymi dotychczas jako tereny rolne lub nieużytki rolne na których wprowadzono zakaz lokalizowania zabudowy, zalesiania jak też zakładania sadów i plantacji dopuszczając jedynie uprawy polowe i wypas zwierząt. Bezsporne jest, że wskazany obszar według ustaleń studium miał zyskać przeznaczenie mieszkaniowe a plan miejscowy nadał mu odmienne przeznaczenie podstawowe - tereny ogrodów działkowych oraz tereny otwarte, wykluczające całkowicie zabudowę mieszkaniową jak też w znacznym stopniu ograniczające wykorzystanie rolnicze. Z prostego porównania ustaleń w zakresie przeznaczenia tego samego obszaru zawartych w m.p.z.p. oraz w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jasno wynika, że ustalenia obu aktów są ze sobą sprzeczne i są wynikiem niezbadania ich spójności podczas procesu planistycznego. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Świnoujście wniosła o jej oddalenie. Podniosła, że przepisy mające zastosowanie w postępowaniu zakończonym uchwałą stanowiącą przedmiot niniejszej skargi nie przewidywały obowiązku podjęcia przez Radę Miasta Świnoujście uchwały o zgodności planu z ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowani przestrzennego, tj. obowiązku wskazanego w art. 20 ust. 1 aktualnie obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Artykuł 18 ust. 2 pkt 2a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, przewidywał natomiast obowiązek zbadania przez zarząd gminy (prezydenta, wójta lub burmistrza) spójności rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium. Obowiązek ten powstawał po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, aczkolwiek ustawodawca nie określił przedziału czasu w jakim proces badania spójności projektu planu ze studium winien zostać zakończony. Nie wskazał on również szczególnej procedury w jakiej winno nastąpić badanie spójności oraz formy w jakiej organ wykonawczy winien potwierdzić wykonanie tego obowiązku. Organ podniósł, że w dniu 10 maja 2004 r. Wiceprezydent Miasta Ś. [...], działając w granicach udzielonego mu upoważnienia złożył pisemne oświadczenie o spójności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Świnoujście - Jednostka obszarowa III ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Świnoujście, uchwalonym uchwałą nr LXVII/442/2002 Rady Miasta Świnoujścia z dnia 5 lipca 2002 r. Oświadczenie to zostało złożone po podjęciu przez Radę Miasta Świnoujście zaskarżonej uchwały, jednakże przed dniem wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, posiadającego status aktu prawa miejscowego. Zaskarżona uchwała weszła w życie w dniu 8 lipca 2004 r. (Dziennik Urzędowy Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 7 czerwca 2004 r. Nr 40, poz. 765), a więc prawie dwa miesiące po złożeniu ww. oświadczenia. Oświadczenie o spójności planu ze studium złożone w dniu 10 maja 2004 r. stanowi część dokumentacji planistycznej. W ocenie organu, w świetle stanowiska wyrażonego w doktrynie, zachodzi zasadnicza różnica pomiędzy obowiązkiem zbadania spójności projektu planu ze studium przewidzianym w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym a obowiązkiem stwierdzenia zgodności planu ze studium wprowadzonym ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Użycie w art. 18 ust. 2 pkt 2a pierwszej z wymienionych ustaw zwrotu "polityka przestrzenna" wskazuje na konieczność zachowania spójności co do ogólnych zasad zagospodarowania terenu określonych w studium. Słowo "spójność" oznacza bowiem "harmonijne przyswajanie do siebie różnych elementów". Zastosowane tymczasem na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pojęcie "zgodności" projektu planu ze studium oznacza daleko posuniętą tożsamość rozwiązań przyjętych w obu tych aktach. Z przyjętego w powszechnym rozumieniu pojęcia "zgodności" danego aktu z innym wynika, że jest to stopień związania znacznie silniejszy niż "spójność". W konsekwencji, przedstawiciele doktryny podkreślają, że w