II SA/Sz 837/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędziowie Sędzia WSA Wiesław Drabik (spr.), Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska Protokolant starszy inspektor sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Myśliborzu na uchwałę Rady Miejskiej w Barlinku z dnia 27 czerwca 2024 r., nr IV/20/2024 w przedmiocie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaka ratownika Ochotniczej Straży Pożarnej z terenu Gminy Barlinek za uczestnictwo w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu I. stwierdza nieważność § 4 zaskarżonej uchwały w zakresie określenia "po upływie 14 dni" II. oddala skargę w pozostałej części. Rada Miejska w Barlinku w dniu 27 czerwca 2024 r. podjęła uchwałę nr IV/20/2024 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaka ratownika Ochotniczej Straży Pożarnej z terenu Gminy Barlinek za uczestnictwo w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego z 2024 r., poz. 3499). Prokurator Rejonowy Prokuratury Rejonowej w Myśliborzu złożył skargę na powyższą uchwałę w zakresie jej § 4. W powołanym przepisie prawodawca lokalny postanowił, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego z mocą obowiązującą od 1 lipca 2024r. W ocenie Prokuratora uchwała wydana została z istotnym naruszeniem prawa, tj. art. 2, art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) i art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461), dalej "ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych", poprzez zawarcie w treści § 4 uchwały, konkretnej daty dziennej uzyskania przez ww. uchwałę mocy obowiązującej, tj. 1 lipca 2024 r. przy jednoczesnym wskazaniu, że uchwała ta wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego. Taki sposób sformułowania przepisu, w połączeniu z faktem, że przedmiotowa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego w dniu 8 lipca 2024 r. oznacza, że można mieć wątpliwości czy weszła ona w życie po upływie 14 dni od daty jej ogłoszenia, czy też z dniem 1 lipca 2024 r. Mając powyższe na względzie Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie § 4 dotyczącego słów "z mocą obowiązującą od 1 lipca 2024 r.". W uzasadnieniu Prokurator podniósł, że treść § 4 zaskarżonej uchwały jest nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawnego. Powołując się na treść art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych podniesiono, że akty prawne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane są w dziennikach urzędowych i wchodzą w życie po upływie 14 dni od ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Z kolei ust. 2 tego przepisu stanowi, że w uzasadnionych przypadkach akty normatywne mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż 14 dni, a jeżeli ważny interes prawny państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia aktu w dzienniku urzędowym. Nadto z treści art. 88 ust. 1 Konstytucji RP wynika, że data ogłoszenia przepisu prawnego, w tym m.in. uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, jest datą początkową, od której może on wejść w życie. Dodatkowo Prokurator wskazał, że w przypadku aktów prawa miejscowego techniczne sposoby formułowania przepisów o wejściu w życie zawiera § 45 w związku z § 143 Zasad techniki prawodawczej, wskazując na dziewięć możliwych do zastosowania brzmień artykułów. Organ stanowiący gminy powinien ujednolicić stosowane słownictwo według jego powszechnego, dominującego rozumienia w języku polskim tak, aby zgodnie z § 10 Zasad techniki prawodawczej do oznaczenia jednakowych pojęć używać jednakowych określeń, respektując tym samym wyrażoną w § 6 tego aktu zasadę komunikatywności tekstu prawnego oraz ujętą § 8 tych zasad dyrektywę, że należy posługiwać się poprawnymi wyrażeniami językowymi (określeniami) w ich podstawowym i powszechnie przyjętym znaczeniu. Odwołując się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego Prokurator podniósł, że naruszeniem Konstytucji jest stanowienie przepisów niejasnych, wieloznacznych, które nie pozwalają obywatelowi na przewidzenie konsekwencji prawnych jego zachowań. Zdaniem Prokuratora prawodawca lokalny powinien zatem posługiwać się w przepisach końcowych jedynie wyrażeniem "wchodzi w życie", bowiem dodanie do tego sformułowania "z mocą obowiązującą od", wyznaczając przy tym dwie różne daty, powoduje, że przepis ten staje się niezrozumiały dla przeciętnego odbiorcy. Nie pozostaje