II SA/Sz 871/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel /spr./, Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi B. C.-S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. , nr [...] w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r. nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia (...) r., Nr (...), wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta S. przez Kierownika Rejonowego Ośrodka Pomocy Rodzinie Śródmieście w Miejskim Ośrodku Pomocy Rodzinie w S. organ I instancji wezwał B. C.-S. do zwrotu częściowo nienależnie pobranego świadczenia w formie zasiłku stałego, za okres od dnia 01.01.2008 r. do dnia 30.06.2008 r., w wysokości 1303,38 zł. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że od miesiąca stycznia 2008 r. uległ zmianie dochód strony, który aktualnie wynosi 370,23 zł. O fakcie tym strona nie poinformowała Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie, zwanego dalej "MOPR". Od stycznia 2008 r. wysokość zasiłku powinna wynosić 106,77 zł. W okresie od stycznia do czerwca 2008 r. wypłacano stronie zasiłki w kwocie 324,00 zł. W związku z powyższym, w ocenie organu, kwota 1303,38 zł jest świadczeniem nienależnie pobranym, uzyskanym na skutek niepoinformowania organu o zmianie sytuacji materialnej strony. B. C.-S. odwołała się od przedmiotowej decyzji podnosząc, że należy jej się zasiłek w kwocie 447,00 zł, a takiej sumy nigdy nie otrzymała. Dodatkowo MOPR w S. odlicza bezprawnie kwotę 153,00 zł jaką otrzymuje ona w postaci zasiłku pielęgnacyjnego. W dalszej części odwołania strona stwierdziła, że nie rozumie, na jakiej podstawie MOPR wyliczył wysokość zasiłku stałego. Ponadto, zdaniem strony, dodatku mieszkaniowego nie powinno się doliczać do dochodu. Dodatkowo stwierdziła, że paradoksem jest to, iż instytucja, która przyznaje dodatek mieszkaniowy żąda zgłoszenia tego faktu do siebie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia (...)r., Nr (...), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 7, art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn zm.) oraz art. 6 pkt 16, art. 8 ust. 3, art. 37 ust. 2 pkt 1, art. 98 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728) oraz § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 135, poz. 950), po rozpatrzeniu odwołania B. C.-S. od powyższej decyzji orzekło o uchyleniu decyzji organu I instancji w części dotyczącej wysokości częściowo nienależnie pobranego świadczenie w formie zasiłku stałego i ustaliło wysokość nienależnie pobranych świadczeń na kwotę 1086,05 zł, w pozostałej części decyzję utrzymało w mocy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. ustaliło, iż decyzją z dnia (...)r., Nr (...)Prezydent Miasta S. przyznał B. C.-S. zasiłek stały. Następnie decyzją z dnia (...)r. nr (...)organ ten zmienił wyżej wymienioną decyzję w ten sposób, że przyznał zasiłek stały w kwocie 324,00 zł miesięcznie od dnia 01.05.2007 r. bezterminowo. W dniu (...)r., po uzyskaniu informacji o pobieraniu przez stronę dodatku mieszkaniowego (a tym samym zwiększeniu się jej dochodu), organ I instancji wydał decyzję, na mocy której zmienił decyzję z dnia (...)r. w ten sposób, że od dnia 01.07.2008 r. ustalił wysokość zasiłku stałego na kwotę 106,77 zł miesięcznie. Ostatecznie, organ ten wydał zaskarżoną decyzję ustalającą kwotę nienależnie pobranego zasiłku stałego. Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy, odwołująca się jest osobą samotnie gospodarującą, całkowicie niezdolną do pracy z powodu niepełnosprawności. Zamieszkuje wraz z mężem, z którym pozostaje w nieformalnej separacji. Dochodem strony jest zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 153,00 zł miesięcznie oraz od stycznia 2008r. - dodatek mieszkaniowy w wysokości 217,23 zł (do tego miesiąca dodatek mieszkaniowy na lokal, w którym zamieszkuje strona miał przyznany jej mąż, obecnie każde z małżonków, jako współnajemcy, wystąpiło z odrębnym wnioskiem o to świadczenie). O fakcie pobierania dodatku mieszkaniowego strona poinformowała organ I instancji dopiero w dniu 28.05.2008 r., tj. podczas przeprowadzania aktualizacyjnego wywiadu środowiskowego przez pracownika socjalnego. Biorąc powyższe pod uwagę Kolegium stwierdziło, że od stycznia 2008 r. odwołująca się uzyskiwała dochód w łącznej kwocie 370,23 zł, jednakże pobierała nadal zasiłek stały w wysokości 324,00 zł, przyznany jej decyzją z dnia (...)r. Jak wynika z przedstawionego stanu faktycznego, od lutego 2008 r., tj. od miesiąca następującego po miesiącu, w którym strona uzyskała dochód, kwota zasiłku stałego pobieranego przez stronę powinna się zmniejszyć, gdyż jego wysokość jest ściśle uzależniona