odniesieniu do miejscowych planów uchwalanych w myśl normy intertemporalnej art. 85 ust. 2 u.p.z.p. w trybie poprzednio obowiązującej u.z.p. jest wymagany bardziej liberalny wymóg spójności między planem a studium. W każdym przypadku "starego" studium należy uwzględniać, że zgodnie z u.z.p. było ono sporządzane jako akt, z którym plan miejscowy miał być jedynie "spójny", a nie "zgodny", co jest wymagane przez obecnie obowiązującą ustawę Organ dodał, że obowiązujące studium określa teren wskazany w skardze jako obszar o dominującej funkcji mieszkalnej. Jednocześnie w części tekstowej w art. 9.2 wskazuje się osiedle "W. " jako kierunek rozwoju budownictwa mieszkalnego jednorodzinnego. W części tej tereny ogrodów działkowych zalicza się do rezerw terenowych, które należy traktować jako ostateczną rezerwę po wyczerpaniu się innych możliwości lokalizacji zabudowy jednorodzinnej w mieście. Nadto, w trakcie prac nad przygotowaniem planu dla obszaru III okazało się, że teren zaliczony do tej pory pod użytki rolne i zielone posiada m.in. następujące uwarunkowania: - obszar został wskazany przez Z. Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych jako teren położony na polderze, chroniony wałami przeciwpowodziowymi wzdłuż Zalewu [...] w sąsiedztwie Kanału [...], w strefie potencjalnego zagrożenia powodzią z zakazem całorocznego zamieszkiwania, - teren posiada skomplikowane warunki gruntowe posadowienia obiektów i uzbrojenia terenu (grunty pochodzenia organicznego wymagające zmiany przeznaczenia zgodnie z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Z uwagi na powyższe okoliczności organ uznał, że plan uchwalony w 2004 r. nie zmieniał dotychczasowego przeznaczenia terenu w sposób sprzeczny z ustaleniami studium, to jest np. na funkcję produkcyjno-składową czy przemysłową, a co najwyżej z przyczyn natury obiektywnej odkładał w czasie definitywną przebudowę dotychczasowej funkcji. Z uwagi na upływ ponad czternastoletniego okresu organ nie dysponuje w chwili obecnej możliwością przedłożenia dokumentu potwierdzającego fakt wykonania czynności opisanej w art. 18 ust. 2 pkt 11 in fine u.p.z. Organ zaznaczył, że podjęcie przez Radę Miasta Świnoujście zaskarżonej uchwały było poprzedzone wnikliwą analizą ww. aktu na posiedzeniach komisji rady, a cały proces tworzenia wspomnianego aktu prawa miejscowego został poddany kontroli organu nadzoru prawnego. Szczegółowa informacja o spójności rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium była elementem właściwym dla zakresu czynności dokonywanych na roboczych w swym charakterze posiedzeniach komisji. W ocenie organu odniesienie się do podnoszonych przez skarżącego zarzutów przekroczenia przez Radę władztwa planistycznego oraz naruszenia prawa własności skarżącego - nie jest możliwe, z uwagi na to, że sam skarżący nie sprecyzował na czym - w rozpatrywanym przypadku - polega zarówno przekroczenie władztwa planistycznego, jak i naruszenie prawa własności. Wobec tego, iż oba ww. elementy petitum skargi zostały sformułowane w ramach odrębnych punktów, można domniemywać, że skarżący nie utożsamia ich z uchybieniami proceduralnymi objętymi zarzutami 1 i 2. Organ wskazał, że zgodnie z dyspozycją art. 140 k.c. właściciel jest uprawniony do korzystania z rzeczy z wyłączeniem innych osób, zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w tym do rozporządzania rzeczą - jednakże w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Ustawowe granice korzystania z prawa własności kształtują m.in. przepisy o planowaniu przestrzennym. Sąd Najwyższy - jeszcze pod rządem u.z.p. - scharakteryzował znaczenie i wpływ planu zagospodarowania przestrzennego na sposób wykonywania prawa własności. W wyroku z dnia 18 listopada 1993 r., (III ARN 49/93, OSNCP 1994, nr 9, poz. 181) Sąd ten wskazał, że przepisy o planowaniu przestrzennym powinny być interpretowane w świetle przepisów Konstytucji RP w ten sposób, aby ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego były wynikiem rozważenia wszystkich wchodzących w grę interesów, a sytuacje konfliktowe były rozstrzygane po wysłuchaniu "wszystkich stron konfliktu przy zastosowaniu dostępnych środków i reguł prawnych". Oznacza to, że w sprawach planowania przestrzennego istnieje obowiązek wskazania, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi oraz że jest on na tyle ważny i znaczący, iż bezwzględnie wymaga ograniczeń w sposobie wykonywania przez obywateli ich własności. Samo istnienie i znaczenie takiego interesu oraz przesłanki, powodujące "konieczność przełożenia w konkretnym wypadku interesu publicznego nad indywidualny", muszą zawsze podlegać wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej, szczególnie wtedy, gdy chodzi o udowodnienie, że w interesie publicznym leży ograniczenie lub pozbawienie chronionego przez Konstytucję RP prawa własności. W piśmie z dnia 12 października 2018 r., skarżący odniósł się do argumentacji przedstawionej przez organ w odpowiedzi na skargę. Wskazał między innymi, że niedopuszczalnym jest prowadzenie postępowania w sprawie uchwalenia planu i jego uchwalenie bez obowiązującego studium. Wynikające z art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym sekwencyjne działanie zarządu gminy, wymusza określoną kolejność działań m.in. zbadanie spójności projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium i następnie przedstawienie radzie gminy projektu planu oraz poinformowanie jej o wynikach kontroli spójności projektu planu ze studium. Przedstawiony w odpowiedzi na skargę załącznik nr 12 "oświadczenie Wiceprezydenta Miasta z dnia 10 maja 2004 r. o spójności planu miejscowego ze studium" dowodzi, że dokument taki nie istniał, a proces badania spójności nie został zakończony do dnia 29 kwietnia 2004 r., tj. daty podjęcia uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kończącej cały proces planistyczny. Zdaniem skarżącego, tak rażące naruszenie procedury uchwalania planu miejscowego z mocy art. 27 powoduje nieważność uchwały. Strona podniosła, że obowiązujące Studium w załączniku nr 2 (część graficzna) określa teren działki nr [...] jako obszar o dominującej funkcji mieszkaniowej. Wyznacza również granice terenów ogrodów działkowych "[...]" położonych w rejonie ulicy [...] oraz "[...]" w rejonie ulicy [...] w rejonie ulicy [...]. Jednocześnie załącznik nr 1 (część tekstowa) w art. 9.2 teren w skład którego wchodzi działka nr [...] wskazuje jako kierunek rozwoju budownictwa mieszkalnego jednorodzinnego pod nazwą osiedle "W. ". Studium w części tekstowej jak i graficznej nie przewidywało i nie przewiduje funkcji ogrodów działkowych dla obszaru, w skład którego wchodzi działka nr [...]. Tym bardziej niezrozumiałe jest działanie pełnomocnika strony, który poprzez modyfikację zapisu - art. 9.2 Studium nadał mu nowe brzmienie jakoby ogrody działkowe zaliczono do rezerw terenowych które należy traktować jako ostateczną rezerwę po wyczerpaniu się innych możliwości lokalizacji zabudowy jednorodzinnej w mieście podczas gdy oryginalny zapis tegoż artykułu stanowi, że "Jako rezerwy terenowe, które służyć będą realizacji zadania własnego gminy, jakim jest zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej wyznacza się obszary aktualnie zalesione: w rejonie ul. [...] i ogrodów działkowych, w rejonie ul. [...] na lewobrzeżu oraz w rejonie ul. [...] na prawobrzeżu. Tereny te jednakże należy traktować jako ostateczną rezerwę po wyczerpaniu się innych możliwości". Uchwałą nr. LX/469/2006 z dnia 27 kwietnia 2006 r. Rada Miasta Świnoujście rozpoczęła prace nad zmianą planu miejscowego obszaru III, którego celem było wprowadzenie funkcji mieszkaniowej i wycofanie funkcji ogrodów działkowych z terenu działki nr.[...]