to też bez wpływu na realizację zasady powszechnej znajomości prawa (ignorantia iuris nocet). Podsumowując Prokurator podniósł, że wskazane w uchwale uchybienie należy zaliczyć do kategorii istotnych naruszeń prawa. Jednocześnie dodał, że nie kwestionuje zasadności podjętej uchwały, albowiem jest ona potrzebna z punktu widzenia interesów mieszkańców Gminy Barlinek. Natomiast zakreślenie dwóch terminów wejścia w życie uchwały jest błędne, tym samym stwierdzenie nieważności uchwały w części obejmującej § 4 w zakresie słów "z mocą obowiązującą od 1 lipca 2024 r." jest niezbędne dla przywrócenia stanu zgodnego z obowiązującym prawem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości. Jednocześnie wyjaśnił, że intencją organu stanowiącego było nadanie uchwale wstecznej mocy obowiązującej począwszy od 1 lipca 2024 r., albowiem organ stanowiący był pewien, że podjęcie uchwały 27 czerwca 2024 r., a następnie oczekiwanie na jej publikację w dzienniku urzędowym, a w konsekwencji wejście w życie z uwagi na upływ vacatio legis nastąpi bezsprzecznie po tej dacie. Organ stanowiący nie zamierzał określać w uchwale dwóch dat jej wejścia w życie, lecz - przy pozostawianiu standardowego vacatio legis oraz przy uwzględnieniu daty podjęcia uchwały - kierując się wytycznymi określonymi w § 51 zasad techniki prawodawczej - zamierzał doprowadzić do tego, aby przepisy uchwały znalazły zastosowanie do stanów (zdarzeń) zaistniałych od 1 lipca 2024 r. Nie mogło to zatem wprowadzić w błąd obywateli, gdyż upływ vacatio legis przed dniem 1 lipca 2024 roku był z przyczyn obiektywnie oczywistych, dostrzegalnych dla każdego przeciętnego człowieka, niemożliwy już w dacie podjęcia uchwały. Organ zwrócił uwagę, że art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych dopuszcza nadanie aktowi normatywnemu "mocy wstecznej", ale tylko "jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie". Zdaniem organu, przepis ten nie został naruszony, albowiem przedmiotowa uchwała przyznała jej adresatom wyższe świadczenia (ekwiwalenty), aniżeli poprzednia uchwała nr LV/360/2022 z 30 czerwca 2022 r. (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego z 2022 r. poz. 3258). Oznacza to, że nadanie wstecznej mocy obowiązującej nie naruszało zasad demokratycznego państwa prawnego. Na mocy uchwały nie zostały nałożone na jej adresatów żadne dodatkowe obowiązki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa. Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd może nastąpić tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej "p.p.s.a"). W literaturze przyjmuje się, że podstawą do wyeliminowania z obrotu prawnego takiego aktu powinno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego ustrojowoprawny, materialnoprawny lub procesowoprawny charakter. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami. Podstawy nieważności aktu organu gminy określa art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 609 z późn. zm.; dalej "u.s.g."). Według powyższego przepisu uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Stosownie do art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.g. wyróżniają zatem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz z ustalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, że nie każde naruszenie prawa stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy. Sankcję nieważności można zastosować jedynie wówczas, gdy stwierdzone naruszenia mają charakter istotny. Ustawa nie zawiera wskazania, jakiego rodzaju uchybienia należy kwalifikować jako istotne, jednak w świetle jednolitych poglądów judykatury i doktryny, za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r. o sygn. akt II SA/Wr 1459/97; wyrok NSA z dnia 8 lutego 1996 r. o sygn. akt SA/Gd 327/95; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 kwietnia 2012 r. o sygn. akt IV SA/Wr 625/11). Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Stosownie do art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461, dalej: "u.o.a.n."), akt prawa miejscowego ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.o.a.n., akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. W uzasadnionych przypadkach akty normatywne, z zastrzeżeniem ust. 3, mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym (art. 4 ust. 2 u.o.a.n.). Jednocześnie art. 4 u.o.a.n. nie wyłącza możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie (art. 5 u.o.a.n.). Powyższe oznacza, że zasadą jest wejście w życie uchwały rady gminy po upływie 14 dni od jej ogłoszenia w dzienniku urzędowym danego województwa. Istota sprawy sprowadza się do oceny czy wskazywany przez prokuratora § 4 uchwały narusza prawo w sposób istotny z uwagi na jego brzmienie: "Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego z mocą obowiązującą od 1 lipca 2024 r.". Przy czym nie jest spornym, że skarżona uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego w dniu 8 lipca 2024 r. Wskazywany przez Prokuratora § 4 uchwały wskazuje na dualizm pojęć użytych w celu określenia początku obowiązywania norm prawnych zawartych w uchwale. Z jednej bowiem strony organ wskazuje, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego a z drugiej strony określa moc obowiązującą uchwały z datą wsteczną ("od 1 stycznia 2024 r."). Taki zapis nasuwa wątpliwości co do daty wejścia w życie tego aktu. Wątpliwości dotyczą tego, czy akt prawa miejscowego wszedł w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, czyli w dniu 22 lipca 2024 r. (uchwała została opublikowana z Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego w dniu 8 lipca 2024 r.), czy w dniu 1 lipca 2024 r. Jak wskazuje się w orzecznictwie wejście w życie i uzyskanie mocy obowiązującej przez akt prawny są zdarzeniami tożsamymi. Wejście w życie przepisu oznacza, że uzyskuje on moc prawną i w konsekwencji ma zastosowanie do określonych zdarzeń i stosunków. Akt prawny (przepis) nie może bowiem wejść w życie bez uzyskania przez niego mocy obowiązującej, a uzyskanie mocy obowiązującej oznacza jego wejście w życie (vide: uchwała SN z 24 maja 1996 r., I PZP 12/96, OSNP/1197/1/08). Regulacja sprzeczna wewnętrznie w zakresie określenia daty wejścia w życie aktu prawa miejscowego musi być wyeliminowana z obrotu prawnego, stąd też Sąd uwzględnił zarzuty skargi w tym zakresie. Zdaniem Sądu sytuację tę rozwiązać można poprzez zastosowanie art. 5 u.o.a.n. Stanowi on, że przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. W rozpatrywanej sprawie mamy bez wątpienia do czynienia ze szczególną sytuacją, w której to właśnie retroaktywność aktu prawa miejscowego jest jedynym środkiem pozwalającym na wypłatę ekwiwalentu należnego strażakom OSP na mocy art. 15 ust. 1 i 2 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych począwszy od 1 lipca 2024 r. Zdaniem Sądu datą wejścia w życie przedmiotowej uchwały powinien być dzień 1 lipca 2024 r. Na marginesie Sąd wskazuje, że przedmiotowa uchwała podlega nadzorowi Wojewody Zachodniopomorskiego, a nie Regionalnej Izby Obrachunkowej w Szczecinie jak wskazano w skardze, bowiem zgodnie z art. 11 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, w zakresie działalności nadzorczej właściwość rzeczowa regionalnych izb obrachunkowych obejmuje uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach: 1) procedury uchwalania budżetu i jego zmian; 2) budżetu i jego zmian; 3) zaciągania zobowiązań wpływających na wysokość długu publicznego jednostki samorządu terytorialnego oraz udzielania pożyczek; 4) zasad i zakresu przyznawania dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego; 5) podatków i opłat lokalnych, do których mają zastosowanie przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa; 6) absolutorium; 7) wieloletniej prognozy finansowej i jej zmian. Ponadto, Sąd wskazuje, że błędnie określono stronę skarżącą jako "Asesor Prokuratury Rejonowej w Stargardzie del. do Prokuratury Rejonowej w Myśliborzu", a winno być: Prokurator Rejonowy w Myśliborzu, bowiem zgodnie z art. 24 § 3 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. (Dz. U. z 2024 r., poz. 390) Prawo o prokuraturze organem jest prokurator rejonowy a nie jej asesor. Sąd stwierdził nieważność § 4 uchwały w części w zakresie określenia "po upływie 14 dni", pomimo tego, że w skardze kwestionowano powołany przepis w całości, gdyż w ocenie Sądu wyeliminowanie jedynie części przepisu § 4 uchwały nie wpływa na jej integralność. Uchwała składa się tylko z czterech jednostek redakcyjnych. Pozostawienie w obrocie prawnym niezaskarżonej części uchwały ma rację bytu, gdyż wyeliminowanie tylko części zaskarżonego przepisu § 4, nie ma wpływu na treść uchwały. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie I wyroku. W pozostałej części skarga została oddalona. Przywołane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl.