II SA/Sz 837/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant Joanna Białas - Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 lutego 2009r. sprawy ze skargi I. M.- K. na decyzję Wojewody z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę Decyzją z dnia [...] r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 71, ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania I. M.-K. od decyzji Prezydenta Miasta Nr [...] z dnia [...] r., znak: [...], Wojewoda umorzył postępowanie odwoławcze w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych, polegających na budowie wewnętrznej instalacji gazowej c.w.u., remontu instalacji wodno - kanalizacyjnej oraz przebudowie wewnętrznej instalacji gazowej w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ulicy [...] w [...]. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] r., znak: [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił Spółdzielni A., pozwolenia na wykonanie robót budowlanych, polegających na budowie wewnętrznej instalacji gazowej c.w.u., remontu instalacji wodno - kanalizacyjnej oraz przebudowie wewnętrznej instalacji gazowej w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...]. Od powyższej decyzji odwołała się I. M. – K., członek Spółdzielni A. i właścicielka lokalu w budynku tejże Spółdzielni przy ul. [...]. Wnosząc o uchylenie decyzji organu I instancji, I. M. – K. podała, że część właścicieli, w tym ona sama, nie wyraziła zgody na inwestycję i prowadzenie robót budowlanych we wnioskowanym zakresie. Inwestor nie wykazał się więc prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zdaniem Wojewody odwołanie zostało wniesione przez podmiot nieuprawniony. Powołując się na treść art. 28 Kpa organ odwoławczy wskazał, że interes prawny w rozumieniu przepisu oznacza występowanie bezpośredniego związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków określonego podmiotu, a sprawą administracyjną, w której może nastąpić konkretyzacja uprawnień i obowiązków. Bezpośredniość ta, oznacza, że rozstrzygnięcie administracyjne dotyczy sfery prawnej danego podmiotu, a nie wynika z sytuacji prawnej innego podmiotu. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Odwołująca się jest członkiem Spółdzielni A., która to Spółdzielnia występuje w postępowaniu administracyjnym jako strona. Zgodnie z § [...] Statutu Spółdzielni, Zarząd Spółdzielni reprezentuje wszystkich swoich członków na zewnątrz. Wyjątek od tej zasady dopuszczalny jest jedynie w sytuacji, gdy członek spółdzielni wykaże, że w związku z naruszeniem przepisów prawa materialnego, naruszony został jego własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany interes. Bycie właścicielem w ułamkowej części nieruchomości, na której usytuowany jest przedmiotowy budynek nie oznacza, że taki współwłaściciel jest stroną postępowania. Wojewoda powołał się również na wyrok Sądu Najwyższego z dnia [...] r., [...], w którym sformułowano stanowisko, iż "interes prawny powinien być rozważany jako zobiektyzowana, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej - jest to interes o charakterze osobistym, przez to, że jest własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany, a także aktualnie istnieje". Przepis prawa materialnego, stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. Zdaniem Wojewody I. M.- K. nie wykazała, że wystąpiły szczegółowe przesłanki uzasadniające dopuszczenie jej, jako strony, do udziału w niniejszym postępowaniu administracyjnym. Zasadnym więc było umorzenie postępowania odwoławczego z uwagi na wniesienie odwołania przez podmiot nieuprawniony. Na powyższą decyzję I. M.-K. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi podniosła, iż jest właścicielem lokalu mieszkalnego oraz współwłaścicielem całej nieruchomości wspólnej, należącej do Spółdzielni. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia [...] r., [...], w którym stwierdzono, iż "współwłaściciel lokalu w budynku wielorodzinnym, jeżeli inwestycja dotyczy części wspólnych budynku, jest stroną postępowania administracyjnego o wydanie decyzji o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę oraz postępowań nadzwyczajnych w tym zakresie", skarżąca wskazała, iż niezrozumiałe jest, dlaczego organ odwoławczy odmówił jej przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu. W ocenie skarżącej organ II instancji nie zwrócił uwagi na fakt, że Spółdzielnia A. jest jedynie zarządcą nieruchomości wspólnej na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Skarżąca, jako współwłaściciel nieruchomości wspólnej, ma więc bez wątpienia przymiot strony w postępowaniu, czego nie kwestionował organ I instancji, doręczając jej decyzję. Jako współwłaściciel nieruchomości nie wyraziła zgody na inwestycję Spółdzielni, zatem w chwili składania wniosku o wydanie pozwolenia na wykonanie prac remontowych w budynkach mieszkalnych, położonych w [...] przy ul. [...], jak i przy ul. [...], stanowiących jedną nieruchomość, inwestor nie posiadał tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością, na cele budowlane. Z powyższych względów, zdaniem skarżącej, zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa, tj. art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego oraz art. 7, art. 75 § 2, art. 77 i art. 80 Kpa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych w skardze, organ odwoławczy stwierdził, że nie znajdują one oparcia w rzeczywistości. Zdaniem Wojewody inwestor posiada prawo do władania terenem, bowiem właściciele lokali powierzyli Spółdzielni zarządzanie nieruchomością wspólną. Na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali, część współwłaścicieli nieruchomości wyraziła notarialnie zgodę na wykonywanie wskazanych przez Spółdzielnię robót budowlanych. W imieniu pozostałych współwłaścicieli nieruchomości objętej przedmiotowym pozwoleniem, Sąd Rejonowy udzielił postanowieniem z dnia [...] r., [...], zgodę zastępczą. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy wyrokiem Sądu Okręgowego z dnia [...] r., [...], zatem oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zostało złożone zgodnie z wymogami art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. W pismach procesowych z dnia [...] r. oraz [...] r. skarżąca dodatkowo podniosła, że jej przymiot strony w postępowaniu, wynika wprost z treści art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Fakt członkowstwa w spółdzielni mieszkaniowej nie może wyłączać jej praw związanych z prawem własności. Zgodnie bowiem z przepisami o spółdzielniach mieszkaniowych, spółdzielnia sprawuje zarząd powierzony nieruchomością wspólną. Oznacza to, że spółdzielnia nie ma żadnych władczych kompetencji w stosunku do przedmiotu własności skarżącej, a członkostwo w spółdzielni mieszkaniowej nie może ograniczać prawa własności. Zdaniem skarżącej ustawodawca po to przewidział możliwość ustanowienia odrębnej własności lokalu, aby właściciele tych lokali nie tylko nabywali określone prawo majątkowe, ale także, aby mogli decydować oraz wpływać na to, co się dzieje z przedmiotem ich własności. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając skargę na określony akt administracyjny Sąd ocenia, czy wydając go, organ administracji nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania, mającego wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja organu odwoławczego o umorzeniu postępowania odwoławczego wywołanego wniesieniem przez I. M.-K. odwołania od decyzji wydanej w I instancji przez Prezydenta Miasta, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej wnioskodawcy – Spółdzielni A. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na budowie wewnętrznej instalacji gazowej, c.w.u., remontu instalacji wod.-kan. oraz przebudowie wewnętrznej instalacji gazowej w należącym do spółdzielni budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...]