. Pomimo, że wskazany w uchwale teren jest niezabudowany, niezalesiony, nieobjęty ochroną konserwatorską bądź inną - przewlekle prowadzone prace, po 6 latach przerwano uchwałą nr XXVIII/220/2012 z dnia 30 sierpnia 2012 r. Jako główny powód zaniechania prac wskazano, że teren może znajdować się w rejonie narażonym na zalanie. Dnia 15 kwietnia 2015 r. Krajowy Zarząd Gospodarki Wodnej udostępnił ostateczną wersję opracowanych Map Obszarów Narażonych na Zalanie w Przypadku Zniszczenia lub Uszkodzenia Budowli Pasa Technicznego, Map Zagrożenia Powodziowego oraz Map Ryzyka Powodziowego. Nie potwierdziły one obaw [...] Magistratu określając prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi na wskazanej nieruchomości jako niskie i wynoszące raz na 500 lat (H 0.2 %). Na rozprawie w dniu 8 listopada 2018 r. pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację oraz dodatkowo odniósł się do treści pisma skarżącego z dnia 12 października 2012 r. Skarżący podtrzymał skargę i złożył pismo, zawierające oświadczenie z dnia 8 listopada 2018 r. – jako załącznik do protokołu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej: "p.p.s.a", zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Skarga wniesiona w niniejszej sprawie dotyczy uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – a więc objęta jest zakresem art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (w brzmieniu aktualnym dla aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że wymogi formalne do wniesienia skargi zostały spełnione, albowiem skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, wystosowanym przez skarżącego do Rady Miasta Świnoujście. Następnie, w przepisanym do tego terminie, określonym w art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (w brzmieniu aktualnym dla aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw) skarga została wniesiona do Sądu. Nie ulega też wątpliwości, że J. W. wraz z żoną M. W. nabyli udział w zabudowanym gospodarstwie rolnym oznaczonym numerem działki [...], o powierzchni [...] ha, położonym w Ś. , obręb [...] wynoszący [...] części – na cele rolne. Z powyższego można zatem wywieść interes prawny strony w zaskarżeniu planu. Jak wynika z treści cytowanego powyżej art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, przesłanką skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę planistyczną, jest nie tylko wezwania do usunięcia naruszenia oraz posiadanie interesu prawnego (co w sprawie miało miejsce), ale i jego naruszenie. By można było mówić o naruszeniu interesu prawnego konieczne jest wykazanie przez skarżącego, że w konkretnym przypadku istnieje związek pomiędzy jego własną – prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała ta narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie. W ocenie Sądu do wskazanego wyżej naruszenia interesu prawnego skarżącego w niniejszej sprawie nie doszło. Działka nr [...], w obrębie [...] położona jest na terenie oznaczonym w części graficznej skarżonej uchwały symbolami [...] i w niewielkiej części [...] Przeznaczenie terenu [...] w części tekstowej planu określone zostało jako tereny ogrodów działkowych, z tym jednak, że na części terenów nie użytkowanej dla potrzeb ogrodów działkowych dopuszcza się rolnicze wykorzystanie terenu. Z kolei teren oznaczony symbolem [...] wyznaczony jako teren otwarty, dla którego przewidziano następujące ustalenia: - pas terenu położony pomiędzy Kanałem [...] a zabudową przy ul. [...], pomiędzy ogrodami działkowymi do utrzymania jako teren użytków zielonych do użytkowania zgodnie z ustaleniami dla kategorii terenów otwartych, - zakaz trwałego przekształcania terenu, - wymóg utrzymania i konserwacji istniejących urządzeń melioracyjnych, - zakaz lokalizowania wszelkiej zabudowy, - dopuszcza się podziały terenu, - tren pośredniego zagrożenia powodzią, - na terenie wydzielenia wewnętrznego [...] zachować rezerwę terenu dla gazociągu, - teren położony w strefie "C" ochrony uzdrowiska. W części tekstowej obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Świnoujście w art. 9.2 wskazuje się osiedle W. jako kierunek