II SA/Sz 846/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Kazimierz Maczewski,, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 października 2012 r. sprawy ze skargi T. P. na postanowienie Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zdolności do czynnej służby wojskowej uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowej Komisji Lekarskiej z dnia [...] Nr [...]. T. P., reprezentowany przez adw. G. W., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, skargę na postanowienie Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej z dnia [...] r., Nr [...] wydane na podstawie art. 149 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowej Komisji Lekarskiej nr z dnia [...] r., Nr[...] , którym odmówiono skarżącemu wznowienia postępowania w sprawie zakończonej wydaniem orzeczenia o uznaniu wnioskodawcy za niezdolnego do pełnienia służby wojskowej w czasie pokoju i ustalenia kategorii "D" zdolności do czynnej służby wojskowej. Z akt sprawy oraz treści kwestionowanego postanowienia wyłania następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Orzeczeniem Powiatowej Komisji Lekarskiej z dnia [...] r., Nr [...] stwierdzono, że T. P. jest niezdolny do pełnienia służby wojskowej w czasie pokoju i związku z tym przypisano mu kategorię zdolności "D". W dniu [...] r., T. P., reprezentowany przez adw. G. W., wniósł podanie do organu pierwszej instancji z żądaniem wznowienia postępowania administracyjnego, zakończonego wydaniem orzeczenia ostatecznego z dnia [...] r. Wniosek oparto o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. ujawnienie się nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, które istniały w dniu wydania decyzji, lecz nie były znane organowi, który rozstrzygnął sprawę. Do wniosku, wnioskodawca dołączył zaświadczenie lekarskie opatrzone datą [...] r., podpisane przez lekarza psychiatrę oraz dołączył zaświadczenie lekarskie opatrzone datą [...] r. wydane przez lekarza rodzinnego. Pismem z dnia [...] r. Powiatowa Komisja Lekarska nr odmówiła T. P. wznowienia postępowania w sprawie zakończonej orzeczeniem z dnia [...] r. Kolejno pismem z dnia [...] r. oraz pismem z dnia [...] r., Wojewódzka Komisja Lekarska podtrzymała stanowisko organu pierwszej instancji o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego. Postanowieniem z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 959/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny, odrzucił skargę T. P. , na pismo Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej z dnia [...] r., wskazując, że nie spełnia wymogów zakreślonych dla aktów kolegialnych. Postanowieniem z dnia [...] r., Nr [...] z powołaniem się na art. 151 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz na podstawie 28 ust. 4 lit. c ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczpospolitej Polskiej (Dz. U. z 2004 r. nr 241, poz. 2416 ze zm.), Powiatowa Komisja Lekarska, odmówiła wznowienia postępowania w sprawie ustalenia zdolności do czynnej służby wojskowej w stosunku do T. P. Organ pierwszej instancji przyjął, że przedstawione przez stronę dowody i przytoczone okoliczności we wniosku o wznowienie postępowania, nie wskazują, aby orzeczenie z dnia [...] r., Nr [...] , było wydane z naruszeniem prawa. W szczególności, przedstawione zaświadczenia lekarskie nie dają merytorycznej podstawy wznowienia. Według organu, w sprawie chodzi o zgodność rozstrzygnięcia z przepisami ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczpospolitej Polskiej, tj. art. 28 ust. 4 i ust. 5 tej ustawy. Regulacja ta, stanowi lex specialis w stosunku do trybu wznowienia postępowania z Kodeksu postępowania administracyjnego, a tym samym wyklucza zastosowanie K.p.a. Kierując się powyższym, organ pierwszej instancji wskazał, że nie zachodzą przesłanki do wszczęcia postępowania, w świetle art. 28 ust. 4 lit. c oraz lit. d powołanej wyżej ustawy. T. P., reprezentowany przez adw. G. W., zakwestionował postanowienie organu pierwszej instancji, poprzez złożenie na nie zażalenia do Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej Wskazał, że w sprawie doszło do błędnego zrozumienia treści wniosku oraz kierunku rozpatrzenia sprawy. Nie chodziło bowiem o ponowne skierowanie wnioskodawcy na badanie. Pełnomocnik podtrzymał żądanie wznowienia, oparte na art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., a celem organu winno być ustalenie stanu zdrowia i przydatności do służby wojskowej wnioskodawcy, ale nie aktualnie, lecz w dniu wydania orzeczenia z dnia [...] r. Wojewódzka Komisja Lekarska powołanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] r., wydanym na podstawie art. 149 § 3 K.p.a., utrzymała w mocy postanowienie organu pierwszej instancji z dnia [...] r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania na skutek wniosku T. P. Organ drugiej instancji, nie podzielił zarzutów zażalenia. Wskazał, że dokumentacja zebrana w sprawie, nie potwierdza naruszenia prawa przez Powiatową Komisję Lekarską Nr , która orzekała w dniu [...] r. w sprawie zdolności do służby wojskowej T. P. Przedstawione zaświadczenia lekarskie nie wskazują na podstawę wznowienia w świetle art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. i stwierdzenia naruszenia prawa na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. W uzasadnieniu postanowienia podkreślono, że zasady i tryb postępowania w sprawie zmiany ostatecznych orzeczeń powiatowej komisji lekarskiej, ustalających kategorię zdolności do pełnienia czynnej służby wojskowej, reguluje art. 28 ust. 4 i ust. 5 ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczpospolitej Polskiej, przepisy te wykluczają podstawy wznowienia wynikające z Kodeksu postępowania administracyjnego. W związku z tym organ uznał, że Powiatowa Komisja Lekarska nr prawidłowo orzekła o braku podstaw do wznowienia postępowania administracyjnego. W szczególności przypisana wnioskodawcy kategoria "D" zdolności, może być zmieniona tylko na podstawie art. 28 ust. 4 lit. d powołanej ustawy szczególnej. Powołując się na art. 149 § 3 Kpa, Wojewódzka Komisja Lekarska stwierdziła konieczność wydania postanowienia, w sytuacji odmowy wznowienia postępowania i orzekła o utrzymaniu w mocy postanowienia organu pierwszej instancji. T. P., reprezentowany przez adw. G. W., złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na postanowienie Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej z dnia [...] ., domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonemu postanowieniu, skarżący zarzucił wydanie z naruszeniem art. 145 § 1 K.p.a., art. 146 K.p.a. i art. 152 § 2 K.p.a., polegające na pominięciu powołanych przepisów oraz nie rozpatrzenie sprawy, co do istoty. Ponadto zarzucono, naruszenie art. 28 ust. 4 lit. d ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczpospolitej Polskiej, poprzez uznanie, że w przedmiotowej sytuacji nie zachodziły podstawy wznowienia, ze względu na brak naruszenia prawa. Podczas gdy – zdaniem skarżącego - naruszono tryb orzekania o zdolności do pełnienia służby wojskowej, wskazany w § 14 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 25 czerwca 2004 r. w sprawie orzekania o zdolności do czynnej służby wojskowej oraz trybu postępowania wojskowych komisji lekarskich, w szczególności przez pominięcie analizy dostępnej dokumentacji medycznej skarżącego. Tymczasem dokumenty te wskazują, że już w dacie wydania orzeczenia z dnia [...] r. stan zdrowia skarżącego był inny, niż ustaliła komisja lekarska. Naruszenie prawa wynika zatem z tego, że organ nie zebrał i nie przeanalizował dostatecznie całego materiału dowodowego, w postaci dostępnej dokumentacji medycznej. Wojewódzka Komisja Lekarska udzielając odpowiedzi na skargę T. P., wniosła o jej oddalenie wskazując, że stanowisko organu zostało wyjaśnione w treści uzasadnienia kwestionowanego postanowienia. Odnosząc się do zarzutu skargi o nie przeanalizowaniu pełnej dokumentacji sprawy, organ wskazał, że opierał się na badaniach własnych i dokumentacji przedstawionej przez T. P. Powołane we wniosku zaświadczenia lekarskie, nie wskazują, że orzeczenie z dnia [...] r., wydano bez przeanalizowania dostępnej w tym czasie dokumentacji medycznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 169, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, pod kątem zgodności z prawem i to zarówno w zakresie prawidłowości zastosowania przez organy przepisów procedury administracyjnej, jak też prawidłowości zastosowanych przepisów prawa materialnego. Kontrola dokonania według powyższych kryteriów, doprowadziła do wniosku, że wydane w tej sprawie postanowienia wojskowych komisji lekarskich obu instancji, naruszają prawo w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy wyjaśnić, że przedmiotowa sprawa, ma charakter administracyjnoprawny, zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 19 stycznia 1998 r., sygn. akt OPS 8/97, sądy administracyjne są właściwe w sprawach skarg na orzeczenia wojskowych komisji lekarskich. Powiatowe i wojewódzkie komisje lekarskie, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 1, są wyłącznie właściwe do określania zdolności poborowych do czynnej służby wojskowej. Do tego postępowania odpowiednie zastosowanie znajdują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku Rzeczpospolitej Polskiej (Dz. U. z 2004 r. nr 241, poz. 2416 ze zm.) w sposób odmienny reguluje dane kwestie. W przedmiotowej sprawie istota problemu wiąże się z określeniem zakresu przepisów właściwych do załatwienia wniosku T. P. o wznowienie postępowania administracyjnego oraz wiąże się prawidłowością zastosowania tych przepisów przez wojskowe organy lekarskie. W szczególności rzecz dotyczy sygnalizowanego przez organy ograniczenia, w stosowaniu trybu wznowienia postępowania z Kodeksu postępowania administracyjnego, z uwagi na wyłączenia wynikające z treści art. 28 ust. 4 lit c i lit. d powołanej ustawy o powszechnym obowiązku obrony RP. Poprzedzając właściwy wywód, należy przypomnieć, że w postępowaniu administracyjnym (zwykłym, a także w trybach nadzwyczajnych) zakres rozpoznania wniosku, zakreślony jest przez granice żądania, wynikające z treści podania strony. Wątpliwości co do treści żądania, stanowić powinny przyczynek do inicjatywy organu, w zakresie ustalenia rzeczywistej woli osoby, od której pochodzi. Mowa jest tutaj o sytuacjach, gdy pismo jest na tyle nieprecyzyjne, że niemożliwe jest nadanie biegu sprawie. Sytuacja taka nie miała miejsca w niniejszej sprawie, gdyż intencja wnioskodawcy była oczywista i wynikała z niej chęć wzruszenia orzeczenia ostatecznego, ze wskazaniem przesłanki determinującej wolę strony oraz zawierała dowody i uzasadnienie prawne. Rzeczywista wola strony sygnalizowana została również w zażaleniu od postanowienia organu pierwszej instancji. Stanowisko strony potwierdzają również zarzuty oraz treść uzasadnienia skargi kierowanej do sądu administracyjnego. Mając na uwadze charakter przedmiotowej sprawy, wskazać należy, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące wznowienia postępowania mogą być stosowane jedynie w takim zakresie, w jakim jest to do pogodzenia ze szczególnymi przepisami ustawy o powszechnym obowiązku obrony RP, normującymi postępowanie w sprawach określonych tą ustawą (por. wyrok NSA z dnia 28 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 1530/06, opubl. w Lex nr 344521). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę akceptuje stanowisko, które zostało wyrażone w postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 959/11, o odrzuceniu skargi, której przedmiot dotyczy załatwienia sprawy wywołanej wnioskiem T. P. o wznowienie postępowania zakończonego orzeczeniem z dnia [...] r., że charakter przedmiotowego postępowania i możliwość stosowania w nim reguł Kodeksu postępowania administracyjnego, przekłada się na prawo strony do weryfikacji ostatecznych orzeczeń powiatowych i wojewódzkich komisji lekarskich w trybie nadzwyczajnych środków przewidzianych Kodeksem. W ocenie Sądu, żądanie strony było dopuszczalne w świetle przepisów trybu wznowienia, wyrażonych w Kodeksie postępowania administracyjnego i nie stały temu na przeszkodzie regulacje wynikające