II SA/Sz 825/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski Protokolant starszy inspektor sądowy Aneta Ciesielska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi S. C. na czynność Prezydenta Miasta Szczecin z dnia 12 września 2024 r. nr czynność CAZ.I.3.6523.25.2.2024.KDO w przedmiocie przyznania bonu na zasiedlenie dla osoby bezrobotnej do 30 roku życia oddala skargę. Pismem z dnia 12 września 2024 r., Prezydent Miasta S. odmówił S. C. przyznania bonu na zasiedlenie informując, że w związku z możliwością odbycia stażu lekarskiego podyplomowego na lokalnym rynku pracy, jego wniosek o przyznanie na podstawie art. 66n ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. 2021, poz. 1100 ze zm.) dalej jako "u.p.z.", został rozpatrzony negatywnie. S. C., dalej jako "skarżący", wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą na czynność Prezydenta Miasta S. w przedmiocie odmowy przyznania bonu na zasiedlenie. Zaskarżonej czynności zarzucił: I. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 66n ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z., polegające na posłużeniu się pozaustawowymi, negatywnymi kryteriami niweczącymi prawo bezrobotnego do otrzymania bonu na zasiedlenie, tzn. ustaloną przez organ "możliwością odbycia stażu lekarskiego podyplomowego na lokalnym rynku pracy"; II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez ten organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z 14.6.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", w szczególności poprzez: a) uznanie przez organ, w wyniku działania z urzędu, lecz bez podania w oparciu o jakie konkretnie dowodu uznał, że istnieje możliwość "odbycia stażu lekarskiego podyplomowego w 50 podmiotach uprawnionych do zawierania umów o pracę z lekarzami celem odbycia stażu podyplomowego na terenie działania Okręgowej Izby Lekarskiej w S." - skoro Okręgowa Izba Lekarska w S. nie wydała decyzji dotyczącej stażu lekarskiego skarżącego, b) posłużenie się przy czynieniu powyższych dowolnych ustaleń, przesłankami, które nie stanowią materialnych podstaw podejmowania takich ustaleń, czyli świadczą o dowolności organu w wykonywaniu jego ustawowych powinności. Skarżący, na podstawie art. 146 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 – j.t.), dalej jako "p.p.s.a.", domagał się uchylenia w całości zaskarżonej czynności administracyjnej. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że jest absolwentem Uniwersytetu Medycznego w P. – kierunek lekarski. Przed podjęciem studiów i w dalszym ciągu pozostaje mieszkańcem S.. Po ukończeniu studiów został zarejestrowany jako bezrobotny i zwrócił się o przyznanie bonu na zasiedlenie. W piśmie z dnia 12 września 2024 r., którym odmówiono przyznania świadczenia, Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy w S. stwierdził, że dokonał rozpoznania i pozyskał informację o możliwości odbycia stażu lekarskiego podyplomowego w 50 podmiotach uprawnionych do zawierania umów o pracę z lekarzami, celem odbycia stażu podyplomowego na ternie działania Okręgowej Izby Lekarskiej w S.. Organ uznał, że niecelowym jest przyznanie bonu na zasiedlenie w sytuacji, gdy istnieje możliwość podjęcia zatrudnienia na terenie województwa zachodniopomorskiego. Skarżący przytoczył art. 66n ust. 1 u.p.z. i wskazał, że spełnia wszystkie wymienione w treści tego przepisu przesłanki do uzyskania bonu. Podkreślił, że możliwość podjęcia zatrudnienia na terenie miejsca zamieszkania nie stanowi warunku przyznania bądź nie przyznania bonu na zasiedlenie, zatem organ, odmawiając przyznania świadczenia, kierował się kryteriami pozaustawowymi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podkreślając, że