rozwoju budownictwa mieszkalnego jednorodzinnego, jednakże tereny ogrodów działkowych zalicza się do rezerw terenowych, które należy traktować jako ostateczną rezerwę po wyczerpaniu się innych możliwości lokalizacji zabudowy jednorodzinnej w mieście. Wyjaśnienia wymaga przy tym, że Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta Świnoujście dla terenu jednostki obszarowej III był procedowany jako zmiana Miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Świnoujście, uchwalonego uchwałą nr X/45/94 Rady Miejskiej w Świnoujściu z dnia 9 grudnia 1994 r. (Dz.Urz. Województwa Szczecińskiego nr 16, poz. 162). W opisanym wyżej – obecnie archiwalnym już – Miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta Świnoujście z 1994 r., większa część działki nr [...] znajdowała się w graniach terenu oznaczonego symbolem [...] (ogrody działkowe – podtrzymanie), a pozostała część w granicach terenu o symbolu [...] (użytki rolne, zielone – podtrzymanie). Jednocześnie zauważyć należy, że w trakcie prac nad przygotowaniem planu dla obszaru III okazało się, że teren zaliczony do tej pory pod użytki rolne i zielone został wskazany przez Z. Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych jako teren położony na polderze, chroniony wałami przeciwpowodziowymi wzdłuż Zalewu [...] w sąsiedztwie Kanału [...], w strefie potencjalnego zagrożenia powodzią z zakazem całorocznego zamieszkiwania. Zdaniem Sądu nie sposób nie zgodzić się z organem, że zachodzi zasadnicza różnica pomiędzy obowiązkiem zbadania spójności projektu planu ze studium przewidzianym w u.z.p. a obowiązkiem stwierdzenia zgodności planu ze studium wprowadzonym u.p.z.p. Z art. 18 ust. 2 pkt 2a u.z.p. wynika obowiązek badania przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta jedynie spójności rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium, podczas gdy art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje możliwość uchwalenia planu miejscowego dopiero po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. O ile zatem w przypadku uregulowań zawartych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagana jest daleko posunięta tożsamość rozwiązań przyjętych w obu tych aktach o tyle przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wskazują jedynie na konieczność zachowania spójności co do ogólnych zasad zagospodarowania terenu określonych w studium. Jak słusznie podnosi organ, w konsekwencji, w odniesieniu do miejscowych planów uchwalanych w myśl normy intertemporalnej art. 85 ust. 2 u.p.z.p. w trybie poprzednio obowiązującej u.z.p. jest wymagany bardziej liberalny wymóg spójności między planem a studium. W przypadku takiego studium należy zatem uwzględniać, że zgodnie z u.z.p. było ono sporządzane jako akt, z którym plan miejscowy miał być jedynie "spójny", a nie "zgodny", co jest wymagane przez obecnie obowiązującą ustawę. Mając na uwadze powyższe okoliczności należy podzielić stanowisko organu, że plan uchwalony w 2004 r. nie zmieniał dotychczasowego przeznaczenia terenu w sposób, który czyniłby rozwiązania przyjęte w tym planie niespójnymi ze studium. Jak już wyżej wskazano w obowiązującym poprzednio Miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta Świnoujście z 1994 r. działka nr [...] znajdowała się na terenach przeznaczonych na ogrody działkowe a także użytki rolne, zielone. Podkreślić przy tym należy, że jak wynika z aktu notarialnego sporządzonego w dniu [...] r. (repertorium A nr [...]), małżonkowie J. i M. W. nabyli od małżonków W. i R. K. udział wynoszący [...] części – w gospodarstwie rolnym oznaczonym nr [...] – na cele rolne (§ 3 umowy). W tej sytuacji, zaskarżona uchwała w części, dotyczącej nieruchomości skarżącego, nie wprowadziła istotnej zmiany w sposobie jej dotychczasowego zagospodarowania. Jej uregulowania nie mogły zatem prowadzić do naruszenia interesu prawnego skarżącego, ponieważ pozostawały bez wpływu na dotychczasowy sposób korzystania z nieruchomości oraz potencjalną możliwość jego zagospodarowania w ramach poprzednio obowiązującej regulacji planistycznej. Niezależnie od tego, kwestie dotyczące sposobu zagospodarowania przedmiotowego terenu jak również badania spójności planu ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Świnoujścia – dla tej samej działki nr [...] – były już przedmiotem oceny sądu administracyjnego, zawartej w prawomocnym wyroku tutejszego Sądu z dnia 22 marca 2018 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 33/18. We wskazanym wyroku przesądzono, że procedura uchwalenia planu przebiegała według dotychczas obowiązujących przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a skoro tak, to zastosowanie w niniejszej sprawie miał art. 18 ust. 2 pkt 2a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowił, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bada spójność rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium, o którym mowa w art. 6. W omawianym wyroku, Sąd podzielił stanowisko organu, że badanie zgodności planu ze studium jest pojęciem zakresowo węższym aniżeli badanie spójności planu i studium, co z kolei oznacza, że owa "spójność" nie musiała polegać na ścisłym odzwierciedleniu postanowień studium w zapisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczących przeznaczenia określonego terenu. Sąd zaznaczył, że przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidywały jaką formę badanie spójności ustaleń studium i planu powinno przybrać, zatem materialnym wyrazem przeprowadzenia tego badania mogło być pisemne oświadczenie osoby uprawnionej potwierdzające fakt zbadania i stwierdzenia spójności obu dokumentów, co w niniejszej sprawie miało miejsce i bezsprzecznie wynika z przedłożonych Sądowi dokumentów. W omawianej sprawie Sąd, badając zaskarżoną uchwałę nie stwierdził również, aby w tym przypadku zachodził brak spójności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Świnoujścia, przyjętego uchwałą Rady miasta Świnoujścia z dnia 5 lipca 2002 r., nr LXVII/442/2002. W studium teren, na którym znajduje się działka skarżącego został co prawda przeznaczony pod mieszkalnictwo, ale jako ostateczna rezerwa terenowa, po wykorzystaniu innych możliwości, co podkreślił również organ w odpowiedzi na skargę. Takie określenie przeznaczenia terenu nie implikowało, zdaniem Sądu, konieczności przeznaczenia tego terenu pod budownictwo mieszkaniowe w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zaniechanie takiego przeznaczenia w planie miejscowym znajduje także swoje uzasadnienie w fakcie, że jak wynika ze stanowiska Z. Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w S. z dnia 1 kwietnia 2003 r. tereny, o których mowa zlokalizowane są na polderze i powinny być traktowane jako potencjalnie zagrożone powodzią, stąd powinien na nich obwiązywać zakaz całorocznego zamieszkiwania. Zdaniem Sądu, przeznaczenie terenów w studium jako ostatecznej rezerwy mieszkaniowej powoduje odsunięcie w czasie takiego wykorzystania terenu, a skoro tak, to nie ma przeszkód, aby był on wykorzystywany w inny sposób, w szczególności zgodnie z jego dotychczasowym faktycznym przeznaczeniem. Niezależnie od powyższego, przeznaczenie terenu, na którym znajduje się działka skarżącego, pod ogrody działkowe nie wyklucza rolniczego wykorzystania terenu, co wprost wynika z § 141 ust. 5 zaskarżonej uchwały. Takie też było wykorzystanie nieruchomości skarżącego w dacie uchwalenia planu, co z kolei wynika z przedłożonego przez niego aktu notarialnego, stanowiącego załącznik do skargi. Powyższe stanowisko wyrażone w wyroku wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 33/18, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela. Z uwagi na powyższe, za nietrafny należało uznać podnoszony przez skarżącego zarzut naruszenia art. 27 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 ze zm.), poprzez podjęcie uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pomimo