II SA/Sz 863/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 lutego 2016 r. sprawy ze skargi Z. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. znak: [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącego Z. Ś. Kwotę [...] złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...], Prezydent Miasta wymierzył Z. Ś., prowadzącemu Kancelarię Adwokacką w S. przy ul. [...], karę pieniężną w kwocie [...] zł za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego drogi powiatowej ulicy [...] (dz. nr [...] "dr" obr. [...]) w terminie od dnia [...] r. pod dwie reklamy o łącznej powierzchni 0,5m2. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że kontrola pasa drogowego ul. [...] przeprowadzona w dniu [...] r. wykazała fakt umieszczenia reklamy na ścianie budynku ulicy [...] przy siedzibie Kancelarii Adwokackiej o treści "[...]". Na podstawie mapki sytuacyjno - wysokościowej i wypisu z ewidencji gruntów organ I instancji ustalił, że ww. reklama znajdowała się w granicach pasa drogowego ulicy [...] (działka nr [...] "dr", obr. [...]). Kolejna kontrola pasa drogowego wykonana w dniu [...] r. oraz dowód z oględzin przeprowadzony w dniu [...] r. potwierdziły fakt ciągłego, niezmiennego i w tej samej lokalizacji zajęcia pasa drogowego pod reklamę o powierzchni 0,30m2 o treści "[...]". Jednocześnie organ I instancji wskazał, że w celu ustalenia czy przedmiotowa reklama znajduje się w granicach pasa drogowego ul. [...] zlecił wykonanie stosownych pomiarów uprawnionemu geodecie P. K., który w dniu [..] r. wykonał pomiar reklam umieszczonych na ścianie budynku przy Kancelarii Adwokackiej Z. Ś. i w swoim opracowaniu wskazał, iż dwie reklamy, które umieszczone są na budynku jedna pod drugą o treści "[...]" oraz o treści "[...]" znajdują się w granicach pasa drogowego drogi powiatowej ulicy [...] w S. Powierzchnia każdej z tych reklam wynosi 0,3m2, co daje łącznie powierzchnię reklam w pasie drogowym 0,6m2. W dniu [...] r. Prezydent Miasta wydał decyzję znak: [....], w której wymierzył Z. Ś. karę za zajęcie pasa drogowego ul. [...] pod reklamy o łącznej powierzchni 0,6m2 za okres od dnia [...] r. w wysokości [...] zł. Od powyższej decyzji, Z. Ś. złożył odwołanie, po rozpatrzeniu którego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] znak: [...] uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia stwierdzając, że zgromadzone przez organ I instancji dokumenty nie pozwalają na wiarygodne ustalenie zajęcia pasa drogowego przez reklamy. Kolegium wskazało, iż akta sprawy winny zostać uzupełnione o graficzne zobrazowanie usytuowania budynku w granicach nieruchomości gruntowej. W ponowionym postępowaniu organ I instancji zwrócił się do geodety P. K. z wnioskiem o uzupełnienie wykonanego przez niego operatu geodezyjnego o wskazanie odległości na jaką odstają reklamy od ściany budynku, tym samym na jaką odległość wchodzą one w pas drogowy. Z uzupełnionego operatu geodezyjnego wynika, iż reklamy wchodzą w pas drogowy na odległość 0,09m i 0,02m. Organ I instancji wystąpił też do Prokuratury Rejonowej w S. z prośbą o zweryfikowanie stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. wyrażonego w decyzji z dnia [...] r., znak: [...]. Prokurator Prokuratury Rejonowej J. M. pismem z dnia 30 czerwca 2014 r. podzieliła ocenę materiału dowodowego dokonaną przez organ odwoławczy. Jednocześnie wskazała, że w jej ocenie, z uzupełnionego operatu geodezyjnego wynika w sposób niewątpliwy, że sporne reklamy znajdują się nad pasem drogowym ulicy [...] w S. W dalszej części uzasadnienia decyzji organ I instancji przywołał § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz. 1481) oraz art. 40 ust 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi wymierza on w drodze decyzji administracyjnej karę pieniężną w wysokości 10-krotności obowiązującej opłaty. Dyspozycja zawarta w ww. przepisie