II SA/Sz 831/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.), Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 września 2017 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie skierowania do domu opieki społecznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] nr [...]. Decyzją z dnia [...] nr [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta S. w oparciu o przepis art. 54 ust. 1, art. 106 ust. 1 i 4, art. 110 ust. 7 i 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2016 r., poz. 930 ze zm.), odmówiono A. G. skierowania do domu pomocy społecznej. Powołując się na treść art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej organ wyjaśnił, że prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej przysługuje osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić pomocy w formie usług opiekuńczych. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że wnioskodawca ma [...] lat, zamieszkuje w zadbanym trzypokojowym mieszkaniu z kuchnią i łazienką. Ma jedną córkę, która na stale mieszka w N. Prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, źródłem jego dochodu jest świadczenie otrzymywane z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S. wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym w wysokości [...] zł miesięcznie. Jak wynika z zebranej w sprawie dokumentacji, A. G. nie posiada orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Zgodnie z zaświadczeniem lekarskim z dnia 13 października 2016 r. wystawionym przez lekarza specjalistę medycyny rodzinnej, u wnioskodawcy rozpoznano [...]. Z zaświadczenia tego wynika także, że ze względu na stan zdrowia wymaga on opieki w warunkach Domu Kombatanta. Organ ustalił, ponadto, że wnioskodawca porusza się samodzielnie, pomimo podeszłego wieku jest osobą samodzielną w zakresie czynności samoobsługowych, samodzielnie spożywa posiłki, wykonuje czynności związane z utrzymaniem higieny osobistej, załatwia sprawy urzędowe oraz kontaktuje się z lekarzami. Dokonuje samodzielnie lżejszych zakupów poruszając się samochodem. Wymaga pomocy w takich czynnościach jak przyniesienie cięższych zakupów, przygotowanie ciepłego posiłku oraz utrzymanie czystości otoczenia. Poinformowany przez pracownika socjalnego o możliwości skorzystania z pomocy w formie usług opiekuńczych świadczonych za pośrednictwem Ośrodka, które mają na celu pomoc w zaspokojeniu codziennych potrzeb życia, tj. w utrzymaniu czystości otoczenia, przygotowaniu posiłków, a także dokonywaniu cięższych zakupów, wnioskodawca oświadczył, że nie jest zainteresowany taką formą pomocy, gdyż korzysta z pomocy prywatnej opiekunki. W ocenie organu I instancji, z art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej wynika, że wiek, choroba lub niepełnosprawność osoby ubiegającej się o umieszczenie w domu pomocy społecznej musi być tego rodzaju, że uniemożliwia tej osobie samodzielne funkcjonowanie w dotychczasowym środowisku, pomimo wykorzystania innych możliwości pomocy. Pomimo pewnych ograniczeń spowodowanych wiekiem oraz stanem zdrowia wnioskodawca nie wymaga całodobowej opieki a jedynie pomocy osób drugich, którą ma zapewnioną ze strony prywatnej opiekunki jak również znajomych. Od powyższej decyzji A. G. złożył odwołanie, w którym wskazał, że pracował od [...] roku życia, przepracował w Polsce [...] lata. Odnosząc się do stwierdzeń organu dotyczących jego niepełnosprawności, stwierdził, że jest inwalidą i może parkować w miejscu dla inwalidów, co zostało stwierdzone wyrokiem Sądu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. po rozpatrzeniu odwołania, decyzją nr [...], wydaną w dniu [...], w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 54 ustawy o pomocy społecznej utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Kolegium wyjaśniło, że wymagana przepisem art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej przesłanka niemożności zapewnienia niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych nie wiąże się z wymogiem faktycznego z nich korzystania i stwierdzenia ich nieadekwatności do potrzeb osoby ubiegającej się o skierowanie do domu pomocy społecznej. W niniejszej sprawie istotne jest, że strona samodzielnie organizuje sobie niezbędną pomoc pomimo wieku i choroby. Zdaniem Kolegium, organ prawidłowo ocenił sytuację życiową rodziny i funkcjonowania w niej skarżącego poprzez udostępnienie stronie korzystania z usług opiekuńczych. Podkreślił, że skarżący mieszka sam, ale korzysta z pomocy prywatnej opiekunki. Jest osobą w podeszłym wieku, ale sprawną i