od kwoty uzyskiwanego przez świadczeniobiorcę dochodu. Zgodnie bowiem z art. 37 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, zasiłek stały ustala się, w przypadku osoby samotnie gospodarującej, w wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 444,00 zł. Ponieważ, w myśl § 1 pkt 1/it.a rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej stanowi kwota 477,00 zł, a dochód strony od stycznia 2008 r. wynosi 370,23 zł, zatem od lutego 2008 r. przysługuje jej zasiłek stały w wysokości 106,77 zł. Tak więc w okresie od lutego 2008 r. do czerwca 2008 r. strona pobrała zasiłek stały w wyższej wysokości niż jej przysługiwał. Kwotę nienależnie pobranego świadczenia należy ustalić obliczając różnicę między miesięcznym świadczeniem pobranym (324,00 zł), a miesięcznym świadczeniem przysługującym (106,77zł). Tak powstałą kwotę - 217,23 zł należy pomnożyć przez liczbę miesięcy pobierania zawyżonego zasiłku, tj. przez 5. Kwota nienależnie pobranego świadczenia wynosi 1086,15 zł. W myśl art. 6 pkt 16 ustawy o pomocy społecznej, świadczenie nienależnie pobrane to świadczenie pieniężne uzyskane na podstawie przedstawionych nieprawdziwych informacji lub niepoinformowania o zmianie sytuacji materialnej lub osobistej. W świetle powyższej definicji, wystarczy sam fakt niepoinformowania o uzyskaniu dochodu (tak jak w przedmiotowej sprawie), nie mają znaczenia intencje świadczeniobiorcy, ani też przyczyna braku zawiadomienia organu. Zgodnie z art. 98 ustawy o pomocy społecznej, świadczenia nienależnie pobrane podlegają zwrotowi od osoby lub rodziny korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej, niezależnie od dochodu rodziny. Biorąc powyższe pod uwagę Kolegium, działając w trybie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wysokości ustalonego nienależnie pobranego świadczenia, w pozostałej części utrzymało decyzję w mocy. Organ I instancji ustalając kwotę świadczenia nienależnie pobranego błędnie przyjął bowiem, że także w styczniu 2008 r. stronie należał się już zasiłek stały w niższej wysokości. Jednakże w miesiącu tym strona uzyskała dochód w postaci dodatku mieszkaniowego i dopiero od następnego miesiąca - lutego 2008 r., przysługiwał jej zasiłek stały w zmienionej wysokości. Dodatkowo Kolegium zwróciło uwagę organowi I instancji, że w decyzji ustalającej wysokość nienależnie pobranego świadczenia powinno się zawsze znaleźć pouczenie o treści art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, że w przypadkach szczególnych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej może odstąpić od żądania takiego zwrotu. Naprawiając uchybienie organu I instancji, Kolegium pouczyło stronę, że ma ona możliwość złożenia wniosku do tego organu o odstąpienie od żądania zwrotu świadczenia nienależnie pobranego, na mocy art. 104 ust. 4 ww. ustawy. Powyższa decyzja została zaskarżona przez B. C.-S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. Skarżąca zakwestionowała powyższą decyzję podnosząc argumenty podobne jak w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Jej zdaniem decyzja jest wadliwa bowiem błędnie wyliczono jej dochód, gdyż zasiłek pielęgnacyjny nie może być wliczany do dochodu, podobnie zresztą jak dodatek mieszkaniowy. Skarżąca uważa także, że organ odwoławczy nie zbadał sprawy dogłębnie, a oparł się tylko i wyłącznie na decyzjach MOPR. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn.zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd nie dokonuje więc kontroli aktów lub czynności pod względem słusznościowym i nie orzeka bezpośrednio o roszczeniach stron. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a także stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której skarga dotyczy, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 oraz art.135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.). Rozpoznając niniejszą sprawę w świetle powołanego wyżej kryterium legalności Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie do końca z przyczyn w niej podniesionych. W ocenie Sądu skarga jest zasadna, bowiem zarówno zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta S. z dnia (...)r., naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji uznały, że przyznane B. C.