z art. 28 ust. 4 lit. d ustawy o powszechnym obowiązku obrony RP. Ostatni z powołanych przepisów nie stoi w sprzeczności z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., rzecz dotyczy rozstrzygnięć wydanych z naruszeniem prawa, bez wyraźnego wskazania, o jakie sytuacje konkretnie chodzi. Nie powinno przy tym budzić wątpliwości, że przesłanka wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., wiąże przypadek naruszenia prawa z okolicznościami opisanymi w tym przepisie. Wymaga wyjaśnienia, że dostrzegalna jest specyfika i zakres przedmiotowy, wynikający z powołanego art. 28 ust. 4. Racje należy przyznać autorowi skargi, że organy nieprawidłowo odczytały treść żądania strony, podczas gdy już na etapie wniesionego zażalenia T. P. wyraźnie określił, że domaga się wzruszenia orzeczenia ostatecznego, wobec podniesionej przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., wskazując na ujawnienie nowych dowodów, świadczących w jego ocenie o wadliwości orzeczenia, która wystąpiła już w dacie jej wydania. Bez wątpienia podanie strony nie podlegało rozpatrzeniu na podstawie art. 28 ust. 4, gdyż przepis ten można było zastosować jedynie w przypadku istotnej zmiany zdrowia poborowego. Ponadto, powołany przepis doznaje wyłączenia na podstawie art. 28 ust. 4 lit. d, który wskazuje, że do powiatowej komisji lekarskiej nie kieruje się osób, wobec których wydano ostateczne orzeczenie ustalające kategorię zdolności do czynnej służby wojskowej "D" lub "E". Przepis ten nie miał zastosowania w przypadku T. P. Zatem właściwym w sprawie, był tryb z art. 28 ust. 4 lit. d. ustawy o powszechnym obowiązku obrony RP, stosowany wobec osób, dla których ustalono kategorię zdolności do czynnej służby wojskowej "D" lub "E". Przewodniczący powiatowej komisji lekarskiej wszczyna z urzędu postępowanie w sprawie zmiany kategorii zdolności do czynnej służby wojskowej, jeżeli ostateczne orzeczenie o stopniu zdolności tych osób do czynnej służby wojskowej zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa. O wszczęciu tego postępowania powiadamia się wojskowego komendanta uzupełnień oraz osobę stawiającą się do kwalifikacji wojskowej. Niezrozumiałe jest w takiej sytuacji, przypisanie wnioskodawcy innej intencji, polegającej na żądaniu zmiany orzeczenia w sposób, przewidziany w art. 28 ust. 4 lit. c ustawy o powszechnym obowiązku obrony RP. Stanowisko organów obu instancji doprowadziło w ten sposób do niezgodnego z treścią rozpatrzenia wniosku skarżącego. Analiza art. 28 ust. 4 lit d. ustawy, umożliwiającego zmianę ostatecznego orzeczenia, koresponduje z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., tj. że przyczyną naruszenia prawa, mogło być ujawnienie nowych dowodów i okoliczności mających istotnych wpływ na wynik sprawy, które organowi rozstrzygającemu pierwotnie nie były znane. Umożliwiało to przewodniczącemu powiatowej komisji lekarskiej rozważenie wszczęcia postępowania w sprawie zmiany kategorii zdolności do służby wojskowej "D" lub "E", jeżeli ostateczne orzeczenie o stopniu zdolności poborowego, zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa. W świetle powyższego, uznać należy, że sposób załatwienia sprawy nastąpił z naruszeniem przepisów wyżej powołanych zarówno w zakresie formy, jak i treści rozstrzygnięcia postanowień obu instancji wydanych w przedmiocie wznowienia postępowania na skutek żądania T. P. Z okoliczności niniejszej sprawy wynika jednoznacznie, że powiatowa komisja lekarska podjęła inicjatywę, na skutek podania strony, które jak to już zostało wyżej wskazane, stanowiło żądanie wznowienia postępowania administracyjnego. W takiej sytuacji, organ winien podjąć czynności wewnętrzne ustalające dopuszczalność żądania. W zależności od przyjętych ustaleń organ miał możliwość wydania postanowienia na podstawie art. 149 § 1 K.p.a. o wszczęciu postępowania wznowieniowego. W razie negatywnego wyniku, podjętych czynności wewnętrznych, organ działając na podstawie art. 149 § 3 K.p.a., mógł wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wznowieniowego. Wymogi