II SA/Sz 855/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Makowska /spr./, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Katarzyna Skrzetuska - Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 października 2009 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. oddala skargę, II. zasądza od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na rzecz radcy prawnego P. G. kwotę [...] tytułem wynagrodzenia wraz z należnym podatkiem od towarów i usług za zastępstwo prawne udzielone na zasadzie prawa pomocy. J. K. w dniu [...]r. wniósł do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej o przyznanie pomocy na spłatę pożyczki bankowej, zaciągniętej w "L." wynoszącej około [...]zł "w formie zgodnej z ustawą o pomocy społecznej (bezzwrotną lub zwrotną lub w innej formie)". Kierownik Rejonu Pracy Socjalnej Nr [...] , działający z upoważnienia Prezydenta Miasta decyzją z dnia [...]r. Nr [...], po rozpatrzeniu wniosku odmówił J. K. przyznania pomocy na spłatę pożyczki bankowej w wysokości około [...]zł w postaci : - zasiłku celowego, - bezzwrotnego specjalnego zasiłku celowego, - zasiłku okresowego, zasiłku celowego lub pomocy rzeczowej pod warunkami zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatku na pomoc rzeczową. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 104 kpa, art. 7 pkt 1,5,6, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 39 ust. 1,2, art. 41 pkt 1,2, art. 106 ust. 1,4, art. 107 ust. 1,4, art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 z późn.zm.) rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. Nr 135, poz. 950), a także upoważnienia Prezydenta Miasta z dnia [...]r. Nr [...]do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej należących do właściwości gminy i powiatu, w zakresie spraw należących do właściwości miejscowej obejmującej Rejon Pracy Socjalnej Nr [...]. Z uzasadnienia decyzji wynika, że w oparciu o przeprowadzony w dniu [...]r. wywiad środowiskowy, organ ustalił, że J. K. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, mieszka sam w dwupokojowym mieszkaniu z kuchnią i łazienką, ma orzeczony stopień niepełnosprawności na stałe, otrzymuje rentę z ZUS-u z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Dochód strony w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku (w [...]r.) wyniósł [...]zł (renta [...]zł i dodatek mieszkaniowy [...]zł) i przekroczył kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej wynoszące – zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej – [...] zł. W [...]r. wnioskodawca otrzymał z Zarządu Budynków Mieszkalnych kwotę [...]zł (której nie wliczono do dochodu) z tytułu rozliczeń za centralne ogrzewanie oraz pomoc od Zarządu Regionalnego PCK w [...]w postaci produktów żywnościowych o wartości [...]zł pochodzących z programu PEAD – "Dostarczanie żywności najuboższej ludności UE" i z tej ostatniej formy pomocy może korzystać do końca [...]r. Poza tym strona ostatnio uzyskała pomoc w postaci bezzwrotnego zasiłku celowego specjalnego na pokrycie kosztu zakupu leków w wysokości [...] zł, po [...] zł miesięcznie na [...]r. oraz zasiłek pieniężny bezzwrotny w wysokości [...]zł, po [...] zł miesięcznie za [...]r. Uzasadniając przyczyny odmowy przyznania J. K. zasiłku celowego na spłatę pożyczki bankowej w wysokości około [...]zł organ wskazał kiedy i w jakim zakresie może być przyznany zasiłek celowy – w świetle uregulowań art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 8 ust. 1, 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej i wyjaśnił, że strona nie spełnia przesłanek do uzyskania tej formy pomocy, gdyż jej dochód w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku przekroczył kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej tj. [...] zł. W dalszej części uzasadnienia organ rozważył określone w art. 41 pkt 1,2 ustawy o pomocy społecznej przesłanki udzielenia pomocy w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe. Podkreślając fakultatywny charakter tej formy pomocy. Kierownik wyjaśnił, że w Ośrodku przyjęto zasadę zaspokojenia w pierwszej kolejności niezbędnych, podstawowych potrzeb bytowych (tj. żywność, leki i jeden posiłek dziennie) osób i rodzin ubiegających się o pomoc, których dochód jest niższy od kryterium dochodowego ustalonego zgodnie z art. 8 ust. 1,2,3 ustawy, gdyż takie rodziny nie byłyby w stanie funkcjonować bez pomocy. W ocenie organu, w przejściowych trudnościach finansowych osoba bądź rodzina powinna podjąć działanie zmierzające do pomniejszenia tych trudności, wykorzystując przede wszystkim własne środki i możliwości. Organ wskazał dalej, że znając trudną sytuację J. K. systematycznie udziela mu pomocy, a obecnie przyznana pomoc, to: - bezzwrotny specjalny zasiłek celowy na pokrycie kosztów zakupu leków w wysokości [...]zł w okresie [...]r. (po [...]zł miesięcznie), - zasiłek celowy pieniężny bezzwrotny na zakup posiłków w okresie [...]r. w wysokości [...]zł (po [...]zł miesięcznie) z programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Organ podkreślił, że zaciągając dług w formie kredytu bankowego wnioskodawca, winien liczyć się od samego początku z koniecznością jego spłaty w ramach posiadanego lub przewidywalnego dochodu. Na poparcie swego stanowiska Kierownik powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 8 czerwca 2006r. sygn.akt II SA/Sz 478/05 wskazując, że od czasu wydania tego wyroku do chwili rozpatrywania obecnej sprawy nie nastąpiły istotne zmiany warunków materialnych i życiowych strony, które uzasadniałyby zmianę stanowiska organu w tej kwestii. Organ rozpatrzył także sprawę zgodnie z przesłanką określoną w art. 41 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, tj. pod kątem możliwości przyznania pomocy zwrotnej i wskazał na niezaistnienie w sprawie okoliczności uzasadniających przyznanie takiej pomocy. W ocenie organu, szczególność przypadku do otrzymania tej formy pomocy musi być wyrazisto i odbiegająca od sytuacji osób i rodzin kwalifikujących się do otrzymania pomocy przy spełnieniu ustawowego kryterium dochodowego, że uzasadnia przyznanie tej szczególnej formy pomocy. W konkluzji organ stwierdził, że uwzględnienie wniosku w okolicznościach faktycznych sprawy prowadziłoby do nieusprawiedliwionego wyróżnienia J. K. kosztem innych, dużo uboższych świadczeniobiorców. J. K. wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]r. Nr [...]działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 8, art. 41 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Z uzasadnienia wynika, że organ odwoławczy poczynił ustalenia faktyczne takie same jak organ pierwszej instancji, a ponadto ustalił, że strona wymaga stałego przyjmowania leków i stwierdził na podstawie tych ustaleń, że dochód strony ([...]zł), jest wyższy od kryterium dochodowego ([...]zł). W ocenie Kolegium, organ I instancji odmawiając przyznania J. K. pomocy postępował zgodnie z zasadami określonymi w ustawie o pomocy społecznej. Pomoc społeczna swym zakresem obejmuje bowiem te sytuacje, kiedy to dochody rzeczywiste są niższe od ustawowego kryterium i ma charakter uzupełniający. Organ wyjaśnił dalej, że zgodnie z art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej w szczególnie uzasadniających przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nie przekraczającej kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodzinie, który nie podlega zwrotowi. Ponadto w szczególnych przypadkach organ może przyznać zasiłek okresowy oraz pomoc rzeczową a udzielenie tych świadczeń