nakłada na zarządcę drogi obowiązek wymierzenia kary pieniężnej. Decyzja taka nie ma zatem charakteru uznaniowego, a stanowi wykonanie bezwzględnej dyspozycji wskazanej w ustawie, przy zaistnieniu określonych w niej okoliczności. Na poparcie powyższego stanowiska organ I instancji przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. z dnia 24 sierpnia 2005 r., sygn. akt II SA/Sz 946/04, w którym Sąd stwierdził, iż dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie mają znaczenia okoliczności, z powodu których strona nie posiadała zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Następnie Prezydent Miasta stwierdził, że głównym przeznaczeniem wydzielonego pod drogę pasa terenu jest obsługa użytkowników drogi. Może on być wykorzystywany do przekazania użytkownikom drogi kierowanych do nich informacji niezwiązanych z organizacją ruchu, mających charakter reklamy - są nimi plakaty, napisy, ogłoszenia i inne formy stosowane do zwrócenia uwagi na usługi i artykuły konkretnych producentów czy placówek, w celu zachęcenia do ich zakupu. O umieszczeniu reklamy w pasie ruchu drogowego decyduje jej zlokalizowanie w przestrzeni nad wydzielonym pod drogę pasem terenu w taki sposób, że jest ona widoczna dla użytkowników danej drogi. Nie ma znaczenia techniczna metoda ekspozycji reklamy ani sposób wyrażania zawartej w niej treści. Za powierzchnię reklamy w rozumieniu art. 40 ust 6 ustawy o drogach publicznych należy uznać całą powierzchnię, którą faktycznie zajmuje informacja wizualna (werbalna, graficzna) umieszczona na jakiejkolwiek konstrukcji usytuowanej w pasie drogowym, a jednocześnie w polu widzenia użytkowników drogi. Zgodnie z art 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych, reklamą jest nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie, wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. Ponadto Prezydent Miasta wskazał, że zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z dnia 29 sierpnia 2013 r., sygn. akt III SA/Po 530/2013, "Warunkiem wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego jest poczynienie bezspornych ustaleń określających linie graniczne pasa drogowego. Dowodem pozwalającym na poczynienie tych ustaleń jest urzędowy dokument geodezyjny określający zarówno linie graniczne pasa drogowego, jak i miejsce usytuowania reklamy". Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy organ I instancji podniósł, że dokumentami nie pozostawiającymi najmniejszych wątpliwości są operaty geodezyjne wykonane przez uprawnionego geodetę z dnia [...] r. i z dnia [...] r. oraz mapa pobrana z Miejskiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Urzędu Miasta w skali 1:500, opieczętowana przez geodetę zgodnie ze stanem władania. Ponadto, o tym, że sporne reklamy zamontowane są w taki sposób, iż wchodzą w granice pasa drogowego ulicy [...] potwierdza pozostały zgromadzony przez organ materiał dowodowy, tj. zdjęcia i protokoły z kontroli. Prezydent Miasta wyjaśnił dalej, że operat geodezyjny (powstały w wyniku prac polowych) jest wewnętrznym dokumentem Miejskiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Urzędu Miasta. Na jego podstawie sporządzana jest mapa inwentaryzacyjna, a także nanoszone są wszelkie zmiany na mapach zasadniczych. Zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, jednym z warunków uzyskania tego zezwolenia jest dołączenie do składanego wniosku szczegółowego planu sytuacyjnego w skali 1:500 lub 1:1000, z zaznaczeniem granic i podaniem wymiarów planowanej powierzchni zajęcia pasa drogowego, a w przypadku reklamy podanie jej wymiarów. To samo odnosi się do postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Mapa zasadnicza fragmentu ulic [...] obejmująca działkę [...] "dr" obr. [...] pobrana z Miejskiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Urzędu Miasta spełnia wszystkie wymogi ww. rozporządzenia. Zawiera charakterystyczne elementy: budynki, lampy oświetlenia ulicznego, jezdnię, chodniki, które zgodnie z rozporządzeniem Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 12 lutego 2013 r. w sprawie bazy danych geodezyjnej ewidencji sieci uzbrojenia terenu, bazy danych obiektów topograficznych oraz mapy zasadniczej (Dz. U. z 2013 r., poz.383) mają odpowiednie oznaczenie na mapie. Na mapie zasadniczej widoczny jest budynek, na którym wisiały reklamy([...]- symbol [...], latarnie wzdłuż chodnika przy budynku-symbol [...], krawężnik -symbol [...], ulica-symbol [...]. Wszystkie te elementy umożliwiły określenie lokalizacji reklam w pasie drogowym. W końcowej części decyzji organ I instancji przedstawił w formie tabelarycznej sposób wyliczenia kary za zajęcie pasa drogowego, powołując się na § 6 pkt 3 uchwały Nr XXVIII/567/04 Rady Miasta Szczecina z dnia 8 listopada 2004 r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego, z 2004 r. Nr 85, poz. 1592 ze zm.). Od powyższej decyzji Prezydenta Miasta Z. Ś., prowadzący Kancelarię Adwokacką w S. przy ul. [...], złożył odwołanie, podnosząc, że organ I Instancji bezzasadnie ustalił, że tablica informacyjna jako kancelarii zajmuje pas drogowy. Pomiary, na które powołuje się organ są – w jego ocenie – wadliwe. Pomiary dotyczą bowiem tylko fragmentu elewacji budynku przy ul. [...] i nie uwzględniają rzeczywistego przebiegu ścian budynku, które nie przebiegają limą prostą. Są tam załamania ścian, wykusze, wystające parapety i zdobienia. Także portale wejściowe do piwnic i głównego wejścia budynku nie stanowią linii prostej, lecz wychodzą na chodnik dla pieszych. Tablica umieszczona jest na portalu wejściowym do wnętrza budynku, który także nie jest prosty w linii pionowej. Pomiarów dokonano tylko we fragmencie portalu, nie uwzględniając, że poniżej i powyżej tablicy wykracza on poza tablicę. W ocenie odwołującego się nie jest prawidłowe ustalenie, że tablica zajmuje jakąkolwiek część pasa drogowego. Nie stanowi także żadnego utrudnienia dla ruchu pieszych czy pojazdów. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) oraz art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460),utrzymało w mocy powyższą decyzję organu I instancji. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie SKO wskazało, iż zgodnie z art. 40 ust. 1 oraz ustawy o drogach publicznych art. 40 ust. 12 wynika, że przesłankami wymierzenia kary administracyjnej na ich podstawie są : - zajęcie pasa drogowego, - brak zezwolenia właściwego zarządcy drogi na takie zajęcie lub zajęcie pasa niezgodnie z tym zezwoleniem. Wydanie decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej za bezprawne zajęcie pasa drogowego powinno być poprzedzone ustaleniami dokonanymi w zakresie powyższych przesłanek, ale również w zakresie podmiotu zajmującego pas drogowy, czasookresu oraz powierzchni zajęcia pasa drogowego. Ustawowa definicja pasa drogowego w rozumieniu art. 4 pkt 1 powołanej ustawy została poddana gruntownej analizie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 19 czerwca 2000 r., sygn. akt U OPK 2/00 oraz U OPK 3/00 jednoznacznie stwierdził, że w sprawach dotyczących umieszczania reklam w pasie drogowym, pas drogowy (droga) jako wydzielony pas terenu w rozumieniu art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, obejmuje płaszczyznę gruntu pasa drogowego wraz z przestrzenią nad tym pasem. Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, oraz reklam, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego (art. 40 ust. 6 ustawy). Wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego ustala w drodze uchwały organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, dla dróg, których zarządcą jest ta jednostka samorządu terytorialnego (art. 40 ust. 8 ustawy). Istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów. Proces wymierzania kar pieniężnych należy zatem postrzegać w kontekście stosowania instrumentów władztwa administracyjnego. Kara ta jest skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 15 stycznia 2007 r., sygn. akt P 19/06). Okoliczności faktyczne, które mają uzasadniać wymierzenie stosownej kary administracyjnej, ustalone muszą zostać w toku postępowania administracyjnego w sposób niebudzący wątpliwości. W ocenie Kolegium, w niniejszej sprawie uczyniono zadość powyższym wymogom. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika bowiem, iż reklamy rzeczywiście znajdowały się w pasie drogowym drogi gminnej ul. [...] w S. Twierdzenie organu I instancji, co do lokalizacji reklamy na ww. terenie w terminie od dnia [...] r. znajduje swoje oparcie w zawartych w aktach sprawy protokołach kontroli pasa drogowego, jak również w wydrukach zdjęć wykonanych w dacie kontroli. Także dokonana przez Kolegium analiza dokumentu sporządzonego przez geodetę Z. K. Zakład Geodezji i Kartografii [...] pn. "Operat geodezyjny obliczenia powierzchni zajęcia pasa drogowego [...] (dz. nr [...] obr. [...])" prowadzi do wniosku, że dwie reklamy o łącznej powierzchni 0,5 m2 znajdowały się w granicach pasa drogowego drogi powiatowej - ulicy [...] w S. Kolegium wskazuje też, że opracowany przez powołanego przez organ I instancji geodetę "Operat geodezyjny obliczenia powierzchni zajęcia pasa drogowego [...] (dz. nr [...] obr. [...])" stanowi dowód z opinii biegłego (art. 84 k.p.a.), a zatem – jak każdy dowód - podlega ocenie organu z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. Inaczej rzecz ujmując, na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy, w tym także obowiązek dokonania oceny pozyskanej w sprawie opinii. Czyniąc zadość ww. obowiązkowi Kolegium dokonało oceny tego dokumentu, stwierdzając, iż załączony do ww. Operatu geodezyjnego dokument pn. "Zestawienie powierzchni reklam (rzeczywiste zajęcie pasa drogowego) dz. nr [...] obr. [...]" zawiera przedstawioną w formie tabelarycznej informację, z której wynika, że w granicach pasa drogowego - dz. nr [...] obr. [...] znajdują się dwie reklamy: - KANCELARIA 1 o powierzchni 0,3 m2, - KANCELARIA 2 o powierzchni 0,2 m2. Powyższe ustalenia potwierdzają trzy dokumenty pn. "Szkic wyznaczenia powierzchni zajęcia pasa drogowego skala 1:500", "Szkic wyznaczenia powierzchni zajęcia pasa drogowego skala 1:100" oraz "Szkic wyznaczenia powierzchni zajęcia pasa drogowego skala 1:200", stanowiące załączniki do ww. dokumentu geodezyjnego. Na dokumentach tych ich autor (geodeta P. K.) określił, linie graniczne pasów drogowych ulicy [...], które przebiegają po ścianie usytuowanego tam budynku, na którym zamontowane są rzeczone reklamy. Odnosząc się do zawartego w odwołaniu twierdzenia, że nastąpił błąd w ustaleniu, iż przedmiotowe reklamy znajdują się w pasie drogowym z uwagi na fakt, że nad i pod reklamami znajdują się elementy ściany budynku, które w stosunku do ściany frontowej są wysunięte w stronę chodnika, Kolegium wskazuje, że reklama zamontowana na ścianie budynku jest obiektem zajmującym pas drogowy, którego zajęcie pod tę reklamę wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wówczas gdy jest ona zamontowana w taki sposób, że jej powierzchnia wchodzi w przestrzeń powietrzną nad pasem drogowym. Granicą pasa drogowego w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy jest ściana budynku, która oznacza koniec pasa drogowego i zarazem granicę działki. Skonstatować zatem należy, że reklama umieszczona w ramach przestrzeni znajdującej się przed ścianą budynku mieści się w granicach pasa drogowego. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, jeśli na budynku przylegającym do granicy pasa drogowego zamontowana jest reklama w taki sposób, że jej powierzchnia – jak w omawianym stanie faktycznym - wchodzi w przestrzeń powietrzną nad pasem drogowym, to zgodnie z określoną w art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych definicją ustawową pasa drogowego reklama ta jest obiektem zajmującym pas drogowy. Umieszczenie takiego obiektu, jako zajęcie pasa drogowego pod reklamę wymaga zatem zezwolenia właściwego zarządcy drogi. Z tych względów w ocenie organu odwoławczego ustalenie, że sporne reklamy o łącznej powierzchni 0,5 m2 znajdowały się w granicach ww. pasa drogowego wyżej opisanej drogi powiatowej nie budzi wątpliwości. Powyższą decyzję ostateczną Z. Ś. zaskarżył skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając jej błędną interpretację przepisów art. 4 pkt. 1 ustawy o drogach publicznych, w związku z art. 143 i 5 kodeksu cywilnego, co doprowadziło do błędnych ustaleń faktycznych poprzez przyjęcie, że szyld Kancelarii Adwokackiej położony jest w pasie drogowym drogi powiatowej ulicy [...], podczas gdy przedmiotowy szyld położony jest w granicach nieruchomości stanowiącej własność Wspólnoty Mieszkaniowej. Odwołując się do treści uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. z dnia 24 listopada 2010 r. sygn. akt: II SA/Sz/837/10 (przywoływanego w zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego), że "objęcie przez ustawodawcę pasa drogowego szczególną ochroną prawną uzasadnione jest potrzebami prowadzenia, zabezpieczania i obsługą ruchu i potrzebami zarządzania drogą", skarżący wskazuje, iż istotą powołanych w decyzji unormowań, zawartych w ustawie o drogach publicznych, jest zabezpieczenie i ochrona prawidłowego ruchu pieszych i pojazdów korzystających z dróg. Nadto w art. 4 pkt. 1 ustawy o drogach publicznych określone zostało, że pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Właścicielem budynku przy ul. [...] jest Wspólnota Mieszkaniowa. Z treści art. 143 kodeksu cywilnego wynika, że własność gruntu rozciąga się na przestrzeni nad i pod jego powierzchnią. Granica pozioma nieruchomości stanowiącej własność Wspólnoty Mieszkaniowej [...] nie jest linią prostą lecz załamuje się zgodnie z kształtem budynku wybudowanego w latach 20-tych ubiegłego wieku. Wyznacznikiem granic nieruchomości w płaszczyznach pionowych jest granica w poziomie. O ile więc ponad granicą poziomą budynek jest "cofnięty", to nie oznacza to zmiany przebiegu granicy nieruchomości w linii pionowej. Przeciwne wnioskowanie należy uznać za absurdalne. Z przedstawionego przez skarżącego w postępowaniu w I Instancji materiału fotograficznego w sposób nie budzący wątpliwości wynika, iż tablica informacyjna kancelarii nie wykracza poza płaszczyznę linii granicznej wyznaczonej ścianami budynku, zatem uznać należy, że znajduje się ona w granicach nieruchomości stanowiącej własność Wspólnoty Mieszkaniowej. Celem przepisów ustawy o drogach publicznych jest zabezpieczenie prawidłowego ruchu pojazdów i pieszych korzystających z dróg. Przy najwyższej dozie wyobraźni nie jest możliwe wykazanie w jaki sposób przestrzeń, w której znajdują się tablice informacyjne kancelarii (umieszczona przy samej ścianie i ponad trzy metry ponad poziomem gruntu), mogłaby zostać wykorzystana przez pieszych i pojazdy oraz w jaki sposób utrudnia lub zagraża temu ruchowi. Podnosząc powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Odpowiadając na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym - zgodnie z § 2 tego artykułu - kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, tj. prawidłowości zastosowania prawa materialnego jak i prawidłowości postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności; w tym celu z urzędu lub na wniosek stron zobowiązane są podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powinny też prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.) i działać w sprawie wnikliwie (art. 12 K.p.a.). W ocenie Sądu zaskarżone rozstrzygnięcie narusza powyższe przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 