-S. decyzją Prezydenta Miasta S. z dnia 16.05.2007 r. świadczenie w formie zasiłku stałego w wysokości 324,00 zł od stycznia 2008 r. do czerwca 2008 r. było świadczeniem częściowo nienależnie pobranym w rozumieniu art. 6 pkt 16 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728). Zgodnie z tym przepisem świadczenie nienależnie pobrane to świadczenie pieniężne uzyskane na podstawie przedstawionych nieprawdziwych informacji lub niepoinformowania o zmianie sytuacji materialnej lub osobistej. W związku z powyższym organ I instancji orzekł o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia w kwocie 1303,38zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. co do zasady zgadzając się z takim rozstrzygnięciem, zmieniło powyższą decyzję w zakresie wysokości świadczenia nienależnie pobranego ustalając je na kwotę 1086,05 zł, a w pozostałej części utrzymując decyzję w mocy. Jako podstawę prawną swoich rozstrzygnięć obydwa organy wskazały, między innymi, art. 98 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z tym przepisem "Świadczenia nienależnie pobrane podlegają zwrotowi od osoby lub rodziny korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej, niezależnie od dochodu rodziny. Art. 104 ust. 4 stosuje się odpowiednio." Powołany przepis, w zdaniu drugim, zawiera zatem odesłanie do art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, który z kolei stanowi, że "w przypadkach szczególnych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej może odstąpić od żądania takiego zwrotu". W razie odesłania w normie prawnej do odpowiedniego stosowania, zgodnie z zasadami wykładni, wymaga rozważenia czy ze względu na przedmiot regulacji przepis prawa, do którego jest odesłanie, należy stosować wprost, czy należy stosować z odpowiednimi modyfikacjami, czy też należy wyłączyć jego stosowanie. Podkreślić trzeba, że wskazany przepis art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej ma na celu ochronę strony zobowiązanej do zwrotu świadczenia. Przepis ten wiąże się ściśle z określoną w art. 100 ust. 1 powołanej ustawy zasadą ogólną pomocy społecznej - kierowania się w postępowaniu w sprawie świadczeń z pomocy społecznej dobrem osób korzystających z pomocy społecznej i ochroną ich dóbr osobistych. W tym stanie rzeczy, uznać należy, że rozpoznając i rozstrzygając sprawę zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, organ obowiązany jest wprost stosować art.104 ust.4 ustawy o pomocy społecznej. Z rozwiązania prawnego przyjętego w art.104 ust.1 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi "Należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji", nie można wyprowadzić wniosku, że odstąpienie od żądania zwrotu może nastąpić wyłącznie w fazie postępowania egzekucyjnego. Z przepisu art. 104 ust. 4 wynika, spoczywający na pracowniku socjalnym, obowiązek rozważenia możliwości wystąpienia do właściwego organu z wnioskiem o odstąpienie od żądania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, zwłaszcza jeżeli w danej sprawie zaistnieją okoliczności szczególne. Do okoliczności szczególnych uzasadniających wystąpienie z niniejszym wnioskiem ustawa o pomocy społecznej zalicza przykładowo sytuację, gdy zwrot wydatków stanowiłby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłby skutki udzielonej pomocy. Okolicznością taką może być również trudna sytuacja życiowa lub rodzinna zobowiązanego. W świetle brzmienia tego przepisu, wydanie decyzji orzekającej o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia powinno poprzedzić postępowanie wyjaśniające, w trakcie którego pracownik socjalny powinien dokonać analizy aktualnej sytuacji materialnej, życiowej i rodzinnej osoby zobowiązanej do zwrotu świadczenia oraz rozważyć możliwość wystąpienia ze stosownym wnioskiem, o jakim mowa w art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Z odesłania zawartego w art.98 do art.104 ust.4 ustawy o pomocy społecznej wynika więc, że to w toku ustalania obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia organ obowiązany jest uwzględnić okoliczności uzasadniające odstąpienie od obowiązku zwrotu (patrz także wyroki NSA z dnia 19.11.2008 r., sygn. akt I OSK 1892-5/07, z dnia 16.12.2008 r., sygn. akt I OSK 26/08 www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Tymczasem z akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy, jak i z treści zaskarżonej decyzji nie wynika, aby pracownik socjalny rozważał możliwość wystąpienia z wnioskiem, o którym mowa w art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Strona została poinformowana o możliwości wystąpienia z wnioskiem o odstąpienie od żądania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, dopiero w treści zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie organy pomocy społecznej naruszyły przepis art. 77 § 1 Kpa w związku z art. 104 ust. 4 oraz art. 98 ustawy o pomocy społecznej, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art.135, art.145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art.152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm. ), skargę uwzględnił.