. Skarżąca, będąca członkiem tejże spółdzielni oraz właścicielką lokalu mieszkalnego w budynku spółdzielczym położonym przy ul. [...], sprzeciwia się powyższej decyzji, nie wskazując wszakże, poza powołaniem się na swój tytuł własności do tego lokalu, a zarazem współwłasność wszystkich pozostałych nieruchomości, należących do spółdzielni, na uszczerbek w swym interesie prawnym, spowodowany powyższą decyzją. Zdaniem organu odwoławczego skarżąca w postępowaniu tym nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art. 28 Kpa, a zatem nie posada przymiotu strony tego postępowania, wobec czego nie jest też uprawniona do wniesienia odwołania od wydanej decyzji. Postępowanie odwoławcze wywołane wniesieniem przez nią odwołania podlega zatem umorzeniu na podstawie art. 138 Kpa. Stanowisko to uznać należy za trafne, aczkolwiek organ odwoławczy niewłaściwie wskazał na treść art. 28 Kpa, ponieważ w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wydania pozwolenia na budowę obowiązuje regulacja szczególna, wynikająca z art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2006r. nr 156 poz. 1118 ze zm.), zgodnie z którym stronami takiego postępowania są inwestor (w rozpoznawanej sprawie Spółdzielnia A.) oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Skarżąca nie jest inwestorem ani też odrębnym właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, którego dotyczy postępowanie. Skarżącej przysługuje tytuł własności lokalu mieszkalnego, ale planowane roboty budowlane w niczym nie naruszają jej interesu prawnego. Nie spełnia ona zatem przesłanki bycia właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu, którego dotyczy postępowanie. Przez obszar oddziaływania należy bowiem rozumieć nieruchomości sąsiednie w stosunku do nieruchomości, których dotyczy postępowanie o udzielenie pozwolenia na budowę, a nie nieruchomości, na których realizowana ma być decyzja o pozwoleniu na budowę, wydana na wniosek spółdzielni, będącej inwestorem. Wynika z powyższego, iż realizowane zadanie inwestycyjne (roboty budowlane) ma charakter "wewnątrzspółdzielczy", w zakresie którego decydują organy spółdzielni, reprezentujące wszystkich członków spółdzielni lub też zarząd spółdzielni jako zarządca, sprawujący zarząd powierzony. Wzajemne stosunki między członkami spółdzielni mieszkaniowej lub między członkami wspólnoty mieszkaniowej a jej zarządem, regulują przepisy ustawy prawo spółdzielcze lub ustawy o własności lokali i jedynie w trybie tych przepisów poszczególni właściciele lokali mogą sprzeciwiać się działaniom organów spółdzielni lub wspólnoty mieszkaniowej oraz dochodzić swych praw. Natomiast w relacjach z organami administracji publicznej lub innej władzy publicznej reprezentują ich uprawnione statutowo lub ustawowo organy spółdzielni lub wspólnoty mieszkaniowej. Przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w kształcie wyżej przytoczonym został wprowadzony ustawą z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy prawo budowlane oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718) i w tym brzmieniu obowiązuje od 11 lipca 2003r. Przepis ten jest lex specjalis w stosunku do przepisu art. 28 Kpa, co oznacza, że ten ostatni przepis nie będzie miał zastosowania w sprawie o pozwolenie na budowę. Z przepisu tego wynika nadto, że w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę, pojęcie interesu prawnego opiera się na przepisach materialnego prawa administracyjnego, nie zaś na regulacjach prawa cywilnego, dotyczących ochrony własności (zob. wyrok NSA z dnia 25 IX 2007 r., II OSK 1241/06, LEX nr 374699). Przyjęcie przeciwnego stanowiska niweczyłoby sens wprowadzenia regulacji zawartej w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Celem tego przepisu było między innymi wyeliminowanie sytuacji, w których jeden właściciel mieszkania w budynku wielomieszkaniowym spółdzielczym lub stanowiącym wspólnotę mieszkaniową może blokować wszelkie działania związane z wykonywaniem robót budowlanych wymagających wydania decyzji administracyjnej. Z powyższego wynika, iż stanowisko organu odwoławczego, że w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, skarżącej nie przysługiwał status strony, a co za tym idzie prawo, wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji, mimo niewłaściwego uzasadnienia, jest trafne, a zawarte w zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcie odpowiada prawu, tj. dyspozycji art. 138 § 1 pkt 3 Kpa. Wskazane wyżej uchybienie w zakresie uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie miało wpływu na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy skarga nie znajduje uzasadnionych podstaw i dlatego Sąd podstawie art. 151 Ppsa, orzekł jak w sentencji.