II SA/Sz 861/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj, Sędzia WSA Arkadiusz Windak Protokolant starszy inspektor sądowy Aneta Ciesielska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 lutego 2020 r. sprawy ze skargi F. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...] wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) zwanej dalej: "k.p.a." oraz art. 17, art. 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] maja 2019 r., Burmistrz Miasta D. odmówił F. M. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną małżonką K. M., na okres od dnia [...] sierpnia 2013 r. do dnia [...] stycznia 2019 r. Organ wskazał, że w dniu [...] lutego 2019 r. wnioskodawca wystąpił z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną małżonką. Wnioskodawca załączył kserokopię orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w S. z dnia [...] września 2017 r., nr [...] o zaliczeniu żony do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym. W wydanym orzeczeniu ustalono, że niepełnosprawność żony istnieje od jej [...]. roku życia ([...] lata żona ukończyła [...] sierpnia 2013 r.), a ustalony stopień datuje się od [...] sierpnia 2017 r. Orzeczenie wydane zostało na czas określony, do [...] września 2020 r. Po rozpatrzeniu ww. wniosku, organ I instancji wydał decyzję z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] odmawiającą przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., na skutek rozpatrzenia odwołania, decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] r. uchyliło ww. decyzję odmawiającą przyznania świadczenia i przyznało wnioskowane świadczenie pielęgnacyjne od miesiąca złożenia w organie I instancji wniosku, czyli od dnia [...] lutego 2019 r. do dnia trwania orzeczenia o niepełnosprawności żony, tj. do dnia [...] września 2020 r., w miesięcznej wysokości [...] zł. W dniu [...] maja 2019 r. F. M. wystąpił do organu z pisemną prośbą o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad małżonką z terminem wstecznym, to jest od dnia, w którym żona osiągnęła [...]. rok życia, czyli od dnia [...] sierpnia 2013 r. Jak wyjaśnił organ I instancji, na podstawie art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego może nastąpić w dwóch określonych terminach: 1). od miesiąca złożenia wniosku o wydanie orzeczenia do powiatowego zespołu do spraw orzekania o stopniu niepełnosprawności, pod warunkiem, że w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania przez ten organ orzeczenia o niepełnosprawności, złożony zostanie do organu właściwego, wniosek o świadczenie pielęgnacyjne; 2). od miesiąca złożenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne do organu właściwego, jeżeli upłynął wyznaczony czas trzech miesięcy od daty wydania orzeczenia o niepełnosprawności. W przedmiotowym przypadku: - wniosek o ustalenie stopnia niepełnosprawności do Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w S. wpłynął w dniu [...] sierpnia 2017 r. - orzeczenie o zaliczeniu żony do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym wydane zostało w dniu [...] września 2017 r. - wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wpłynął do organu jako organu właściwego w dniu [...] lutego 2019 r. (tj. w 17 miesiącu od daty wydania orzeczenia o niepełnosprawności). W związku z powyższym, organ I instancji uznał, że termin świadczenia pielęgnacyjnego przyznanego stronie przez organ II instancji od miesiąca lutego 2019 r., tj. od miesiąca złożenia w organie I instancji wniosku o świadczenie pielęgnacyjne jest jedynym możliwym terminem przyznania wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego. Wnioskodawca wniósł odwołanie od ww. decyzji organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2019 r. Powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. i podał, że opiekuje się małżonką, która ze względu na stan zdrowia wymaga takiej opieki. Wyjaśnił, że nie występował wcześniej z wnioskiem o przyznanie świadczenia, począwszy od czasu powstania choroby, tj. od [...] roku życia małżonki, albowiem poprzedni wniosek został rozpatrzony odmownie. Decyzją z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 17 ust. 1 i 4 oraz art. 