II SA/Sz 855/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie: Sędzia WSA Maria Mysiak po rozpoznaniu w dniu 9 sierpnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. L. na czynności Burmistrza Gminy C. w przedmiocie planowanego podziału nieruchomości postanawia: odrzucić skargę. J. L. pismem z dnia [...] r., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na Burmistrza Gminy C. w związku z prowadzonymi czynnościami administracyjnymi ich zakresem, dotyczących postępowania celem, którego jest częściowy podział działki nr [...] w obrębie C., zarzucając naruszenie podstawowych interesów wnioskodawcy. Burmistrz C. w odpowiedzi na skargę wniósł o dorzucenie skargi w całości, ewentualnie o oddalenie skargi w całości. W każdym przypadku o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu organ w pierwszej kolejności podniósł, iż skarga powinna podlegać odrzuceniu z uwagi na brzmienie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Organ wskazał, że z treści skargi w żaden sposób nie wynika, która z podstaw znajdujących się w art. 3 § 2 p.p.s.a. mogłaby stanowić podstawę wniesionej skargi. Skarżący bardzo ogólnie scharakteryzował przedmiot skargi określając go jako planowany podział części działki, nie wskazując przy tym czynności jaka jego zdaniem została dokonana przez organ nieprawidłowo. Zważając na fakt, że procedura podziału geodezyjnego rozpoczęła się w 2014 r., zaś czynności dokonanych przez organ od tego czasu było wiele, skarżący powinien dokładnie sprecyzować jaką czynność organu skarży. Nawet gdyby przyjąć, że skarżący opiera skargę na treści art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., to zaskarżona czynność w postaci planowanego podziału działki nie podlega kontroli sądu administracyjnego. W piśmiennictwie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowane jest stanowisko, w myśl którego podlegające kontroli sądu administracyjnego akty lub czynności określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. muszą łącznie spełniać następujące warunki: 1. nie mogą mieć charakteru decyzji lub postanowienia, 2. muszą mieć charakter publicznoprawny, czyli mieścić się w zakresie działalności administracji publicznej, 3. muszą być skierowane do indywidualnie oznaczonego podmiotu nie podporządkowanego organizacyjnie lub służbowo, 4. muszą dotyczyć obowiązków lub uprawnień wynikających z przepisów prawa rozumianych jako bezpośrednio wynikające z przepisów prawa obowiązki lub uprawnienia tego podmiotu do którego skierowany jest akt lub czynność (postanowienie NSA z 1.10.2009 II FSK 581/08, Lex nr 573469; postanowienie z dnia 12.10.2008r., II GSK 340/08, Lex nr 515325). Stanowisko to podzielił również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1095/12. Organ podkreślił, że nie każda czynność organu musi się mieścić w zakresie działalności administracji publicznej, a w konsekwencji nie każda czynność materialno-techniczna organu administracji publicznej może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Na tle powyższych warunków, które poddają kontroli sądu administracyjnego inne niż decyzje czy postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, analizując kwestię dopuszczalności skargi na czynność planowanego podziału części działki, w ocenie organu, przedmiotowa czynność nie mieści się w kategorii spraw podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) dalej jako "P.p.s.a.", sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Z art. 3 § 2 P.p.s.a. wynika zaś, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (...) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (...) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (...) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (...) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3). W myśl zaś art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W ocenie Sądu, na co też trafnie wskazano w odpowiedzi na skargę, niniejsza skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Z przytoczonego powyżej przepisu art. 3 § 2 P.p.s.a. jednoznacznie wynika, że przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego są akty wydane w toku lub kończące postępowanie administracyjne. Nie jest natomiast możliwe zaskarżenie samego postępowania celem skontrolowania przez sąd administracyjny prawidłowości podejmowanych w jego toku czynności przez organ. Tego typu działania administracji publicznej nie podlegają kognicji sądów administracyjnych, nie mieszczą się bowiem w katalogu czynności i aktów, o których mowa w cytowanym wyżej art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Wprawdzie przed wydaniem jakiegokolwiek orzeczenia w sprawie możliwe jest wniesienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, ale takich zarzutów skarżący nie podniósł, a zatem brak jest podstaw do przyjęcia, że skarga została wniesiona w tym przedmiocie. Podkreślić należy, że postępowanie administracyjne w przedmiocie podziału nieruchomości, jak stanowi art. 96 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t.: Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.), dalej "u.g.n.", dokonuje się na podstawie decyzji wójta, burmistrza albo prezydenta miasta zatwierdzającej podział. W takiej sytuacji to decyzja kończąca postępowanie podziałowe, ewentualnie wydane w jego toku postanowienie, na które przysługuje zażalenie, może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Dodatkowo wskazać można, że wniesiona skarga nie spełnia warunków określonych w art. 57 § 1 P.p.s.a., bowiem nie wskanuje decyzji lub postanowienia wydanego w toku postępowania podziałowego. Za bezcelowe Sąd uznał jednak wzywanie skarżącego do uzupełnienia braków formalnych skargi poprzez wskazanie aktu podlegającego zaskarżeniu. Sąd wziął pod uwagę, że z nadesłanych akt administracyjnych wynika, iż skarżący nie jest właścicielem, ani użytkownikiem wieczystym, ani nie przysługuje mu ograniczone prawo rzeczowe do działki nr [...] z obrębu [...] Podział działki nr [...] zaplanowano w celu umożliwienia skarżącemu zakupu części działki dzierżawionej przez niego. Oznacza to, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o podział tej nieruchomości. W tym miejscu wyjaśnić należy, że krąg stron w tym postępowaniu jest ustalany w oparciu o art. 97 ust. 1 u.g.n, zgodnie z którym podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym, jak wynika z art. 28 K.p.a., oznacza zaś ustalenie powszechnie obowiązującego przepisu prawa - najczęściej materialnego - na podstawie którego formułuje się żądania i obowiązki. Tylko taki przepis prawa, stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym. Interes prawny nie jest zatem tożsamy z interesem faktycznym, który oznacza, że określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz to "zainteresowanie" nie znajduje oparcia w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, które stanowiłoby podstawę żądania stosownych czynności organu administracji (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1897/15 i powołane tam stanowisko doktryny oraz orzecznictwa; CBOSA). Z powyższego wynika, że w każdym wypadku stroną postępowania o podział nieruchomości może być osoba, której przysługują do tej nieruchomości prawa rzeczowe. W postępowaniu podziałowym interes prawny ma więc właściciel danej nieruchomości, a także użytkownik wieczysty tej nieruchomości oraz osoby, którym przysługuje ograniczone prawo rzeczowe do tej działki, jeśli wykażą swój interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. (por. NSA w wyroku z dnia 17 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1002/17, CBOSA). Jak już wyżej wskazano, skarżącemu nie przysługuje do działki nr [...] z obręby [...] żadne z wyliczonych powyżej praw, a zatem i tak jego skarga, jako wniesiona przez podmiot, któremu nie przysługuje prawo strony w postępowaniu, podlegałaby odrzuceniu. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że J. L., jest niedopuszczalna i jako taka podlega odrzuceniu, o czym orzeczono na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 P.p.s.a. Sąd nie zasądził od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania z uwagi na brak ku temu podstawy prawnej.