samodzielnie radzi sobie w sprawach związanych z czynnościami higienicznymi oraz podstawowymi. Porusza się, samodzielnie wychodzi z domu, prowadzi samochód i uczestniczy w życiu społecznym. Strona wymaga pomocy w życiu codziennym, poprzez pomoc w robieniu zakupów, sprzątaniu itp., natomiast na dzień wydania decyzji, pomimo podeszłego wieku nie wymaga ona umieszczenia w Domu Pomocy Społecznej. W skardze wniesionej na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, skarżący wskazał, że nie napisał tejże skargi osobiście, lecz została ona napisana przez osobę trzecią, w jego obecności ponieważ jest zmęczony i "nie za bardzo zna się na tym". Przedstawione w uzasadnieniu decyzji Kolegium, jak i decyzji organu I instancji fakty, że jest osobą "prawie tańczącą" są nieprawdziwe. W procesie cywilnym o kartę parkingową był badany przez dwóch biegłych sądowych i także musiał udowadniać, że "nie jest wielbłądem na tezę przedstawioną przez Zespół ds. Niepełnosprawności". Zaznaczył, że zakupów w ogóle nie robi, nie gotuje, przeważnie leży w łóżku. Skarżący podniósł, że skandaliczne jest legalizowanie przez SKO wadliwych decyzji. Zgodnie z art. 110 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, zadania pomocy społecznej w gminach wykonują jednostki organizacyjne – ośrodki pomocy społecznej jednakże organem wydającym decyzję administracyjną jest zawsze (zgodnie z tym przepisem) wójt (burmistrz, prezydent miasta), który jedynie udziela kierownikowi ośrodka pomocy społecznej upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej należących do właściwości gminy. W wypadku gminy S. takim organem jest Prezydent Miasta S. tymczasem na pieczątce na decyzji z dnia [...] widniej Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie Dział Instytucji Pomocy Społecznej. Zdaniem skarżącego nie jest to właściwy organ. To, że w treści sentencji wskazane jest upoważnienie dla kierownika ośrodka to nie świadczy o tym, że decyzję może wydać inny organ. Upoważnienie jest do dokonywania czynności konwencjonalnych, ale upoważnienie nie legalizuje organu uprawnionego do wydawania decyzji. Strona wskazała ponadto, że w jej ocenie, Kolegium nie przeprowadziło należycie postępowania odwoławczego, nie skontrolowało czy organ I instancji w prowadzonym postępowaniu prawidłowo zastosował przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżący podniósł, że nie zostały w niniejszej sprawie uwzględnione podstawowe zasady postępowania administracyjnego wynikające z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a. i art. 10 k.p.a. Strona nie była pouczona o możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji I instancji ani w żaden sposób nie była "poproszona o zapoznanie się" z nimi przed wydaniem tejże decyzji. Skarżący podkreślił, że art. 56 ustawy o pomocy społecznej określa typy domów pomocy społecznej, jednak organy I i II instancji nie wskazały żadnej kwalifikacji, "dla którego typu domu" był rozpatrywany jego wniosek. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Nadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji, dokonana według wskazanego wyżej kryterium, doprowadziła do uznania, że decyzja ta, podobnie jak decyzja ją poprzedzająca naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie, jakkolwiek nie wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty zasługiwały na uwzględnienie. W szczególności nie sposób zgodzić się ze skarżącym, że decyzję z dnia [...] wydał niewłaściwy organ – Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie zamiast Prezydenta Miasta S. Nie ulega bowiem wątpliwości, że Kierownik Sekcji w Dziale Instytucji Pomocy Społecznej wydający tę decyzję działał z upoważnienia wspomnianego Prezydenta. Natomiast z przyczyn, o których będzie mowa poniżej, należy podzielić argumentację skarżącego odnoszącą się do naruszenia art. 7 k.p.a., z uwagi na niepodjęcie przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Podstawę materialnoprawną wspomnianego rozstrzygnięcia stanowił art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2016 r., poz. 930 ze zm.), w myśl którego osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Wydanie decyzji w tym trybie nakłada na właściwy organ administracyjny obowiązek prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, a następnie dokonania jego oceny w kontekście przesłanek materialnoprawnych z art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. W świetle tego przepisu, obowiązek organów skierowania danej osoby do domu pomocy społecznej powstaje dopiero wówczas, gdy po stronie tej osoby zaistnieją wszystkie przesłanki warunkujące powstanie prawa do tego rodzaju świadczenia pomocy społecznej tzn., że po pierwsze – osoba ubiegająca się o umieszczenie w domu pomocy społecznej wymaga całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności; po drugie – wnioskodawca nie może samodzielnie funkcjonować w życiu codziennym i po trzecie – nie można zapewnić wnioskodawcy niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych. W niniejszej sprawie skarżący niewątpliwie wymaga pomocy innych osób z uwagi na wiek i stan zdrowia. A. G. ma [...] lat. Cierpi na [...]