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych, Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] czerwca 2019 r. W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy przytoczył treść art. 17 ust. 1, ust. 1b, ust. 5, art. 24 ust. 2, ust. 2a oraz ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wskazał, że decyzją organu II instancji z dnia [...] kwietnia 2019 r. wnioskodawca ma przyznane świadczenie pielęgnacyjne w związku ze sprawowaniem opieki nad małżonką od dnia [...] lutego 2019 r. do dnia [...] września 2020 r. W dniu [...] maja 2019 r. wnioskodawca złożył wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od dnia, kiedy powstała niepełnosprawność małżonki, tj. [...] sierpnia 2013 r. W ocenie Kolegium, decyzja organu I instancji z dnia [...] czerwca 2019 r. jest słuszna i zgodna z obowiązującymi przepisami prawa. Zgodnie z wyżej powołanymi przepisami prawa, świadczenie pielęgnacyjne - co do zasady - przysługuje od dnia złożenia wniosku. Organ podkreślił, że wnioskodawca złożył wniosek w dniu [...] maja 2019 r., na ten okres (tj. od dnia [...] maja 2019 r. i dalej) ma już przyznane świadczenie pielęgnacyjne wyżej wymienioną decyzją Kolegium. Natomiast jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Według Kolegium, w przedmiotowej sprawie brak jest również możliwości zastosowania niniejszego przepisu. Orzeczenie o niepełnosprawności żony wnioskodawcy zostało wydane dnia [...] września 2017 r., po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] sierpnia 2017 r. Zaś wnioskodawca złożył wniosek o przyznanie świadczenia w dniu [...] maja 2019 r. Brak jest zatem możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na okres wsteczny, tj. od dnia [...] sierpnia 2013 r. F. M. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lipca 2019 r., wnosząc o jej uchylenie i przyznanie decyzją Sądu świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad żoną za okres od dnia [...] sierpnia 2013 r. do dnia [...] stycznia 2019 r. Skarżący podniósł, że uzasadnienie decyzji zawiera przepis ustawy o świadczeniach rodzinnych, który mówi o tym, że aby otrzymać takie świadczenie, niepełnosprawność musi powstać do 18 roku życia. W przypadku żony skarżącego niepełnosprawność powstała w [...] roku życia w związku z istniejącymi chorobami. Jak podniósł skarżący, stan zdrowia żony wymaga całkowitej opieki skarżącego i przebywania w domu. W związku z chorobą żona nie może samodzielnie się poruszać, a ponadto przebyła dwie operacje w Centrum Onkologicznym. Obecnie żona skarżącego czeka na trzecią operację, ale lekarze muszą ustalić szereg badań przedoperacyjnych. Skarżący zapewnia opiekę związaną z zaspokojeniem podstawowych potrzeb, transport na wszystkie badania lekarskie. Sytuacja powyższa powoduje, że skarżący nie może podjąć żadnej pracy od czasu powstania choroby, tj. od [...] roku życia żony. Skarżący nie posiada uprawnień emerytalno-rentowych. Wskazał, że odwołaniu od decyzji organu I instancji powoływał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 października 2014 r., stwierdzający niezgodność art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych z Konstytucją. Ponieważ mówiono skarżącemu, że takie świadczenie mu nie przysługuje, więc nie występował wcześniej o przyznanie takiego świadczenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 6 lutego 2020 r. pełnomocnik skarżącego wyznaczony na zasadzie prawa pomocy poparł skargę i wniósł o zasądzenie kosztów oraz oświadczył, że koszty te nie zostały uiszczone w całości, ani w części. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Sądowa kontrola sprawowania według kryterium zgodności z prawem działań organu administracji publicznej (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) nie potwierdziła zasadności wniesionej skargi. Zaskarżona decyzja została wydana w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm.) świadczenie pielęgnacyjne przysługuje z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Stosownie do art. 24 ust. 2 ww. ustawy, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności (art. 24 ust. 2a ww. ustawy). W przypadku ustalania prawa do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności osoby, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W tym przypadku