stosownie do art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2024 r. poz. 475 – j.t.), dalej jako "u.p.z", do zadań samorządu powiatu należy podejmowanie działań nakierowanych na aktywizację lokalnego rynku pracy. W związku z powyższym starosta, rozpoznając wnioski o przyznanie bonu na zasiedlenie, zobowiązany jest do zweryfikowania racjonalności i zasadności przyznania bonu z punktu widzenia aktualnej struktury zawodowej i potrzeb lokalnego rynku pracy. W szczególności starosta zobowiązany jest do zweryfikowania, czy na lokalnym rynku pracy istnieje zapotrzebowanie na pracowników posiadających określone wykształcenie i doświadczenie zawodowe. Organ wyjaśnił, że z załącznika do zarządzenia Marszałka Województwa Zachodniopomorskiego, z dnia 28 lutego 2024 r., nr 30/24, a także załącznika do zarządzenia Marszałka Województwa Zachodniopomorskiego, z dnia 26 września 2024 r., nr 110/24, wynika, że w dniu podjęcia zaskarżonej czynności, a także w dacie sporządzenia odpowiedzi na skargę istniała i istnieje możliwość zatrudnienia osób z wykształceniem medycznym w wielu placówkach na terenie województwa zachodniopomorskiego. Stąd też uznano za niecelowe przyznanie skarżącemu bonu na zasiedlenie, skoro ma on możliwość odbycia stażu zarówno w miejscu zamieszkania jak i poza nim, na terenie województwa i nie musi w tym celu przeprowadzać się do innego miasta. Organ zakwestionował ponadto okoliczność, iż skarżący mieszka w S. wskazując, że aktualnie mieszka on w P. skąd została nadana skarga, w której skarżący wskazał adres w P.. Ponadto o zamieszkiwaniu skarżącego w P. świadczyć ma, zdaniem organu okoliczność, iż skarżący zawarł związek małżeński w W., a także zawarł umowę zlecenia w P. w czasie, gdy nie odbywają się zajęcia akademickie. Skarżący, w piśmie procesowym z dnia 31 października 2024 r. podkreślił, że miejscem jego zamieszkania od urodzenia pozostaje S.. Wskazywane przez organ okoliczności nie świadczą o tym, że zmienił miejsce zamieszkania. Skarżący nie zgodził się również z argumentacją organu dotyczącą realizacji polityki w zakresie rynku pracy, wskazując, iż wydatki w ramach bonu na zasiedlenie pochodzą ze środków Funduszu Pracy, który jest państwowym funduszem celowym. Nie są to więc środki pozyskiwane samodzielnie przez samorząd terytorialny i bon na zasiedlenie nie jest przyznawany w ramach zadania, o którym mowa w art. 9 ust. 1 pkt 2 u.p.z., ale zadania opisanego w pkt 13 – przyznawanie i wypłacanie zasiłków oraz innych świadczeń z tytułu bezrobocia. Dalej skarżący wskazał, że akceptacja rozumowania organu, zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę prowadziłaby do skutku nieakceptowanego z punktu widzenia logiki instytucji bonu na zasiedlenie. Zdaniem skarżącego argumentacja organu zmierza do wykazania, że aby uzyskać bon na zasiedlenie musiałby znaleźć pracę w miejscu zamieszkania, bądź jego okolicach. Odnosząc się do stanowiska organu w przedmiocie możliwości podjęcia stażu na terenie S. lub jego okolic skarżący wskazał, że z wywodów organu nie wynika, że podsiada on jednoznaczną możliwość podjęcia zatrudnienia na terenie województwa zachodniopomorskiego. Organ pominął okoliczność, iż na staż lekarski kieruje okręgowa izba lekarska po spełnieniu warunków, o których mowa w art. 15d ustawy o zawodzie lekarza i lekarza dentysty, a tego czy skarżący warunki te spełnił organ nie zbadał. Końcowo skarżący podkreślił, ze na terenie RP nie obowiązują jakiekolwiek regulacje dotyczące "zapobiegania płynności kadr pracowników w zawodach lub specjalnościach szczególnie ważnych dla gospodarki uspołecznionej". Ostatnie z nich