. Rozpoznano u niego także [...]. W okresie od 30 września 2016 r. do 10 października 2016 r. przebywał w Klinice Chirurgii Naczyniowej Ogólnej i Angiologii z powodu krytycznego niedokrwienia obu kończyn dolnych w stadium bólu spoczynkowego. W wyniku leczenia zachowawczego uzyskano niewielką poprawę ukrwienia kończyn i wypisano go w 11 dobie hospitalizacji. Po raz kolejny skarżący trafił do wspomnianej wyżej Kliniki w dniu 14 kwietnia 2017 r. – także z powodu przewlekłego niedokrwienia kończyn. W trakcie leczenia w okresie od 14 kwietnia 2017 r. do 23 kwietnia 2017 r. stwierdzono bardzo zaawansowane zmiany miażdżycowe w naczyniach na podudziach ze względu, na które pacjent nie nadaje się do leczenia operacyjnego. W zaświadczeniu wystawionym w dniu 13 października 2016 r. lekarz specjalista medycyny rodzinnej stwierdził, że A. G. ze względu na stan zdrowia oraz wiek wymaga opieki w warunkach Domu Kombatanta. Pomimo to, opierając się na wywiadzie środowiskowym przeprowadzonym przez pracownika socjalnego, organ uznał, że nie wymaga on całodobowej opieki, a jedynie pomocy osób drugich, którą ma zapewnioną ze strony opiekunki, jak również znajomych. Zdaniem organu skarżący jest osobą samodzielną w zakresie czynności samoobsługowych, samodzielnie spożywa posiłki, wykonuje czynności związane z utrzymaniem higieny osobistej, załatwia sprawy urzędowe oraz kontaktuje się z lekarzami. Samodzielnie dokonuje też lżejszych zakupów, poruszając się samochodem. Jak wskazano w ocenie sytuacji osoby – wnioskach pracownika socjalnego z dnia 8 listopada 2016 r., strona nie posiada orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, nigdy nie stawała na komisji lekarskiej. Zdaniem organu w tym wypadku zachodzi możliwości zapewnienia niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania, przy czym skarżący nie jest zainteresowany taką formą pomocy. Przypomnieć w tym miejscu należy, że podstawową zasadą procedury administracyjnej jest obowiązek działania organów administracyjnych na podstawie przepisów obowiązującego prawa (art. 6 k.p.a.). Prowadząc postępowanie administracyjne organ ma obowiązek stać na straży praworządności i w tym celu powinien podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Poprawne ustalenie stanu faktycznego sprawy wymaga bowiem od organu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprawy (art. 77 § 1 k.p.a.). Jednocześnie zaznaczyć trzeba, że dana okoliczność może zostać uznana za udowodnioną w oparciu o ocenę całokształtu materiału dowodowego sprawy (art. 80 k.p.a.). Poczynione przez organ ustalenia, a więc wskazanie faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa organ powinien zawrzeć w uzasadnieniu wydanej decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). Analiza akt przedmiotowej sprawy w świetle poczynionych wyżej uwag natury ogólnej i przepisów obowiązującego prawa uzasadnia wniosek o podjęciu decyzji przez organy obu instancji z naruszeniem przywołanych wyżej norm prawnych, które mogło mieć decydujący wpływ na wynik sprawy. Wydane w sprawie rozstrzygnięcia nie korespondują w pełni z zebranym materiałem dowodowym, który został wybiórczo zweryfikowany i oceniony przez organ administracyjny. Ponadto, nie wszystkie okoliczności składające się na ocenę spełnienia trzeciej przesłanki z art. 54 ust. 1 ustawy zostały wyjaśnione i znalazły odzwierciedlenie w materiale dowodowym sprawy. Organy w przedmiotowej sprawie uznały, że w wypadku skarżącego zachodzi możliwość zapewnienia mu niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych. Nie poczyniły jednak w tym zakresie niezbędnych ustaleń, w szczególności nie wskazały, czy proponowana skarżącemu forma usług w wystarczający sposób zaspokoi jego potrzeby. Okoliczność, że wymieniony w tej chwili korzysta z pomocy prywatnej opiekunki w żaden sposób nie dowodzi, że pomoc ta zaspokaja wszystkie niezbędne potrzeby skarżącego. Zdaniem Sądu, organy w sposób wybiórczy