podmiotom przekraczającym kryteria dochodowe obwarowane jest obowiązkiem zwrotu w części lub całości otrzymanej pomocy (art. 41 pkt 2). Kolegium podniosło dalej, że z treści powołanego art. 41 ustawy wynika, że świadczenia na tej podstawie są przyznawane w ramach uznania administracyjnego. Wprawdzie nie są to świadczenia obowiązkowe, ale też ich przyznanie nie może być dowolne. Wyjaśniając pojęcie szczególnych przypadków organ odwoławczy wskazał, że są to przypadki tak wyraziste i odbiegające od sytuacji osób kwalifikujących się do otrzymania pomocy przy spełnieniu kryterium dochodowego, że uzasadniają przyznanie tej szczególnej pomocy. Organ odwoławczy zauważył dodatkowo, że odrębnymi decyzjami z [...]r. Dyrektor MOPS przyznał J. K. pomoc w postaci bezzwrotnego zasiłku celowego specjalnego w kwocie [...]zł na pokrycie kosztów zakupu leków oraz bezzwrotnego zasiłku celowego pieniężnego na zakup posiłków w wysokości [...]zł z programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". W konkluzji Kolegium stwierdziło, że pomoc społeczna ma udzielać swoim podopiecznym pomocy i wsparcia, a nie dostarczać im świadczeń pieniężnych w wysokości dla nich wygodnej czy pożądanej. Innymi słowy, zadaniem pomocy społecznej nie jest utrzymywanie osób, które znalazły się w trudnej sytuacji życiowej oraz zaspokojenie ich wszystkich potrzeb i oczekiwać. Specjalny zasiłek celowy, o którym mowa w art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, jak sama nazwa wskazuje, ma charakter szczególny, wyjątkowy i powinien być przyznawany na określony cel bytowy. Świadczenie to nie może służyć zaspokojeniu każdej potrzeby życiowej. J. K. wniósł na powyższą decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Z treści skargi wynika, że została ona wniesiona jednym pismem procesowym na [...] różne decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydane w dniu [...]r. (Nr [...]). Wnosząc o uchylenie tych decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy skarżący domagał się w skardze łącznego rozpoznania skarg wniesionych na wszystkie cztery wyżej wskazane decyzje "w związku z tym, iż zostały wydane na podstawie, jednego wywiadu przeprowadzonego przez organ I instancji". W uzasadnieniu skargi J. K. zarzucił przekroczenie granic uznania administracyjnego z powodu braku logicznego matematycznego uzasadnienia ilości posiadających środków i podopiecznych Ośrodka. Poza argumentami odnoszącymi się do decyzji nie będącej przedmiotem niniejszej sprawy, skarżący wskazał na naruszenie art. 10, 73 kpa a co za tym idzie art. 81 kpa, gdyż okoliczność można uznać za udowodnioną dopiero wtedy, gdy strona mogła się wypowiedzieć w sprawie co do zebranych dowodów przed wydaniem decyzji. W zaskarżonej decyzji brak jest jakiegokolwiek rozstrzygnięcia dotyczącego uniemożliwienia skarżącemu względu we wnioski pracownika socjalnego przed wydaniem decyzji przez organ I instancji. Co więcej, na wniosek skarżącego SKO nie uzupełniło decyzji, a odpowiedziało tylko pismem, iż nie widzi takiej potrzeby, mimo że powinno wydać postanowienie, aby strona mogła skorzystać z dwuinstancyjnego toku postępowania. Zdaniem J. K., wydanie decyzji o przyznanie bądź nie pomocy z MOPS przed rozstrzygnięciem kwestii wglądu w dokumenty było naruszeniem prawa, postępowanie w sprawie powinno zostać zawieszone do czasu rozstrzygnięcia kwestii wglądu. Zgodnie z treścią art. 138 kpa skład orzekający winien był merytorycznie rozpatrzyć całość sprawy, nie zaś odnieść się do kwestii dla niego wygodnych. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji także naruszenie art. 7,8,9,10,73 i 77 kpa nie informując go o terminie na zapoznanie się z aktami sporawy oraz materiałami postępowania odwoławczego, mimo że pisał, iż nie zna nawet akt organu I instancji, gdyż uniemożliwiono mu zapoznanie się z nimi przed wydaniem decyzji. Zaskarżona decyzja ponadto narusza prawo, gdyż rozpoznano w niej kilka odrębnych spraw administracyjnych. Każda z tych form pomocy ma inną podstawę prawną i nie może być rozstrzygnięta jedną decyzją. Organ odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II Wydziału Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia [...]r. skargi zawarte w piśmie J. K. z dnia [...]r. zostały rozdzielone i wpisane do repertorium pod odrębnymi kolejnymi numerami, o czym skarżący został zawiadomiony. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zarzut bezpodstawnego rozpatrzenia jedną decyzją kilku spraw opartych na różnych podstawach prawnych jest chybiony. Organ I instancji postąpił prawidłowo rozpatrując kompleksowo wniosek skarżącego o pomoc w spłacie kredytu wynoszącego około [...]zł "w formie tj. pomoc bezzwrotną lub zwrotną bądź w innej formie" przewidzianej ustawą. Taka treść żądania obligowała organ do jego rozpatrzenia zarówno w kontekście uregulowanego w art. 39 ust. 1 zasiłku celowego, jak i w przedmiocie pozostającego z nim w związku specjalnego zasiłku celowego na podstawie art. 41 pkt 1, skoro okazało się, że dochód J. K. przekracza kryterium dochodowe. W sytuacji tak sformułowanego wniosku o pomoc prawidłowe było również rozpatrzenie sprawy pod kątem przyznania zasiłku celowego lub okresowego na podstawie art. 41 pkt 2 pod warunkiem zwrotu całości lub części kwoty zasiłku. Te formy pomocy wiążą się ze sobą nie tylko ich uznanym charakterem rozstrzygnięcia, ale przede wszystkim określonym zakresem celów, jakie tego rodzaju pomoc ma spełniać. Przede wszystkim jednak łączne rozpoznanie w zakresie przyjętym w zaskarżonej decyzji determinowane było treścią żądania strony i wskazanie potrzeby, którą objęta wnioskiem pomoc miała spełnić. Lektura pisemnego uzasadnienia decyzji organu I instancji w zestawieniu ze zgromadzonym materiałem dowodowym pozwala stwierdzić, że organ ten bezbłędnie ustalił fakty, a także w sposób wyczerpujący i precyzyjny dokonał ich oceny prawnej w odniesieniu do każdej z rozważonych form pomocy. Organ odwoławczy ponownie rozpatrujący i rozstrzygający sprawę na skutek wniesionego przez skarżącego odwołania podzielił stanowisko organu I instancji tak co do faktów, jak i co do ich znaczenia dla podjęcia merytorycznych rozstrzygnięć o odmowie przyznania poszczególnych zasiłków. Organy orzekające w sprawie zasadnie wskazały na uzyskaną przez J. K. pomoc społeczną zarówno w okresie poprzedzającym złożenie wniosku w niniejszej sprawie jak i w okresie toczącego się w niej postępowania administracyjnego. W tej sytuacji okoliczność, że uzasadnienie decyzji organu odwoławczego nie jest tak szczegółowe, jak uzasadnienie decyzji organu I instancji nie stanowi naruszenia art. 107 § 3 kpa, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 ust. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) określonej dalej jako p.p.s.a. Uchybieniem takim nie jest również brak ustaleń, rozważań organu drugiej instancji co do celu na jaki skarżący spożytkował zaciągnięty kredyt. Należy mieć bowiem na względzie, że ustawa o pomocy społecznej nie gwarantuje zainteresowanym przyznania pomocy na wszelkie ich potrzeby życiowe i to niezależnie od posiadanych możliwości i środków pomocniczych. Przeciwnie, przepisy dotyczące pomocy społecznej przewidują, w odniesieniu do form pomocy przyznanych w ramach uznania administracyjnego zapewnienie niezbędnych i podstawowych potrzeb bytowych pod warunkiem posiadania przez organ pomocy społecznej odpowiednich na ten cel środków i przy poszanowaniu potrzeb ogółu podopiecznych danego organu. Wprawdzie - co trafnie zarzucił skarżący - organ I instancji w