II SA/Sz 832/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki (spr.),, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 listopada 2010 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 1 ust 1 i 2, art. 2 i art. 17 ust 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 9 ust. 1 i 5, art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, 4, 6 i 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), art. 154 ust. 2, art. 156 ust. 1 art. 157 ust. 1 i 2, art. 159 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania "E. "Sp. z o.o. w K., od decyzji nr [...] z dnia [...]r. Prezydenta Miasta K. w sprawie ustalenia opłaty planistycznej w wysokości [...] zł w związku ze wzrostem wartości nieruchomości położonej w K. ul. Z., obręb nr [...] działka nr [...], o pow. [...] ha, po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu (uchwała Nr XVIII/183/2007 Rady Miejskiej w Koszalinie z dnia 20 grudnia 2007r.) - utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu podano, że "E. " Sp. z o.o. w K. odwołując się od decyzji z dnia [...] r. organu I instancji ustalającej opłatę planistyczną zarzuciła, że wzrost wartości nieruchomości powinien być rozpatrywany jako skutek uchwalenia nowego planu miejscowego bezpośrednio po poprzednim, a nie jako efekt utraty ciągłości planowania i stworzenia sytuacji okresowego braku planu z czym wiązały się konsekwencje w zakresie opłat. Strona wskazała na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r., P 58/08, zgodnie z którym kwestia wcześniejszego przeznaczenia nieruchomości ma kluczowe znaczenie w ustaleniu tzw. "opłaty planistycznej". Potwierdza to wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 kwietnia 2010 r., II SA/Kr 70/10, zgodnie, z którym wzrost wartości nieruchomości należy przede wszystkim ustalić jakie było przeznaczenie gruntów w planie poprzednio obowiązującym oraz w nowo uchwalonym i dopiero porównując to przeznaczenie będzie można ustalić, czy wartość nieruchomości rzeczywiście wzrosła na skutek uchwalenia nowego planu. Ponadto w odwołaniu wskazano, że biegły sporządzając operat szacunkowy powinien uwzględnić, że dla przedmiotowej nieruchomości można było uzyskać decyzję ustalającą warunki zabudowy dla funkcji usług do [...] m2 wraz z zabudową mieszkaniową wielorodzinną, czyli takie przeznaczenie nieruchomości jak w obecnym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Co ma znaczenie dla ustalenia wartości nieruchomości przed i po uchwaleniu planu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odnosząc się do treści odwołania przedstawiło podstawy normatywne opłaty planistycznej, a w odniesieniu do podniesionych zarzutów stwierdziło, że dla przedmiotowej nieruchomości wydano w dniu [...] r. decyzję o warunkach zabudowy dla pawilonu handlowego o powierzchni sprzedaży do [...] m2 wraz z parkingami, a biegły w operacie szacunkowym wziął to pod uwagę. Uchwałą Nr XVIII/183/2007 Rady Miejskiej w Koszalinie z dnia 20 grudnia 2007 r. przyjęto miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z czym nastąpiła zmiana przeznaczenia nieruchomości na 8U,MW - teren zabudowy usługowej, w tym obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży poniżej [...] m2, z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. W konsekwencji ustalono opłatę planistyczną, albowiem zmieniła się treść planu i w dniu [...]r., tj. przed upływem [...] lat od dnia wejścia w życie planu, nastąpiło zbycie prawa wieczystego użytkowania nieruchomości wraz ze znajdującym się na niej budynkiem, stanowiącym odrębną własność. Według opinii rzeczoznawcy majątkowego różnica pomiędzy wartością sprzedanej nieruchomości, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia określonego w decyzji o warunkach zabudowy, a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu w planie miejscowym wynosi [...]zł. Stawkę procentowa wzrostu wartości nieruchomości ustalono w § 14 Uchwały Nr XV/152/2007 Rady Miejskiej w Koszalinie z dnia 20 grudnia 2007 r. na 30 % różnicy wartości nieruchomości przed i po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku tym opłatę planistyczną ustalono w wysokości [...] zł. Wartość nieruchomości wycenił uprawniony rzeczoznawca majątkowy. Operat szacunkowy odpowiada ustawowym wymogom określonym w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). W operacie wartość nieruchomości określono podejściem porównawczym przy zastosowaniu metody porównywania parami (art. 153 ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Rzeczoznawca określił wartość rynkową nieruchomości przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na [...]zł, a po uchwaleniu planu na [...]zł. Dokonując tego, przyjęto do porównania transakcje nieruchomości o podobnym przeznaczeniu. Zdaniem organu wnioski wynikające ze sporządzonego operatu są logiczne i jednoznacznie potwierdzają okoliczność, że wartość rynkowa przedmiotowej nieruchomości wzrosła i dlatego obowiązkowe było ustalenie opłaty - art. 37 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ wskazał na wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2009 r., II OSK 1810/07, stwierdzający, że każdy wzrost wartości nieruchomości, choćby nieznacznie tylko podnoszący jej dotychczasową wartość (przekładającą