prawo do świadczeń rodzinnych ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia, nie dłużej jednak niż do końca okresu zasiłkowego (art. 24 ust. 3 ww. ustawy). Prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W przypadku wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności na czas określony prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia (art. 24 ust. 4 ww. ustawy). W okolicznościach niniejszej sprawy niesporne jest, że skarżący w dniu [...] lutego 2019 r. wystąpił do organu I instancji z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną żoną. Do wniosku tego skarżący dołączył orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności z dnia [...] września 2017 r. o zaliczeniu żony skarżącego do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym. W orzeczeniu tym ustalono, że niepełnosprawność żony skarżącego istnieje od [...] roku jej życia ([...] lata ukończyła [...] sierpnia 2013 r.), a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] września 2017 r. Orzeczenie to wydano na czas określony, tj. do [...] września 2020 r. Niesporne jest ponadto, że w odpowiedzi na ww. wniosek organ decyzją z dnia [...] marca 2019 r. odmówił skarżącemu przyznania wnioskowanego świadczenia. Na skutek rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją dnia [...] września 2019 r. uchyliło ww. decyzję i przyznało skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne od [...] lutego 2019 r. (czyli od miesiąca, w którym skarżący złożył wniosek w tym przedmiocie) do dnia trwania orzeczenia żony o niepełnosprawności, czyli do dnia [...] września 2020 r., w wysokości [...] zł. Istotę sporu w niniejszej sprawie dotyczy zasadności żądania skarżącego, który w dniu [...] maja 2019 r. zwrócił się do organu I instancji o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad żoną z terminem wstecznym, tj. od dnia, w którym żona skarżącego osiągnęła [...] rok życia, czy od dnia [...] sierpnia 2013 r. Sąd uznaje trafność stanowiska organów administracji obu instancji orzekających w sprawie, które stwierdziły, że brak jest podstaw do przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego wstecznie, za okres poprzedzający miesiąc złożenia pierwotnego wniosku o przyznanie tego świadczenia w dniu [...] lutego 2019 r. W świetle bowiem art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, decydujące znaczenie dla ustalenia terminu, od którego zostanie ustalone prawo do świadczeń rodzinnych, ma data złożenia kompletnego wniosku do właściwego organu realizującego świadczenia rodzinne. Oznacza to, że nawet jeśli spełnione były przez uprawnionego ustawowe przesłanki do otrzymania świadczenia rodzinnego, lecz wniosek o jego przyznanie nie został złożony, to organ nie ma prawnej możliwości w przypadku późniejszego złożenia wniosku, przyznania świadczenia rodzinnego niejako "wstecznie", czyli za miesiące poprzedzające złożenie wniosku. Także w świetle brzmienia art. 24 ust. 2a ww. ustawy organ prawidłowo ustalił niezasadność wstecznego przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego. Regulacja ta stanowi wyjątek od zasady ustalania prawa do świadczeń rodzinnych, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, umożliwiając nabycie prawa do świadczenia za okres wsteczny, uwzględniający czas rozpatrywania sprawy przez organy właściwe do ustalania niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności oraz przy spełnieniu wymogów, o których mowa w ust. 2a, tj. złożenia wniosku w ciągu trzech miesięcy, od wydania orzeczenia zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności. W niniejszej sprawie wyjątek ten nie ma jednak zastosowania, bowiem skarżący nie wystąpił z wnioskiem o przyznanie przedmiotowego świadczenia w terminie trzymiesięcznym od dnia [...] września 2017 r., w którym wydano orzeczenie o stopniu niepełnosprawności jego żony. Z woli ustawodawcy termin, o którym mowa w art. 24 ust. 2a ustawy, został ograniczony czasowo do trzech miesięcy liczonych od dnia wydania orzeczenia. Termin wskazany w art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych – podobnie jak termin określony w art. 24 ust. 2 tej ustawy – jest terminem prawa materialnego i nie podlega przywróceniu na podstawie