odniosły się do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Przede wszystkim, opisując zaświadczenie lekarskie lekarza specjalisty medycyny rodzinnej A. S. z dnia 13 października 2016 r., organy te nie dokonały jakiejkolwiek oceny wartości dowodowej wspomnianego zaświadczenia. Można wręcz stwierdzić, że zostało ono ewidentnie pominięte przy ocenie spełnienia przesłanek z art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Tymczasem z treści tego zaświadczenia wynika, że skarżący ze względu na stan zdrowia i wiek wymaga opieki w warunkach Domu Kombatanta. Organy do treści tego dokumentu w żaden sposób nie odniosły się. Co więcej, zważywszy na treść odwołania skarżącego od decyzji organu I instancji oraz treść skargi z dnia 26 czerwca 2017 r. należy stwierdzić, że zachodzą istotne wątpliwości co do prawidłowości przeprowadzenia przez pracownika socjalnego wywiadu środowiskowego w dniu 8 listopada 2016 r. W wywiadzie stwierdzono m.in., że skarżący nie posiada orzeczenia o niepełnosprawności, nigdy nie stawał na komisji lekarskiej. Tymczasem z dołączonego przez skarżącego do skargi wyroku Sądu Rejonowego Szczecin – Centrum w Szczecinie IX Wydziału Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 14 lipca 2016 r. (sygn. akt IX U 48/15) jednoznacznie wynika, że dysponuje on orzeczeniem Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie Z. z dnia [...]. (znak [...]). Na powyższe rozstrzygnięcie skarżący wskazywał już w treści odwołania od decyzji z dnia [...], jednak Kolegium okoliczność tę całkowicie pominęło, przyjmując za organem I instancji, że strona takiego orzeczenia nie posiada. Wątpliwości budzą także zawarte w wywiadzie stwierdzenia dotyczące samodzielnego poruszania się poza mieszkaniem, zwłaszcza dokonywania lżejszych zakupów (z wykorzystaniem samochodu) czy załatwiania przez skarżącego spraw urzędowych. Jak podał A. G. w uzasadnieniu skargi, nie robi on w ogóle zakupów, nie gotuje, przeważnie leży w łóżku. Twierdzenia te może potwierdzać karta informacyjna z Kliniki Chirurgii Naczyniowej Ogólnej i Angiologii z dnia 10 października 2016 r., z której wynika, że skarżący został przyjęty do tej placówki z powodu krytycznego niedokrwienia obu kończyn dolnych w stadium bólu spoczynkowego. W wyniku leczenia uzyskano jedynie niewielką poprawę, przy czym nie są to jedyne schorzenia na jakie cierpi strona. Rozpoznano u niego bowiem także [...]. W tej sytuacji wartość przeprowadzonego wywiadu środowiskowego może budzić istotne wątpliwości. Jednocześnie podkreślenia wymaga, że organy obu instancji opierając się właśnie na wspomnianym wywiadzie uznały, iż skarżący nie wymaga całodobowej opieki. W przedmiotowej sprawie ocena materiału dowodowego ze strony organów orzekających nosi cechy dowolności i nie jest możliwa do zaakceptowania, zwłaszcza w świetle dowodów przeciwnych wobec stanowiska organu, których wiarygodność i moc dowodowa nie zostały skutecznie podważone w treści zaskarżonej decyzji. W ślad za Naczelnym Sądem Administracyjnym powtórzyć trzeba, że niedopuszczalnym jest, aby w sprawach z zakresu pomocy społecznej organy kierowały się automatyzmem i arbitralnością. Analizowana tu ustawa, (...) nie uzasadnia tezy, że istnieje sztywna, bezwzględnie obowiązująca hierarchia form opieki nad osobami potrzebującymi, która nakazywałaby w każdym pojedynczym przypadku stosowanie ściśle ustalonej kolejności form opieki (vide: wyrok z dnia 19 maja 2010 r. sygn. akt I OSK 189/10 - dostępny na stronie internetowej pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na względzie wskazać należy, że przy orzekaniu o odmowie skierowania do domu pomocy społecznej organy orzekające dopuściły się naruszenia art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., nie wyjaśniając w sposób wyczerpujący sytuacji A. G. i pomijając materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Stwierdzone uchybienia mogły mieć decydujący wpływ na wynik sprawy. Organy orzekły o odmowie skierowania strony do domu pomocy społecznej bez dokładnego i rzetelnego zbadania, czy zostały spełnione łącznie wszystkie przesłanki z art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Wobec powyższego w toku ponownie prowadzonego postępowania organ powinien przeanalizować całość materiału dowodowego, którym dysponuje i rzetelnie ocenić jego wartość dowodową, a także uzupełnić ten materiał w niezbędnym zakresie (w szczególności poprzez przeprowadzenie rzetelnego, pełnego wywiadu środowiskowego). Z tych powodów sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a.