się na atrakcyjność i cenę) skutkuje, w przypadku jej zbycia, wydaniem decyzji ustalającej wysokość opłaty planistycznej. Poza tym organ stwierdził, że do rozpoznawanej sprawy nie odnosi się wyrok TK z dnia 9 lutego 2010 r., P 58/08, na który powołuje się strona, gdyż dotyczy sytuacji, w której nowo uchwalony plan nie zmienił w istocie przeznaczenia terenów i zasad ich zagospodarowywania. Z wyroku tego wynika, iż gminy nie mają prawa pobierać opłat planistycznych na podstawie nowego miejscowego planu, jeżeli w starym planie nieruchomość miała takie samo lub podobne przeznaczenie. Nie miało to miejsca w rozpatrywanej sprawie, gdyż nowy plan zmienił zasadniczo przeznaczenie terenów i zasad ich zagospodarowania w stosunku do obowiązującego wcześniej miejscowego planu, sprzed [...] r. Przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w [...] r. teren przedmiotowej nieruchomości nie był objęty obowiązującym planem. Dla tej nieruchomości w dniu [...] r. została wydana decyzja o warunkach zabudowy dla pawilonu handlowego o powierzchni sprzedaży do [...] m2 , wraz z parkingami. Działka nr [...] do dnia [...]r. objęta była planem ogólnym perspektywicznego zagospodarowania przestrzennego Koszalina, zatwierdzonym uchwałą Nr XX/58/80 Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 17 stycznia 1980 r. wraz z aktualizacją planu zatwierdzoną uchwałą XVIII/239/91 Rady Miejskiej z dnia 19.12.1991 r. i oznaczona była symbolem SI 1 MW - zabudowa mieszkaniowa wysokiej intensywności wraz z usługami podstawowymi i zielenią towarzyszącą. Po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w dniu [...] r. uchwałą Nr XVIII/183/2007 Rady Miejskiej w Koszalinie działka nr [...] znajduje się na terenie oznaczonym symbolem [...]: teren zabudowy usługowej, w tym obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży poniżej [...] m2, z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła "E. " Sp z o.o. wnosząc o jej uchylenie. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7 kpa przez niewyjaśnianie stanu faktycznego sprawy oraz art. 77 kpa przez nienależyte rozpatrzenie zebranego w sprawie materiału dowodowego, a także art. 36 ust 4 w zw. z art. 37 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez uznanie, że nastąpił wzrost wartości nieruchomości. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca przedstawiła dotychczasowy przebieg sprawy i stwierdziła nadto, że decyzja organu odwoławczego, inaczej niż znajdujący się w aktach sprawy operat, określa przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości w planie miejscowym z [...] r. Decyzja określa przeznaczenie terenu jako zabudowę mieszkaniową wysokiej intensywności wraz z usługami podstawowymi i zielenią towarzyszącą, natomiast znajdujący się w aktach sprawy operat określa przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym z [...] r. na budownictwo mieszkaniowe wysokiej intensywności. Konieczność prawidłowego ustalenia stanu faktycznego ma dla niniejszej sprawy zasadnicze znaczenie. Gdyby przyjąć, zdaniem strony skarżącej, że prawidłowe jest ustalenie organu odwoławczego iż przedmiotowa nieruchomość w planie miejscowym z [...] roku przeznaczona była pod zabudowę mieszkaniową wysokiej intensywności wraz z usługami podstawowymi i zielenią towarzyszącą to nieprawidłowe jest ustalenie organu, że nowy plan zmienił zasadniczo przeznaczenie terenów i zasady ich zagospodarowania. W planie miejscowym z [...] r. teren przedmiotowej nieruchomości przeznaczony była pod zabudowę mieszkaniową wysokiej intensywności wraz z usługami podstawowymi i zielenią towarzyszącą, natomiast w planie obecnym nieruchomość przeznaczona jest pod zabudowę usługową z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej. Nie ma zasadniczej różnicy pomiędzy "zabudową mieszkaniową wysokiej intensywności wraz z usługami podstawowymi" a "zabudową usługową z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej". W istocie obie wskazane zasady zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości są tożsame, obie dopuszczają funkcję mieszkową wraz z usługami. Organ odwoławczy nie porównał obu funkcji, uznał tylko arbitralnie, że pomiędzy nimi występują zasadnicze różnice. Taka interpretacja jest niezgodna z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającym, że w przypadku gdy przeznaczenie danej nieruchomości jest takie jak w planie miejscowym przed [...] r., wówczas wzrost jej wartości nie następuje. Trybunał wyjaśnił, że chodzi o sytuację kiedy nowo uchwalony plan nie zmienił w istocie przeznaczenia terenów i zasad ich zagospodarowania. Sytuacja taka ma miejsce w niniejszej sprawie, a zatem decyzją organu odwoławczego powinna być uchylona. Strona skarżąca podtrzymała również zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji, które nie zostały uwzględnione przez organ odwoławczy. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej sprawowanej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem dała podstawę do stwierdzenia, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się do poniesionych w skardze zarzutów naruszenia art. 7 kpa poprzez niewyjaśnianie stanu faktycznego sprawy oraz art. 77 kpa poprzez nienależyte rozpatrzenie zebranego w sprawie materiału dowodowego należy stwierdzić, że nie one zasadne, ponieważ stan faktyczny został prawidłowo ustalony, a zebrane w sprawie dowody zostały właściwie ocenione. Organ odwoławczy w obszernym uzasadnieniu odniósł się do wszystkich kwestii prawnych, wskazując na przesłanki ustalenia opłaty planistycznej związane ze wzrostem wartości nieruchomości. Odniósł się również do powołanego przez stronę skarżąca wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r., P 58/08. zasadnie stwierdzając, że nie dotyczy on niniejszej sprawy. Ustalenie przez organ I instancji opłaty z tytułu zwiększenia wartości nieruchomości związane z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ odwoławczy uznał za prawidłowe. Należy wskazać, że przed przyjęciem w dniu 20 grudnia 2007 r. uchwały Nr XVIII/183/2007 Rady Miejskiej w Koszalinie o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, przedmiotowa nieruchomość nie była objęta planem zagospodarowania przestrzennego, ponieważ wcześniej obowiązujący plan ogólnego perspektywicznego zagospodarowania przestrzennego K. przyjęty uchwałą Nr XX/58/80 Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 17 stycznia 1980 r. (Dz. Urz. WRN Nr 1, poz. 3) aktualizowany uchwałą XVIII/239/91 Rady Miejskiej z dnia 19 grudnia 1991 r. (Dz. Urz. Województwa Koszalińskiego z 1992 r., Nr 1. poz. 3) utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r. W planie zagospodarowania przestrzennego z [...] r. teren, na którym znajduje się przedmiotowa nieruchomość oznaczony był symbolem [...] - zabudowa mieszkaniowa wysokiej intensywności wraz z usługami podstawowymi i zielenią towarzyszącą. Natomiast w nowym planie z dnia [...]r. nieruchomość jest oznaczona symbolem [...]- teren zabudowy usługowej, w tym obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży poniżej [...] m2, z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Po utracie mocy planu zagospodarowania przestrzennego z [...]r., a przed uchwaleniem nowego planu w [...] r. w dniu [...]r. dla przedmiotowej nieruchomości została wydana decyzja o warunkach zabudowy dla realizacji inwestycji stanowiącej pawilon handlowy wraz z parkingami (zabudowa usługowa o powierzchni sprzedaży do [...] m2). Wzrost wartości nieruchomości, jak trafnie przyjął organ, był wynikiem uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Zatem prawidłowo ustalono, że istnieje podstawa do naliczenia opłaty planistycznej. Wartość nieruchomości przed i po uchwaleniu planu została określona w operacie szacunkowym przez uprawnionego rzeczoznawcę. Ustaleń zawartych w operacie szacunkowy strona skarżąca nie zakwestionowała. Ustalenia dotyczące treści zapisów poprzednio obowiązującego i aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego terenu, jak zasadnie przyjął organ, są różne, ponieważ zapis o symbolu [...] określający zabudowę mieszkaniową wysokiej intensywności wraz z usługami podstawowymi i zielenią towarzyszącą, nie jest tożsamy z obecnym zapisem o symbolu [...] określającym teren zabudowy usługowej, w tym obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży poniżej [...] m2, z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. W poprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego jednoznacznie wskazano na zabudowę mieszkaniową wraz z usługami podstawowymi i zielenią towarzyszącą. Natomiast w nowym planie przyjęto zabudowę usługową (bez ograniczenia do usług podstawowych) i możliwość budowy obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży do [...] m2, z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Ze zmiany funkcji terenu jednoznacznie wynika, że ma ona charakter zasadniczy, ponieważ dominującą zabudową są usługi, w tym także obiekty handlowe, a nie jak poprzednio zabudowa mieszkaniowa. Pojęcie usług podstawowych, towarzyszących zabudowie mieszkaniowej odnoszone jest w planowaniu przestrzennym do niewielkich zakładów, które działają w celu zaspokajania podstawowych potrzeb mieszkańców, np. zakład fryzjerski, krawiecki, niewielkie sklepy. Nowo przyjęty plan dopuszcza natomiast usługi bez ograniczeń, którym może (plan stanowi "dopuszcza się") towarzyszyć zabudowa mieszkaniowa. W związku z tym Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że nie ma zastosowania w niniejszej sprawie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r., P 58/08, bowiem odnosi się on tylko do sytuacji gdy w starym planie, który już nie obowiązuje nieruchomość miała takie samo lub podobne przeznaczenie. W niniejszej sprawie przeznaczenie terenu, na którym znajduje się przedmiotowa nieruchomość uległo zasadniczej zmianie. Wbrew temu co twierdzi strona skarżąca, organ odwoławczy odniósł się obszernie do treści operatu szacunkowego (s. [...] uzasadnienia) uznając, że spełnia on wymogi określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz przepisami wykonawczymi. Dokonał oceny wartości dowodowej opinii. Natomiast skarżący, poza zanegowaniem operatu nie sformułował żadnych zarzutów, które by podważały ustalenia rzeczoznawcy. W związku z powyższym zarzut naruszenia art. 36 ust 4 w zw. z art. 37 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że nastąpił wzrost wartości nieruchomości, nie ma żadnego uzasadnienia. Dlatego Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.