przepisów procedury administracyjnej. W razie niezachowania terminu, o którym mowa w art. 24 ust. 2a ustawy, strona nie może żądać przyznania świadczenia wstecz, powołując się na brak możliwości wcześniejszego złożenia wniosku. Okoliczności i przyczyny niezłożenia takiego wniosku, w tym także ewentualny brak winy strony, aktualny stan zdrowia osoby podlegającej opiece nie mają znaczenia dla ustalenia początkowej daty przyznania świadczenia (por. wyroki NSA: z dnia 11 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 197/18, opubl. w Legalis nr 1823496; z dnia 15 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 3742/18, opubl. w Legalis nr 1918763). W ocenie Sądu, nie jest możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od wskazanego przez skarżącego momentu ustalenia niepełnosprawności jego żony, tj. od [...] roku jej życia (dzień [...] sierpnia 2013 r.) stwierdzonego w orzeczeniu organu do spraw orzekania o stopniu niepełnosprawności, które zostało wydane [...] września 2017 r. Takiej możliwości ustalenia momentu początkowego przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie przewidział ustawodawca, nie da się jej również wywieść z wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Analiza przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazuje, że mechanizm przyznawania świadczeń rodzinnych, w tym zasiłku pielęgnacyjnego, obejmuje dwa etapy: 1) urzędowe potwierdzenie istnienia stanu faktycznego uzasadniającego uprawnienie do zasiłku, 2) przyznanie zasiłku (stadium drugie). Zasiłek (decyzja wydana w drugim etapie) jest związany z istnieniem określonego stopnia niepełnosprawności i jest przeznaczony na zniwelowanie skutków tego upośledzenia. W etapie pierwszym następuje wskazanie daty wystąpienia niepełnosprawności, która jest bez znaczenia dla daty początkowej uzyskania zasiłku. Ta ostatnia data jest wyznaczona czysto formalnie jako miesiąc, w którym doszło do złożenia prawidłowo wypełnionego wniosku o przyznanie zasiłku, ze wszystkimi niezbędnymi dokumentami, do których należy orzeczenie o niepełnosprawności (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt P 28/07, opubl. OTK Seria A 2007 nr 9, poz. 106, Dz.U. 2007 nr 200, poz. 1446, str. 14438, Wsp. 2007 nr 45, str. 50). W zaistniałej sytuacji, wnioskowane przez skarżącego świadczenie za okres zaległy od powstania choroby żony skarżącego, nie mogło być przez organy rozpatrzone pozytywnie, zarówno przy uwzględnieniu daty złożonego wniosku skarżącego oraz daty uzyskanego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Odnosząc się do podniesionej przez skarżącego okoliczności wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 24 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, Sąd wskazuje, że wobec treści uzasadnienia ww. orzeczenia i przestawionych wyżej rozważań prawnych, nie nasuwają się wątpliwości co do prawidłowości powiązania przez organ daty nabycia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego z datami złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia i złożenia wniosku o ustalenie stopnia niepełnosprawności. Przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych mają charakter bezwzględnie obowiązujący, zatem decyzje organów orzekających w sprawie przyznania bądź odmowy przyznania świadczeń rodzinnych, w tym także zasiłków pielęgnacyjnych, nie mają charakteru uznaniowego, a organy przy podejmowaniu decyzji muszą ściśle przestrzegać obowiązujących przepisów prawa, co w niniejszej sprawie oznacza związanie organów w zakresie terminu określonego w art. 24 ust. 2 i ust. 2a ustawy oświadczeniach rodzinnych, od którego świadczenie może być przyznane. Zaskarżona decyzja została przy tym wydana z zachowaniem wymogów procedury administracyjnej oraz zawiera uzasadnienie wskazujące wyjaśnienie podstaw faktycznych i prawnych jej wydania. Podsumowując zarówno w świetle zarzutów skargi, jak i biorąc pod uwagę niezwiązanie Sądu zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, brak jest podstaw do uznania, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa procesowego i materialnego stanowiącego podstawę jej wydania. Z tych względów, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) niezasadną skargę oddalił.