powyższe nie zostały w tej sprawie dochowane. Z treści postanowienia organu pierwszej instancji, wynika że organ odmówił wznowienia postępowania w sprawie zdolności do czynnej służby wojskowej przez T. P., podając w podstawie prawnej, art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., który mógł mieć zastosowanie, w przypadku zakończenia postępowania wznowionego, w formie decyzji, czyli w sposób merytoryczny. Natomiast powołany przepis mógł znaleźć zastosowanie jedynie przy założeniu, że postępowanie wznowieniowe zostało wszczęte. Z akt sprawy nie wynika, aby doszło do wydania postanowienia o wszczęciu postępowania nadzwyczajnego na skutek wniosku T. P. W orzecznictwie dotyczącym wznowienie postępowania, wskazuje się wyraźnie, że w pierwszej fazie rozpoznania podania o wznowienie postępowania, organ ma prawo badać oprócz dopuszczalności wznowienia z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych, tylko kwestię zachowania przez stronę terminu, o którym mowa w art. 148 K.p.a. Nie wolno mu natomiast oceniać przyczyn wznowienia wskazanych przez stronę pod kątem, czy faktycznie wystąpiły. Tę kwestię można rozważyć dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania - art. 149 § 1 K.p.a. (por. patrz wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 grudnia 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1178/0, opubl. w LEX nr 463727). Jeżeli zaś organ podejmie ocenę dokumentów wskazujących na okoliczności faktyczne mogące mieć istotne znaczenie dla treści rozstrzygnięcia, a o okolicznościach tych organ nie miał wiedzy, w chwili wydania rozstrzygnięcia, konieczne jest przeprowadzenie postępowania co do tego, czy dowody wskazują na okoliczności, które mogą zaważyć na rozstrzygnięciu co do istoty sprawy. W takiej sytuacji konieczne jest wszczęcie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, a istota sprawy powinna być załatwiona na podstawie art. 151 § 1 K.p.a. (por. także wyrok z dnia 27 listopada 1992 r., sygn. akt V SA 536/92 (opubl. w ONSA z 1993 r., Nr 4, poz. 104). Wskazany wyżej zarzut przekroczenia granic rozpatrzenia sprawy w świetle art. 149 § 3 K.p.a. i art. 151 § 1 K.p.a. należy także przypisać organowi drugiej instancji, skoro organ ten utrzymał w mocy postanowienie oraz poparł stanowisko Powiatowej Komisji Lekarskiej nr , o braku podstaw do wznowienia postępowania. W świetle powyższego należy przyjąć, że zapadłe w sprawie rozstrzygnięcia, zawierają braki koniecznych ustaleń, co przyczyniło się do naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. Ponownie rozpatrując sprawę organ, winien zatem uwzględnić rzeczywistą wolę wnioskodawcy, a ponadto przyjąć wywody prawne uzasadnienia wyroku o dopuszczalności rozpatrzenia sprawy w sposób wynikający z art. 28 ust. 4 lit. d ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej, przy założeniu, że dopuszczalne jest, w tym trybie, podniesienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., a także możliwe jest zastosowanie pozostałych przepisów trybu wznowieniowego z K.p.a., niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia o treści zgodnej z ustaleniami faktycznymi i prawnymi organu, z uwzględnieniem przedmiotu sprawy. W zakresie poczynienia ustaleń wewnętrznych, organ winien ponownie rozważyć zakres elementów koniecznych, występujących w przypadku wydania postanowienia na podstawie art. 149 § 1 lub § 3 K.p.a. oraz występujące w tym zakresie ograniczenia, co do oceny przyczyn wznowienia. Z powyższych względów nie mogły być przedmiotem merytorycznej kontroli, te argumenty skargi, które odnosiły się do wadliwości orzeczenia z dnia [...] r. i rzeczywistego wpływu okoliczności podniesionych w podaniu o wznowienie postępowania, na wynik sprawy. Dlatego należało, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzec o uchyleniu zaskarżonego postanowienia oraz o uchyleniu postanowienia organu pierwszej instancji (pkt I sentencji wyroku). W przedmiocie niewykonalności zaskarżonego postanowienia orzeczono na podstawie art. 152 powyższej ustawy (pkt II sentencji wyroku).