jego braku spójności tego planu z polityką przestrzenną Miasta Świnoujście określoną w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą Rady Miasta Świnoujście z dnia 5 lipca 2002 r. Dodatkowo należy też wskazać, że wbrew argumentacji skarżącego, załączona do akt administracyjnych część graficzna Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Świnoujście z dnia 5 lipca 2002 r. nie wyznacza dla terenu, w skład którego wchodzi działka nr [...] – dominującej funkcji mieszkaniowej. Funkcja taka – zgodnie z legendą – oznaczona została kolorem brązowym. Oznaczenie takie choć znalazło się w pobliżu przedmiotowego terenu to jednak nie obejmuje działki nr [...] – zaznaczonej kolorem zielonym – zieleń miejska (parki, cmentarze, ogrody działkowe, zieleń nieurządzona o charakterze parkowym). Z części tekstowej studium nie wynika jednocześnie, że osiedle W. w całości ma stanowić rezerwę mieszkaniową a jedynie, że do 2020 r. powinno być zarezerwowane około [...] ha gruntów pod zabudowę mieszkaniową, zaś rezerwy terenowe tkwiące w obrębie osiedli [...] na prawobrzeżu, na lewobrzeżu w południowej części śródmieścia, terenów zabudowy jednorodzinnej pomiędzy ul. [...] oraz osiedla W. a także rezerwy wyznaczone na terenach leśnych w całości zaspokajają powyższe potrzeby. W zapisach Studium (pkt 9.2) jest zatem mowa o obrębie osiedla W. co nie może być utożsamiane z całością tego osiedla. Nietrafny okazał się także zarzut naruszenia art. 27 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 11 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przedstawienie Radzie Gminy do uchwalenia projektu planu bez kompletnych wyników badań o których mowa w pkt 2a ww. ustawy. W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, że zaskarżona uchwała została co prawda podjęta w dacie obowiązywania ustawy z dnia 27 marca 2007 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale prace planistyczne ją poprzedzające zostały rozpoczęte pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Wobec powyższego, w sprawie zastosowanie znalazł art. 85 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, że do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz planów zagospodarowania przestrzennego województw, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Z tego względu zastosowanie znalazł art. 18 ust. 2 pkt 2a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a to powoduje – o czym była już mowa powyżej – że organ nie ma obowiązku badania zgodności planu ze studium lecz jedynie spójności jego rozwiązań z polityką przestrzenną gminy określoną w studium. Jak już wcześniej wyjaśniono, materialnym wyrazem przeprowadzenia tego badania mogło być pisemne oświadczenie osoby uprawnionej potwierdzające fakt zbadania i stwierdzenia spójności obu dokumentów, co w niniejszej sprawie miało miejsce i bezsprzecznie wynika z przedłożonych sądowi dokumentów. Zdaniem Sądu okoliczność, że oświadczenie o spójności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Świnoujście ze Studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Świnoujścia, które zostało przyjęte uchwałą Rady Miasta Świnoujście z dnia 5 lipca 2002 r. zostało złożone z upoważnienia Prezydenta Miasta w dniu 10 maja 2004 r., a zatem po podjęciu uchwały z dnia 29 kwietnia 2004 r. w przedmiocie opisanego wyżej Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – nie oznacza, że faktycznie ocena wspomnianej spójności nastąpiła dopiero w tej dacie. Nie ulega bowiem wątpliwości, że z uwagi na obszerność tego planu dokonanie oceny jego spójności ze wskazanym wyżej Studium w jeden dzień – np. 10 maja 2004 r. byłoby nierealne. Z tego względu, za przekonujące należy uznać twierdzenia organu, że badanie wzajemnych relacji planu i studium było przedmiotem kolejnych prac planistycznych a jego wyniki zostały zawarte w kolejnych oświadczeniach m.in. o dość szeroko rozumianej spójności ustaleń. Okoliczność, że cytowane wcześniej oświadczenie zostało złożone w dniu 10 maja 2004 r. w żadnym razie nie oznacza zatem, że to w tym dniu zbadano spójność wskazanego wyżej Studium z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a jedynie że w tym dniu fakt ten potwierdzono. W tych okolicznościach, nie sposób zgodzić się z zarzutem bezprawnego naruszenia interesów właścicieli nieruchomości objętych zapisami skarżonego planu w zakresie dotyczącym przeznaczenia – zagospodarowania działki nr [...] obręb [...]