II SA/Sz 860/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.) Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 marca 2023 r. sprawy ze skargi J. M. na postanowienie Inspektor Sanitarny z dnia [...] lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Inspektor Sanitarny na rzecz skarżącego J. M. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. A. M. - [...] i M. M., przedstawiciele ustawowi J. M. , działający przez profesjonalnego pełnomocnika wnieśli do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w S. odwołanie od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia [...] maja 2021 r., o objęciu syna J. M. kwarantanną w okresie od 26 maja 2021 r. do 29 maja 2021 r., wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Pełnomocnik podniósł zarzut naruszenia przepisów ustawy, wnosząc jednocześnie o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, gdyż z uwagi na brak pouczenia o możliwości i sposobie zaskarżenia wydanej decyzji, bez swojej winy nie podjęli oni w terminie czynności mających na celu złożenie wspomnianego odwołania. Wskazał, że odwołujący dowiedział się, że syn zostaje skierowany na kwarantannę w dniu 26 maja 2021 r. Nie został jednak pouczony przez organ o możliwości i sposobie odwołania się od tej decyzji, a ponadto żadna decyzja w tym przedmiocie nie została wydana przez organ. W ocenie przedstawicieli ustawowych, nie ulega wątpliwości, że organ mógł skierować odwołującego się na kwarantannę tylko na podstawie wydanej decyzji, stąd odwołanie w trybie administracyjnym od tej decyzji jest zasadne. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2022 r. [...], na podstawie art. 134 k.p.a., [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania od czynności materialno - technicznej PPIS w S. z dnia [...] maja 2021 r., której przedmiotem było poinformowanie o objęciu kwarantanną syna A. - M. i M. M., w okresie od dnia 26 maja 2021 r. do dnia 29 maja 2021 r. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że w dniu [...] maja 2021 r. na skarżącego został nałożony obowiązek odbycia kwarantanny w okresie od dnia 26 maja 2021 r. do dnia 29 maja 2021 r. - z uwagi na kontakt z osobą, która uległa zakażeniu SARS CoV-2 w Szkole Podstawowej nr [...] w P.. Informację o kontakcie strony z osobą zakażoną SARS CoV-2 PPIS w P., w ramach prowadzonego dochodzenia epidemiologicznego, uzyskał od Dyrektora wskazanej placówki, co w świetle obowiązujących wówczas przepisów stanowiło podstawę do podjęcia czynności związanych z nałożeniem kwarantanny. Organ zauważył, że przedszkole jest placówką wychowawczo-opiekuńczą, w której dzieci przebywają codziennie po kilka godzin w jednej sali mając bliski, bezpośredni kontakt ze sobą oraz nauczycielami. Jako bliski kontakt należy rozumieć m. in. przebywanie w bezpośredniej bliskości z osobą chorą w odległości mniejszej niż 2 m przez ponad 15 minut oraz bezpośredni kontakt fizyczny z osobą zakażoną wirusem SARS-CoV-2. Stąd też PPIS w P., mając na uwadze zdrowie i bezpieczeństwo osób przebywających w jednej grupie na podstawie powyższych wytycznych ustalił kontakt z osobą zakażoną SARS-CoV-2 jako znaczący i nałożył kwarantannę na wszystkie osoby z bezpośredniego kontaktu z osobą chorą, niebędące ozdrowieńcami lub osobami w pełni zaszczepionymi przeciwko covid-19. Następnie organ uznał, że odwołanie jest niedopuszczalne, bowiem brak jest w niniejszej sprawie przedmiotu zaskarżenia, wyjaśniając, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Niedopuszczalność z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz okoliczność wyłączenia przez przepisy prawa możliwości zaskarżenia danego aktu wtoku instancji. Przesłanki podmiotowe odnoszą się natomiast do legitymacji skargowej podmiotu wnoszącego odwołanie. Organ przytoczył przepisy art. 34 ust. 2 i 5 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2021 r. poz. 2069 - j.t. ze zm.) zwanej dalej "ustawą o chorobach zakaźnych" oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 lutego 2021 r. w sprawie chorób zakaźnych powodujących powstanie obowiązku hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych oraz obowiązku kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego (Dz. U. z 2021 r., poz. 351 z późn. zm.) zwane dalej "rozporządzeniem w sprawie chorób zakaźnych" oraz § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r. poz. 861 ze zm.), dalej "rozporządzenie w sprawie ograniczeń" oraz orzecznictwo sądów administracyjnych i wywiódł, że PPIS w Policach nie wydał decyzji administracyjnej w powyższej sprawie, a dokonał czynności materialno-technicznej, gdyż obowiązek odbycia kwarantanny wynikał wprost z przepisu prawa. Organ wyjaśnił, że warunkiem koniecznym skierowania na kwarantannę było narażenie na chorobę zakaźną lub pozostawanie w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, co miało miejsce w omawianej sprawie z uwagi na kontakt dziecka z osobą zakażoną SARS CoV-2 w Szkole Podstawowej nr [...] w P.. Informację o objęciu kwarantanną PPIS w P. zamieścił w systemie teleinformatycznym SEPIS, a strona została poinformowana o tym fakcie telefonicznie. Z powyższych względów organ uznał, że skoro decyzja o nałożeniu kwarantanny nie została wydana, to brak jest przedmiotu zaskarżenia, a zatem należało stwierdzić niedopuszczalność wniesienia odwołania. A. - M. i M. M., przedstawiciele ustawowi J. M. , reprezentowani przez radcę prawnego wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na postanowienie ZPWIS, podnosząc zarzuty: 1) naruszenia art. 33 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 oraz art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi z dnia 5 grudnia 2008 r., które wymagają dla objęcia danej osoby kwarantanną wydania decyzji administracyjnej, przez brak wydania decyzji administracyjnej, w przedmiocie nałożenia kwarantanny, wskutek zastosowania sprzecznego z treścią tych przepisów § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii z dnia 6 maja 2021 r., wyłączającego formę decyzji administracyjnej, bez stosowniej podstawy ustawowej, co stanowi jednocześnie nielegalne pozbawienie ich syna wolności osobistej, wbrew art. 41 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz wolności poruszania się po terytorium Rzeczpospolitej, wbrew art. 52 ust. 1 Konstytucji RP; 2) naruszenia art. 32 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi z dnia 5 grudnia 2008 r., przez brak zweryfikowania uzyskanych informacji i danych o podejrzeniu zakażenia oraz o domniemywanym "kontakcie" ich syna z osobą podejrzaną o zakażenie tzn. o rzekomej styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego i wykonania własnej, merytorycznej oceny zaistniałej sytuacji, w ramach obowiązkowego w takim wypadku dochodzenia epidemiologicznego, czego wymaga ten przepis; 3) naruszenia art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi z dnia 5 grudnia 2008 r., przez zastosowanie najbardziej dla ich syna dolegliwego środka przewidzianego w przepisach prawnych, tj. kwarantanny, w sposób arbitralny i automatyczny, bo bez wymaganego rozważenia nadzoru epidemiologicznego, co sprawia, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie mieści się w ramach dopuszczalnego "uznania administracyjnego", przeradzając się w dowolne wykonywanie władzy publicznej poza granicami wyznaczonymi prawem. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów przedstawiciele ustawowi J. M. wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje: Na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a. sprawa niniejsza została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym. Skarga okazała się zasadna. Na wstępie należy podkreślić, że przedmiotem skargi jest nałożenie kwarantanny, nie zaś jak wskazano w sentencji zaskarżonego postanowienia "czynność poinformowania o objęciu kwarantanną". Z treści złożonego przez przedstawicieli ustawowych skarżącego pisma wynika bowiem wprost, że kwestionują oni zasadność nałożenia kwarantanny na ich syna, a nie formę przekazania jej informacji w tym zakresie. Można byłoby się zgodzić z organem, że samo przekazanie informacji o nałożonej kwarantannie stanowi czynność materialno - techniczną, gdyby w ślad za taką informacją przekazaną w dowolnej formie nastąpiło doręczenie decyzji, od której strona mogłaby wnieść odwołanie. Tymczasem w badanej sprawie organ, powołując się na § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 861 ze zm.) stoi na stanowisku, że wydanie decyzji administracyjnej o nałożeniu kwarantanny było zbędne. W konsekwencji należałoby uznać, że przekazanie informacji o nałożeniu kwarantanny w formie telefonicznej stanowiło de facto nałożenie kwarantanny. Skoro tak, to organ powinien pouczyć stronę o przysługujących jej uprawnieniach, w szczególności o możliwości wniesienia odwołania od takiej decyzji. Co do charakteru tego typu aktu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wypowiedział się m.in. w postanowieniu z dnia 12 sierpnia 2022 r. wydanym w analogicznej sprawie o sygn. akt II SA/Sz 123/22. W omawianej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżony akt był decyzją administracyjną i wskazał, że skarga na decyzję jest dopuszczalna jedynie wówczas, gdy została wniesiona na akt administracyjny wydany w trybie odwoławczym, to jest ostateczną decyzję organu II instancji. Sąd wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie, od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S., nakładającej na skarżącego kwarantannę, przysługiwało odwołanie do Z. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego jako organu wyższego stopnia (art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - Dz. U. z 2021 r., poz. 195). Sąd podkreślił również, że jeśli organ pierwszej instancji, przekazując przedstawicielowi ustawowemu skarżącego telefonicznie (ustnie), decyzję o nałożeniu na niego kwarantanny, zaniechał jednoczesnego pouczenia o środku odwoławczym, to w takim wypadku skarżącemu przysługuje prawo do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Zgodnie bowiem z art. 112 k.p.a. błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do takiego pouczenia. Wskazał także na sposób złożenia wniosku o przywrócenie terminu wyjaśniając, że w przypadku braku pouczenia o środku odwoławczym strona może skutecznie ubiegać się o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, a organ właściwy do jego rozpatrzenia jest w sytuacji opisanej w art. 112 k.p.a. zobowiązany do jego przywrócenia. Sąd orzekający w niniejszej sprawie stanowisko to w pełni podziela, wskazując jednoznacznie, że nałożenie kwarantanny może nastąpić - stosownie do art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2021 r., poz. 2069 ze zm.), dalej jako "ustawa", w drodze decyzji administracyjnej. Przepis ten stanowi, że państwowy powiatowy inspektor sanitarny lub państwowy graniczny inspektor sanitarny może, w drodze decyzji, nałożyć na osobę zakażoną lub chorą na chorobę zakaźną albo osobę podejrzaną o zakażenie lub chorobę zakaźną, lub osobę, która miała styczność ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, obowiązki określone w art. 5 ust. 1. Wśród tych obowiązków ustawodawca wymienia w również kwarantannę (pkt f). Zgodnie z art. 33 ust. 3a ustawy, decyzje, o których mowa w ust. 1, wydawane w przypadku podejrzenia zakażenia lub choroby szczególnie niebezpiecznej i wysoce zakaźnej, stanowiącej bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia lub życia innych osób: 1) mogą być przekazywane w każdy możliwy sposób zapewniający dotarcie decyzji do adresata, w tym ustnie; 2) nie wymagają uzasadnienia; 3) przekazane w sposób inny niż na piśmie, są następnie doręczane na piśmie po ustaniu przyczyn uniemożliwiających doręczenie