zostały uchylone w 1972 r. Na rozprawie w dniu 5 grudnia 2024 r. pełnomocnik organu podtrzymał dotychczasowe stanowisko i przedłożył do akt decyzję o utracie przez skarżącego statusu osoby bezrobotnej z dniem 1 października 2024 r. Wskazał, że decyzja jest ostateczna i została wydana na wniosek skarżącego, w związku z podjęciem zatrudnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. Sądowa kontrola zaskarżonej czynności, dokonana – stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 – j.t.), według kryterium zgodności z prawem wykazała, że nie narusza ona prawa. Przedmiotem skargi uczyniono czynność Prezydenta Miasta S. , którą organ ten odmówił skarżącemu przyznania bonu na zasiedlenie. Zgodnie z art. 66n ust. 1 u.p.z. na wniosek bezrobotnego do 30 roku życia starosta, na podstawie umowy, może przyznać bon na zasiedlenie w związku z podjęciem przez niego poza miejscem dotychczasowego zamieszkania zatrudnienia, innej pracy zarobkowej lub działalności gospodarczej, jeżeli: 1) z tytułu ich wykonywania będzie osiągał wynagrodzenie lub przychód w wysokości co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę brutto miesięcznie oraz będzie podlegał ubezpieczeniom społecznym; 2) odległość od miejsca dotychczasowego zamieszkania do miejscowości, w której bezrobotny zamieszka w związku z podjęciem zatrudnienia, innej pracy zarobkowej lub działalności gospodarczej wynosi co najmniej 80 km lub czas dojazdu do tej miejscowości i powrotu do miejsca dotychczasowego zamieszkania środkami transportu zbiorowego przekracza łącznie co najmniej 3 godziny dziennie; 3) będzie pozostawał w zatrudnieniu, wykonywał inną pracę zarobkową lub będzie prowadził działalność gospodarczą przez okres co najmniej 6 miesięcy. Na wstępie rozważań wskazać należy, że przepisy ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie przewidują załatwienia spraw związanych z przyznaniem bądź odmową przyznania bonu na zasiedlenie w formie decyzji administracyjnej. W art. 9 ust. 1 pkt 14 u.p.z., w którym wymieniono kompetencje samorządu powiatu do wydawania decyzji w indywidualnych, w wymienionych tam sprawach, bon na zasiedlenie nie został uwzględniony. Należy zatem przyjąć, że odmowa przyznania tego świadczenia (co miało miejsce w badanej sprawie) stanowi inną czynność z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (podobnie WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 25 maja 2023 r., sygn. akt IV SA/Wr 9/23, WSA w Krakowie w wyroku z dnia 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 155/18). Przechodząc do merytorycznej oceny zasadności skargi, w pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że czynności podejmowane na podstawie art. 66n ust. 1 u.p.z. mają charakter uznaniowy, o czym świadczy użyte przez ustawodawcę sformułowanie "może przyznać". Oznacza to, że decyzja w zakresie zasadności przyznania bonu na zasiedlenie została pozostawiona uznaniu organu administracji publicznej, a konsekwencją tego jest możliwość odmowy przyznania bonu na zasiedlenie również w takich wypadkach, gdy wnioskodawca spełnia wszystkie, określone w pkt 1-3 warunki. W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że zakres uznania administracyjnego wyznaczony jest zawsze przepisem prawa, a jego ramy określają normy kompetencyjne, przepisy o postępowaniu administracyjnym i przepisy prawa materialnego. Wydając decyzję o charakterze uznaniowym organ jest związany nie tylko przepisem prawa, ale i celem ustanowionego przepisu oraz normami etycznymi. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela. Z kolei, sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym, jakkolwiek ma ograniczony zakres, to jednak wymaga zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Sąd bada zatem, czy decyzja organu nie jest arbitralna (dowolna) lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Kontrolując decyzję uznaniową sąd nie jest natomiast uprawniony do dokonywania oceny tego, w jaki sposób organy administracji, wypełniając treści pozasystemowych kryteriów słusznościowych czy celowościowych, realizują określoną politykę stosowania prawa (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 99/19). Jakkolwiek wyrażone w tym orzeczeniu stanowisko odnosi się do spraw kończących się wydaniem decyzji administracyjnej, to jednak zdaniem Sądu znajduje ono również zastosowanie w przypadku, gdy indywidualne żądanie obywatela jest załatwiane czynnością organu administracji publicznej Przenosząc powyższe rozważania na grunt badanej sprawy należało uznać, że organ, odmawiając skarżącemu przyznania bonu na zasiedlenie, nie przekroczył granic uznania administracyjnego. W skierowanym do skarżącego piśmie wyjaśniono, że z poczynionych przez organ ustaleń wynika, iż może on odbyć staż w miejscu zamieszkania, co wynika z ustalonych zarządzeniami Marszałka Województwa Zachodniopomorskiego z 28 lutego 2024 r. i 26 września 2024 r. list podmiotów leczniczych, indywidualnych praktyk lekarskich oraz indywidualnych specjalistycznych praktyk lekarskich, uprawnionych do prowadzenia staży podyplomowych. Organ uznał, że skoro skarżący może odbyć staż podyplomowy w miejscu zamieszkania, to niecelowym jest przyznanie bonu na zasiedlenie. W celu znalezienia pracy skarżący nie musi bowiem zmieniać miejsca dotychczasowego zamieszkania. Stanowisko wyrażone przez organ jest zatem konsekwencją prowadzonej polityki na rynku pracy, w której z jednej strony uwzględniany jest interes osoby bezrobotnej, a to wyraża się w podejmowaniu działań zmierzających do zapewnienia jej odpowiedniego zatrudnienia (również poza miejscem dotychczasowego zamieszkania), a z drugiej interes lokalnego rynku pracy, poprzez zapewnienie dopływu pracowników o odpowiednim wykształceniu i kwalifikacjach zawodowych. Z tego punktu widzenia przyznanie bądź odmowa przyznania bonu na zasiedlenie jest instrumentem, który politykę samorządu powiatu w tym zakresie ma wspierać i to samorząd – w ramach swojej samodzielności, może ustanawiać kryteria, którymi będzie się kierował przy podejmowaniu decyzji w tym zakresie. Należy się zgodzić z organem, że instrument ten powinien być wykorzystywany wówczas, gdy osoba bezrobotna nie może znaleźć zatrudnienia na lokalnym rynku pracy, istnieje natomiast możliwość podjęcia pracy poza miejscem zamieszkania i to w takiej odległości, która sprawia, że codzienne dojazdy stanowiłyby zbyt dużą uciążliwość. Przyznanie bonu na zasiedlenie ma wówczas na celu umożliwienie zagospodarowania się w nowym miejscu jeszcze przed uzyskaniem dochodu (wynajęcie mieszkania, uzupełnienie niezbędnego umeblowania i sprzętów). Takiej konieczności nie ma, gdy bezrobotny podejmuje zatrudnienie w miejscu dotychczasowego zamieszkania. Nie ma zatem racji skarżący, że organ uzależnia przyznanie bonu na zasiedlenie od podjęcia zatrudnienia w dotychczasowym miejscu zamieszkania. Wówczas bon bowiem nie przysługuje. Nie ma przy tym znaczenia, że środki na finansowanie bonu na zasiedlenie pochodzą z Funduszu Pracy, bowiem to samorząd powiatu, w zakresie swojej właściwości miejscowej, kształtuje politykę zatrudnienia na terenie powiatu, a jego obowiązkiem – stosownie do art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1530 – j.t.), powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad: a) uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, b) optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów. Sąd nie podzielił argumentacji skargi, z której wynika, że organ nie zbadał, czy skarżący spełnił warunki, o których mowa w art. 15d ust. 3 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodzie lekarza i lekarza dentysty (Dz. U. z 2024 r. poz. 1287 – j.t.). Przepis ten stanowi, że okręgowa rada lekarska uwzględnia wnioski lekarzy lub lekarzy dentystów, którzy ukończyli jednolite studia magisterskie w Rzeczypospolitej Polskiej, kierując w pierwszej kolejności do odbycia tego stażu lekarzy albo lekarzy dentystów, którzy ukończyli studia z kolejno najwyższą średnią arytmetyczną ocen z egzaminów uzyskaną w okresie studiów, liczoną do dwóch cyfr po przecinku, obliczoną na podstawie danych zawartych w karcie osiągnięć studenta, ze wskazaniem skali ocen, jaka obowiązywała w uczelni, oraz biorąc pod uwagę maksymalną liczbę lekarzy mogących jednocześnie odbywać staż w danym podmiocie uprawnionym do prowadzenia stażu. W przypadku lekarzy albo lekarzy dentystów, którzy ukończyli studia poza terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, okręgowa rada lekarska oblicza średnią arytmetyczną ocen z egzaminów uzyskaną w okresie studiów, liczoną do dwóch cyfr po przecinku, obliczoną na podstawie danych zawartych w suplemencie dyplomu lekarza lub lekarza dentysty, w odniesieniu do skali ocen, jaka obowiązywała na polskiej uczelni w danym roku. Należy bowiem zwrócić uwagę na to, że zgodnie z art. 15 ust. 1 przywołanej ustawy okręgowa rada lekarska w drodze uchwały, w porozumieniu z marszałkiem województwa, kieruje, za pomocą SMK, do odbycia stażu podyplomowego na obszarze swojego działania lekarzy i lekarzy dentystów, którym przyznała prawo wykonywania zawodu, o którym mowa w art. 5 ust. 7 oraz art. 7 ust. 2, i których wpisała na listę członków izby. Skierowanie do odbycia stażu, stosownie do ust. 2 tego przepisu następuje na wniosek lekarza albo lekarza dentysty. Nie bez znaczenia dla oceny zasadności stanowiska skarżącego jest okoliczność, iż w art. 15 ust. 5 ustawy o zawodzie lekarza i lekarza dentysty przewidziano, że przypadku braku możliwości odbycia stażu podyplomowego przez lekarza albo lekarza dentystę na obszarze działania okręgowej izby lekarskiej, której jest członkiem, za zgodą tego lekarza albo lekarza dentysty okręgowa rada lekarska tej izby uzgadnia z inną okręgową radą lekarską możliwość odbycia przez lekarza albo lekarza dentystę stażu podyplomowego na obszarze jej działania. W przypadku, o którym mowa w ust. 5, okręgowa rada lekarska, na obszarze działania której lekarz albo lekarz dentysta będzie odbywał staż podyplomowy, wpisuje tego lekarza albo lekarza dentystę na listę członków i kieruje go, za pomocą SMK, do odbycia stażu podyplomowego (ust. 6). Zatem, zdaniem Sądu, to skarżący, przed rejestracją w powiatowym urzędzie pracy powinien wykorzystać możliwości, jakie wynikają z przywołanych przepisów i dopiero wówczas, gdyby wystąpiły okoliczności, o których mowa w art. 15 ust. 5 ustawy, miałby prawo do ubiegania się o przyznanie bonu na zasiedlenie. To z kolei uzależnione było od aktywności samego skarżącego, której – jak wynika z przedłożonych dokumentów i skargi, nie wykazał. Wbrew wywodom skarżącego, nie było rzeczą organu badanie, czy średnia, z którą skarżący ukończył studia umożliwiała mu podjęcie stażu w miejscu zamieszkania, to bowiem pozostawiono do oceny właściwej okręgowej izby lekarskiej. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi. Przywołane w uzasadnieniu wyroki sądów administracyjnych są dostępne w CBOSA, na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).