. Nie można bowiem mówić o naruszeniu interesów skarżącego jako współwłaściciela działki nr [...], będącej działką o przeznaczeniu rolniczym (jak wynika chociażby z treści aktu notarialnego z dnia [...] r.), skoro plan taką funkcję terenu utrzymał. Z tych względów nietrafny okazał się też zarzut naruszenia prawa własności skarżącego. Skarżący nie sprecyzował przy tym na czym wspomniane naruszenie miałoby polegać. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy Konstytucji RP, nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 ustawy zasadniczej, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę w drodze ustawy ograniczeń wykonywania prawa własności wskazuje też art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny, w myśl którego, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Ograniczenia wykonywania prawa własności mogą wynikać z przepisów bardzo wielu ustaw, w tym m.in. z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym czy też obowiązującej poprzednio ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W wyniku uchwalenia skarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie doszło do niekorzystnej zmiany sytuacji prawnej skarżącego, wpływającej na sposób wykonywania przez niego prawa własności, jego zakres, jak i prawa i obowiązki z nim związane, w tym co do sposobu ich zagospodarowania, a w każdym razie zarzuty w tym zakresie, ani w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, ani w rozpatrywanej skardze, nie zostały należycie skonkretyzowane. Na marginesie jedynie należy wskazać, że ocenie Sądu podlega uchwała Rady Miasta Świnoujście z dnia 29 kwietnia 2004 r. wobec czego jej prawidłowość może być oceniana według stanu na tę właśnie datę. Na wspomnianą ocenę nie mogą zatem mieć wpływu późniejsze zdarzenia takie jak np. opracowanie ostatecznej wersji Map obszarów narażonych na zalanie w przypadku zniszczenia lub uszkodzenia budowli pasa technicznego map zagrożenia powodziowego oraz map ryzyka powodziowego (udostępnionej 15 kwietnia 2015 r.), które określają prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi na nieruchomości skarżącego jako niskie i wynoszące raz na 500 lat. Z przyczyn oczywistych ww. Mapy nie mogły być znane Radzie Miasta Świnoujście w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały a zatem nie mogły zostać przez nią uwzględnione. Bezsporne w sprawie jest przy tym, że w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały tereny, o których mowa w skardze były wskazywane przez Z. Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych jako obszary położone na polderze, chronione wałami przeciwpowodziowymi, w strefie potencjalnego zagrożenia powodzią z zakazem całorocznego zamieszkiwania. Z tych samych względów nie mogą mieć rozstrzygającego znaczenia dla sprawy późniejsze zmiany planu zagospodarowania przestrzennego czy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Raz jeszcze należy wskazać, że skarżący nie wykazał, aby kwestionowana uchwała doprowadziła do naruszenia jego interesu prawnego (art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym), które to naruszenie byłoby bezpośrednie, aktualne oraz realne – i w tym aspekcie naruszające istniejący porządek prawny. Tym samym Sąd uznał, że skarżący nie ma legitymacji do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 5a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie cytowanego wyżej przepisu skargę odrzucił.