w ten sposób. Z powyższej regulacji wynika, zdaniem Sądu, wprost, że nałożenie kwarantanny odbywa się w drodze decyzji. Przy czym nie można uznać, że ww. regulację zmienia przepis § 5 ust. 1 rozporządzenia w zakresie, w którym stanowi on, że "Decyzji organu inspekcji sanitarnej nie wydaje się", skoro zawarty jest w akcie podustawowym i jako eliminujący ustawowy obowiązek wydania decyzji o nałożeniu kwarantanny przez organy inspekcji sanitarnej, które to nałożenie kwarantanny wpływa bezpośrednio na prawa i obowiązki obywateli jest po pierwsze niezgodny z ustawą, a po wtóre został wydany z przekroczeniem delegacji ustawowej. Zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. W tym miejscu należy zauważyć, że sądy administracyjne posiadają kompetencję do kontroli zgodności przepisów rozporządzeń z przepisami zawartymi w aktach hierarchicznie nadrzędnych. Zawiera się w tym kompetencja sądu do oceny, czy przepis rozporządzenia, który został zastosowany przez organ administracji, jest zgodny z Konstytucją RP i z przepisem upoważniającym do wydania tego rozporządzenia. Ustalenie przez sąd, że decyzja administracyjna została wydana na podstawie przepisu rozporządzenia, które jest niezgodne z Konstytucją lub ustawowym upoważnieniem do jego wydania, obliguje Sąd do uchylenia takiej decyzji (por. wyrok NSA z 16 stycznia 2006 r., I OPS 4/05, wyrok NSA z 18 czerwca 2014 r., II GSK 633/13, oba opubl. w CBOSA). W świetle powyższych uwag każde rozporządzenie jest więc aktem prawnym wydawanym w celu wykonywania ustawy oraz na podstawie udzielonych w niej upoważnień, co oznacza, że powinno być wydane na podstawie wyraźnego i szczegółowego upoważnienia ustawy w zakresie określonym w upoważnieniu, a nadto musi być wydane w granicach udzielonego przez ustawodawcę upoważnienia, w celu wykonania ustawy. Jednocześnie rozporządzenie nie może być sprzeczne z normami Konstytucji, aktem ustawodawczym, na podstawie którego zostało wydane, a także ze wszystkimi obowiązującymi aktami ustawodawczymi, które w sposób bezpośredni regulują materię będącą przedmiotem rozporządzenia. Dlatego też, w ocenie Sądu regulacja, o której mowa nie mogła być w niniejszej sprawie zastosowana w taki sposób, jak uczynił to organ. Sąd nie podzielił przy tym argumentacji organu, że obowiązek odbycia kwarantanny w omawianym wypadku wynikał wprost z ustawy tj. art. 34 ust. 2. Przepis ten bowiem, w ocenie Sądu stanowi jedynie uszczegółowienie regulacji zawartej w art. 33 ustawy i określa sposób postępowania w poszczególnych przypadkach, przede wszystkim, kiedy odbycie kwarantanny ma charakter fakultatywny, a kiedy obligatoryjny. Z treści tego przepisu wynika ponadto, że o tym jaką formę przybiorą środki zastosowane wobec osoby, która pozostawała w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, a nie wykazuje objawów, postanawia organ inspekcji sanitarnej, a to z kolei oznacza, że władcze rozstrzygnięcie musi wydać organ i powinno ono przybrać postać decyzji. Z powyższych względów Sąd nie podziela stanowiska wyartykułowanego w przywołanych przez organ orzeczeniach. Stąd też, stronie przysługiwała możliwość złożenia przez nią wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania i strona z możliwości tej skorzystała. Skoro tak, to rzeczą organu było wniosek ten rozpoznać i wydać stosowne rozstrzygnięcie w tym zakresie, a w przypadku przywrócenia terminu rozpoznać odwołanie od decyzji o nałożeniu kwarantanny. Z powyższych względów Sąd, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia. O kosztach postępowania, w tym kosztach zastępstwa procesowego, należnych skarżącemu, orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2. p.p.s.a., uwzględniając zwrot poniesionych kosztów w kwocie 100 zł. oraz wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł na podstawie § 14 ust 1 pkt 1 lit c) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 poz. 265 ze zm.).