II SA/Sz 835/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak,, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 listopada 2007 r. sprawy ze skargi W. i J. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych I uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr [...], II stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących W. i J. małżonków S. kwotę [...]( [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia (...( Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 105 kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania W. i J. S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia (...(, umarzającej postępowanie administracyjne dotyczące przesunięcia i powiększenia okna, znajdującego się w parterze budynku jednorodzinnego przy ul. (...(, w S. od strony północnej, w kierunku narożnika budynku - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji podano, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. umorzył postępowanie administracyjne dotyczące samowolnego przesunięcia i powiększenia okna na parterze budynku jednorodzinnego. Od tej decyzji odwołanie złożyli W. i J. S., właściciele sąsiedniej nieruchomości. Skarżący podnieśli, że sporne okno powstało jako samowola budowlana, bez uzyskania przez inwestora Z.E. notarialnej zgody sąsiada. W piśmie z dnia 28 maja 2007 r. skierowanym do organu II instancji W. i J. S., ponownie oświadczyli, że przedmiotowe okno powstało wskutek samowoli budowlanej oraz wnieśli o podjęcie działań w celu usunięcia nieprawidłowości. Odpowiadając na podniesione zarzuty organ odwoławczy wyjaśnił, że D. i G. C. oraz S.E. wykonali roboty budowlane, polegające na przebudowie i nadbudowie budynku jednorodzinnego, w tym dobudowie klatki schodowej i poddasza użytkowego, na podstawie decyzji z dnia (...( Starosty S. o pozwoleniu na budowę, która następnie została zmieniona decyzjami: z dnia (...( oraz z dnia (...( wydanymi przez Starostę S. Natomiast przedmiotowe okno znajdujące się w parterze budynku nie zostało objęte decyzją o pozwoleniu na budowę. W toku postępowania organ I instancji zobowiązał architekta, autora dokumentacji budowlanej, do przedłożenia inwentaryzacji budowlanej przedmiotowego budynku według stanu przed rozbudową, a także do wypowiedzenia się w sprawie wykonanej dokumentacji projektowej, dotyczącej przebudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego. W związku z tym złożony został organowi komplet inwentaryzacji elewacji budynku, a następnie wyjaśniono, że projekt budowlany, tj. rzut parteru części istniejącej wraz ze spornym oknem, został potraktowany jako część nie ulegająca zmianie na etapie projektu, w związku z tym na rzucie kondygnacji parterowej, okno naniesione zostało jako istniejące. Ponadto kierownik budowy nadzorujący roboty budowlane polegające na dobudowie klatki schodowej i nadbudowie poddasza użytkowego, złożył oświadczenie, że przedmiotowe okno nie zostało powiększone i nie zmieniło swojego miejsca. Oświadczył też, że jest to nadal stare skrzydło drewniane, które w trakcie budowy stropu nad parterem zostało zdemontowane i ponownie umieszczone w tym samym otworze. Potwierdził także, że odległość okna od granicy działki numer (...( nie uległo zmianie. Inwestorzy D. i G. C. oraz S.E. przedłożyli w dniu 17 listopada 2006 r. oświadczenie czterech świadków, że okno (w ościeży) znajdujące się od około 30 lat w parterze budynku, nie zostało powiększone ani przesunięte do narożnika budynku w kierunku granicy działki nr (...(. Następnie organ I instancji wezwaniem z dnia 4 grudnia 2006 r. oraz z dnia 25 stycznia 2007 r. zobowiązał na podstawie art. 50 kpa W. i J. S. oraz U.M., do przedłożenia dodatkowych dowodów w przedmiotowej sprawie, którzy jednak z tego z obowiązku nie wywiązali się. W dniu 7 marca 2007 r. zostały przeprowadzone oględziny w trakcie, których potwierdzono, że przedmiotowe okno jest stare i znajduje się w odległości 72 cm od narożnika budynku. Ustalenie to jest zgodne z wynikami wcześniejszych oględzin dokonanych przez inspektorów Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego, którzy stwierdzili, że budowa prowadzona była na podstawie ostatecznej decyzji Starosty S. o pozwoleniu na budowę z dnia (...(. W toku dokonanych czynności kontrolnych organy nadzoru budowlanego stwierdziły, że roboty budowlane prowadzone były zgodnie z pozwoleniem na budowę jak również z wymogami sztuki budowlanej. W tej sytuacji organ I instancji umorzył postępowanie. Wobec faktu, iż brak jest jakichkolwiek dowodów wskazujących na samowolne wykonanie robót budowlanych, związanych z przesunięciem i powiększeniem spornego okna, nie ma podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, w związku z czym dalsze postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Poza tym organ odwoławczy odnosząc się do zarzutów skarżących stwierdził, że okno umiejscowione od strony wschodniej w nadbudowanej części budynku mieszkalnego znajdujące się w odległości około 2,5 m od granicy działki skarżących, o którym mowa w piśmie z dnia 11 kwietnia 2007 r., nie jest przedmiotem niniejszego postępowania. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. złożyli W. i J. S. wnosząc o jej uchylenie w całości i zarzucając rażące naruszenie art. 7 kpa oraz § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75 poz. 690) oraz art. 51 ust.1 pkt. 1 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.). W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdzili, że jedną z istotnych przesłanek umorzenia postępowania była opinia z dnia 14.11.2006r. projektanta przebudowy i nadbudowy budynku, która załączając komplet inwentaryzacji elewacji przedmiotowego budynku, oświadczyła że przedmiotowe okno znajdujące się w części parteru budynku zostało potraktowane jako część nie ulegająca zmianie na etapie projektu. Zatem zostało narysowane jako istniejące. Organ nie uwzględnił jednak ważnej okoliczności, że wobec autora dokumentacji budowlanej Okręgowy Sąd Dyscyplinarny (...( Okręgowej Izby Architektów w dniu 08.09.2006 r. wszczął postępowanie dyscyplinarne, które objęło również, podstawą prawną i faktyczną zinwentaryzowanie przedmiotowego okna. Strona skarżąca wskazała także na brak staranności organu prowadzącego postępowanie, o czym świadczy podanie daty 18 października 2006 r. jako chwili podjęcia czynności przez organ, mimo że pismo strony zostało wniesione w dniu 16 sierpnia 2006 r. Poza tym organ odwoławczy oparł się w całości na ustaleniach organu I instancji, które jak zostało wykazane, nie były poprzedzone wszechstronnym wyjaśnieniem sprawy. Tym samym nie uwzględniono słusznego interesu strony oraz obowiązujących zasad prowadzenia postępowania administracyjnego – art. 7 kpa. Przepisy prawa budowlanego dopuszczają określenie w różny sposób konsekwencji popełniania samowoli budowlanej. Organ stosujący te przepisy nie jest zwolniony od stosowania zasad ogólnych kpa, w szczególności art. 7 nakazującego w każdej sprawie uwzględniać interes społeczny i słuszny interes stron obywatela, ani przepisów dotyczących przeprowadzenia dowodów i orzekania na podstawie wszechstronnie zebranego materiału dowodowego i po umożliwieniu stronie zapoznania się zarówno z materiałami dowodowymi, zebranymi w toku postępowania w sprawie, jak i z dowodami znanymi organowi z urzędu (wyrok NSA z 20.01.1988 r., IV SA 376/88, OSN-PG 1989, nr 1, poz. 2). Skarżący wskazali, że organy administracji państwowej mają obowiązek rozpatrzenia sprawy i załatwienia jej w drodze decyzji administracyjnej na podstawie wszystkich stosownych przepisów oraz udzielenia stronom niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, aby nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Nie znajduje też uzasadnienia w przepisach kpa umorzenie postępowania w sprawie, w której strony są zainteresowane uzyskaniem decyzji merytorycznej, po dokładnym ustaleniu okoliczności faktycznych. Poza tym nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych, istotnych dla rozpatrzenia sprawy, stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które obligują sąd administracyjny do uchylenia zaskarżonej decyzji (wyrok NSA z 12.10.1987 r. IV S.A. 334/87, GAP 1988, nr 2, s. 42; PiŻ 1987, nr 50, s. 15). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skargę należało uwzględnić. Zgodnie z art. 7 kpa w toku postępowania organy administracji publicznej winny działać w sposób praworządny i podejmować wszelkie czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na uwadze interes społeczny. Przepis ten pozostaje w związku z art. 77 § 1 kpa nakazującym organowi w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowody. Funkcjonowanie zasady prawdy w postępowaniu administracyjnym zobowiązuje organ do szczególnej staranności w wyjaśnieniu wszystkich faktów istotnych dla sprawy. W szczególności organ jest zobowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy kpa (zob. wyrok NSA z dnia 26.05.1981 r., SA 810/81, ONSA 1981, Nr 1 poz. 45). Zgodnie z wyrokiem SN z dnia 23 listopada 1994 r. III ARN 55/94, OSNAPiUS 1995, Nr 7, poz. 83, ustalenia faktyczne należy traktować jako dowolne jeżeli znajdują wprawdzie oparcie w materiale dowodowym, ale niekompletnym. W rozpatrywanej sprawie organ nie wyjaśnił wszystkich okoliczności faktycznych, ponieważ ograniczył zakres postępowania przyjmując, że jego przedmiotem jest tylko kwestia powiększenia i przesunięcia okna znajdującego się na parterze od strony północnej, w budynku przy ul. (...(, w S. Tymczasem we wniosku z dnia 16 sierpnia 2006 r. W. i J. S. oraz U.M. wskazali, że otwór okienny został nie tylko powiększony i przesunięty, ale powstał w latach siedemdziesiątych z naruszeniem obowiązujących przepisów technicznych. Twierdzenie to zostało powtórzone w piśmie z dnia 11 kwietnia 2007 r. (...( oraz w piśmie J. i W. S. z dnia 30 kwietnia 2007 r. i z dnia 28 maja 2007 r. (...(. Skarżący wskazali, że okno powstało jako samowola budowlana, z rażącym naruszeniem prawa budowlanego, a kwestia powiększenia i przesunięcia okna jest nieistotna, ponieważ nie było tego okna w projekcie budowlanym. W związku z tym, ich zdaniem, zaistniała samowola budowlana powinna być usunięta. W tej sytuacji organ I instancji znając treść wniosku skarżących oraz pisma z dnia 11 kwietnia 2007 r. nie odniósł się do zawartych tam twierdzeń. Natomiast organ II instancji, pomimo że dysponował ich następnymi pismami, tj. z dnia 30 kwietnia 2007r. i z dnia 28 maja 2007 r., również w ogóle nie odniósł się do twierdzeń i żądań zawartych w tych pismach. Zatem istotne dla sprawy okoliczności zostały pominięte, co należy uznać za istotne uchybienie proceduralne. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien przede wszystkim prawidłowo ustalić zakres postępowania, a następnie po dokonaniu ustaleń wydać stosowne rozstrzygniecie. W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w związku z art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.