uzasadnieniu decyzji nie przedstawił analizy posiadanych środków na pomoc społeczną w powiązaniu z liczbą osób uprawnionych do otrzymania pomocy, lecz to uchybienie w ocenie Sądu w tej konkretnej sprawie nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy. Podobnie jak brak pouczenia skarżącego o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem w trybie art. 10 § 1 k.p.a. Po pierwsze, zaskarżona decyzja wydana po rozpatrzeniu wniosku skarżącego, nie jest pierwszą decyzją wydaną na wniosek strony o pomoc społeczną. Można zatem stwierdzić, że skarżący nie jest osobą niezorientowaną w funkcjonowaniu ośrodków pomocy społecznej. Wiedza o tym, że ośrodki te dysponują ograniczonym budżetem w stosunku do liczby podopiecznych i ich potrzeb jest powszechna. Liczne skargi skarżącego rozpatrywane w tutejszym sądzie pozwalają stwierdzić, że sądowi z urzędu znany jest fakt wykazywania przez organ I instancji w innych decyzjach okoliczności braku środków finansowych na pokrycie wszystkich potrzeb. Mając na uwadze powyższe, nie jest możliwe by uznać, że brak szczegółowego matematycznego wyliczenia w uzasadnieniu w decyzji stanu budżetu ośrodka i liczby podopiecznych mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik tej konkretnej sprawy. W ocenie Sądu stanowisko organów orzekających w sprawie, że spłata kredytu nie jest podstawową potrzebą życiową, bowiem z treści art. 39, 40 i 41 ustawy wynika, że do takich zaliczyć należy przede wszystkim potrzeby w zakresie wyżywienia, ubiorze, miejsca zamieszkania i środków na leczenie. Udzielanie pomocy ex post a więc na spłatę zobowiązań kredytowych godziłaby w cele pomocy społecznej i podważałoby wiarygodność działania organu z uwzględnieniem zasad sprawiedliwości społecznej. Zgodnie z art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej podjęcie decyzji w niniejszej sprawie poprzedzone powinno być sporządzeniem wywiadu rodzinnego. Celem tego wywiadu, który wymaga aktualizacji co 6 miesięcy jest zebranie materiału dowodowego na okoliczności mające znaczenie dla ustaleń w zakresie materialno – prawnych przesłanek określonej formy pomocy społecznej. Okoliczność, że druk wywiadu, przewiduje, że mają w nim być zawarte wnioski pracownika socjalnego, który wywiad przeprowadził nie oznacza, że wnioski te mają samoistne znaczenie prawne. Organ decyzyjny nie jest tymi wnioskami związany. W tej sytuacji okoliczność, że w niniejszej sprawie pracownik socjalny wpisał swoje wnioski do kwestionariusza wywiadu rodzinnego w dacie wydania decyzji pierwszoinstancyjnej istotnie uniemożliwia stronie zapoznania się z tymi wnioskami, jeśli strona skorzysta z uprawnienia do zapoznania się z materiałami postępowania i w tym celu stawi się w organie w momencie, gdy w wywiadzie nie zostaną jeszcze odnotowane wnioski pracownika socjalnego. Naruszenie art. 10 § 1 kpa nie stanowi automatycznie podstawy do uchylenia decyzji, jeśli nie towarzyszy mu takie naruszenie przepisów postępowania administracyjnego rozwijających zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu i zapewniających jej realizację, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik postępowania. W niniejszej sprawie jak wynika to z treści uzasadnienia decyzji organy obu instancji w zakresie ustaleń oraz ocen prawnych nie powoływały się na wnioski pracownika socjalnego zawarte w wywiadzie rodzinnym, a zatem podnoszona skargą niemożność zapoznania się skarżącego z tymi wnioskami nie miała żadnego istotnego wpływu na wynik sprawy. Z tych względów Sąd nie dopatrzył się podstaw do uwzględnienia skargi i dlatego orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a. i zasądził wynagrodzenie na rzecz pełnomocnika skarżącego ustawowego na zasadzie prawa pomocy w oparciu o art. 250 tej ustawy.