z późn. zm., dalej: P.p.s.a.) uzasadnia jego uchylenie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 40 ust. 1 i 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2015 r. nr 460 – dalej: u.d.p.), stwierdzający, że za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi zarządca tej drogi wymierza zajmującemu, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10 – krotności opłaty ustalonej w sposób określony w ust. 6. Opłatę taką wymierza się również za umieszczenie w pasie drogowym reklam, przy czym zgodnie z art. 4 pkt 23 u.d.p. za reklamę w rozumieniu tej ustawy uważa się każdy nośnik informacji wizualnej umieszczony w polu widzenia użytkownika drogi, niebędący znakiem drogowym, ustawionym przez gminę znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody. W świetle tak szerokiego określenia reklamy w ustawie o drogach publicznych, każda znajdująca się w pasie drogowym tablica informacyjna, niebędąca nośnikiem wskazanych w wyżej przytoczonym przepisie informacji, stanowi reklamę, do której ma zastosowanie art. 40 u.d.p. Dla zastosowania powyższego przepisu istotne jest zatem ustalenie, iż taki nośnik informacji umieszczony został w pasie drogowym, co wiąże się z poczynieniem bezspornych ustaleń określających linie granicznego tego pasa. Dowodem pozwalającym na poczynienie tych ustaleń jest urzędowy dokument geodezyjny, określający zarówno linie graniczne pasa drogowego jak i miejsce usytuowania reklamy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 2 lipca 2013 r. sygn. III SA/Po 632/13). Słusznie zwróciło na to uwagę SKO w swej poprzedniej decyzji z dnia [...] r. uchylającej decyzję organu I instancji wymierzającą karę, przywołując inny wyrok tego sądu z analogiczną tezą. SKO uznało wówczas, iż organ I instancji nie wykazał bezspornie, jednoznacznie i w sposób nie pozostawiających żadnych wątpliwości, iż w sprawie mamy do czynienia z zajęciem pasa drogowego drogi powiatowej. W aktach znajduje się wprawdzie mapka geodezyjna z zaznaczonym przebiegiem drogi, jak i operat geodezyjny wykonany przez uprawnionego geodetę, jednakże dokumenty te nie pozwalają na wiarygodne ustalenie zajęcie pasa drogowego przez sporne reklamy. Dlatego Kolegium wskazało wówczas, że w ponownym postępowaniu administracyjnym należy uzupełnić materiał dowodowy w postaci operatu geodezyjnego i ewentualnie przeprowadzenie innych dowodów, które mogą okazać się niezbędne celem rozwiania powyższych wątpliwości. Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji zlecił biegłemu geodecie uzupełnienie opracowanego przez niego operatu geodezyjnego. Realizując powyższe wskazania biegły geodeta opracował "Operat geodezyjny obliczenia powierzchni zajęcia pasa drogowego [...] dz. nr [...] obr. [...])", na który w decyzji z dnia [...] r. powołał się organ I instancji, ponownie wymierzając skarżącemu karę, która to decyzja została tym razem utrzymana w mocy zaskarżoną obecnie decyzją SKO. W ocenie Sądu powyższy uzupełniający operat nie usunął żadnych wątpliwości podniesionych przez SKO w decyzji kasacyjnej z dnia [...] r. Stanowi on szkic przedstawiający umiejscowienie przedmiotowych tablic na ścianie budynku i ich powierzchnię. Nie odwołuje się jednak do żadnych urzędowych dokumentów, z których wynikałby przebieg linii granicznych prasa drogowego i ingerencję tych tablic w przestrzeń pasa drogowego. Dołączono mapę z zasobu geodezyjnego, z której jednak powyższa kwestia również nie wynika. Ze stanowiska organów obu instancji zdaje się wynikać, iż uznają one, iż każdy nośnik informacji wizualnej, znajdujący się na ścianie budynku przylegającego do pasa drogowego, znajdujący się w polu widzenia użytkowników drogi, wchodzi w obszar przestrzeni nad pasem drogowym, stanowiącej jego część. Takie stanowisko nie zasługuje na aprobatę. Linia graniczna pasa drogowego może być tylko jedna musi i jednoznacznie wynikać z ewidencji drogowej zawartej w tzw. książce drogi. Częścią tego pasa jest również, zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p., przestrzeń nad wydzielonym liniami granicznymi gruntem, stanowiącym pas drogowy, w rozumieniu art. 4 pkt 1 u.d.p. Przestrzeń ta również musi mieć granice. Nie mogą one rozszerzać się bądź zwężać w zależności od architektonicznego kształtu budynku. Zdaniem Sądu, przyjąć należy, iż przestrzeń ta jest usytuowana prostopadle do wydzielonego liniami granicznymi gruntu stanowiącego płaszczyznę gruntu, stanowiącego pas drogowy. Przestrzeń tę zatem wytyczają linie prostopadłe do granic pasa drogowego. Kwestię tę trafnie przedstawił Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. w wyroku z dnia 20 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/GI 1191/14, stwierdzając, iż wydanie decyzji w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 i ust. 13 w związku z art. 40 ust. 6 u.d.p. (co także dotyczy decyzji orzekających kary za umieszczenie reklamy w pasie drogowym) musi być zawsze poprzedzone dokonanymi z urzędu ustaleniami, co do przebiegu granic pasa drogowego. Takie ustalenie wymaga sięgnięcia do ewidencji gruntów oraz ewidencji drogowej. Dokumentem, w oparciu o który należy dokonać ustaleń dotyczących parametrów pasa drogowego, a więc również jego szerokości, jest przede wszystkim książka drogi, o której mowa w § 9 ust. 1 pkt 1 oraz § 10 rozporządzenia z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom (Dz. U. Nr 67, poz. 582). W kolumnie nr 35 książki drogi podawane są dane dotyczące szerokości i powierzchni pasa drogowego. W aktach znajduje się mapa sytuacyjna pochodząca z zasobów geodezyjnych Miasta, jednakże dokument ten – jak wskazano wyżej - nie wyjaśnia kwestii usytuowania reklamy (tablicy informacyjnej kancelarii prawnej) w pasie drogowym, rozumianym zgodnie z jego definicją zawartą w art. 4 pkt 1 u.d.p. stanowiącą, iż jest to wydzielony liniami granicznymi grunt, wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W powyższej definicji istotne jest wskazanie, iż częścią tak rozumianego pasa drogowego jest również przestrzeń nad i pod jego powierzchnią. Podobne stanowisko zajął WSA w Warszawie w wyroku z dnia 24 września 2014 r., sygn. VIII SA/Wa 354/14 oraz WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 24 lipca 2014 r., II SA/Go 401/14, LEX nr 1519882). Analiza zebranej w aktach sprawy dokumentacji, a w szczególności zdjęć usytuowanych na ścianie budynku tablic informacyjnych wskazuje, iż znajdują się one głębiej niż część budynku przylegająca do chodnika, który – jak można sądzić – wyznacza granice pasa drogowego. Nie można oczywiście wykluczać, że ta część budynku usytuowana jest w pasie drogowym. Kwestia ta jednak nie wynika, ani z załączonej do akt mapy, ani obu operatów geodezyjnych, ani innych ustaleń organów. Kwestia ta powinna właśnie być wyjaśniona w oparciu o analizę danych zawartych w ewidencji gruntów oraz ewidencji drogowej zawartej we wspomnianej wyżej książce drogi. Aby zatem niespornie ustalić, czy dany obiekt (tu: tablica informacyjna kancelarii adwokackiej, umieszczona na ścianie budynku) znajduje się w pasie drogi publicznej, należy, opierając się na treści książki drogi wykazać na mapie geodezyjnej, przebieg granic pasa drogowego oraz usytuowanie reklamy wobec tak wykazanych granic pasa drogowego. Tę kwestię powinien był zatem zbadać i ująć w opinii (operacie geodezyjnym) biegły geodeta, co jednak nie zostało spełnione. Stwierdzone wyżej uchybienia stanowią podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji – zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. – jako wydanej z naruszeniem art. 7 i 77 K.p.a., których skutkiem jest brak należytego wyjaśnienia sprawy, co niewątpliwie mogło mieć wpływ na jej wynik. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.