II SA/Sz 873/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.) Sędziowie Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska, Sędzia WSA Joanna Wojciechowska Protokolant starszy inspektor sądowy Joanna Białas-Gołąb po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 maja 2025 r. sprawy ze skargi Gminy Karnice na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 5 września 2023 r. nr GN-2.7534.1.2023.10.AP w przedmiocie odszkodowania z tytułu przejścia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę Decyzją Wójta Gminy K. z dnia 4 czerwca 2002 r. nr [...] (zwanej dalej "decyzją podziałową"), zatwierdzono geodezyjny podział nieruchomości nr [...] położonej w obrębie K. gm. K., stanowiącej – zgodnie z treścią księgi wieczystej nr KW [...] – własność D. B.. Wskutek tego podziału działka nr [...] o pow. 0,4615 ha, została wydzielona pod drogę publiczną i z mocy prawa, na podstawie art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.), przeszła na własność Gminy K. za odszkodowaniem z dniem, w którym decyzja podziałowa stała się ostateczna. Pismem z dnia 11 grudnia 2013 r., D. B., zwróciła się do Starosty G. z wnioskiem o ustalenie odszkodowania za nieruchomość przejętą przez Gminę K. pod drogę gminną. Jak wynika z dokumentów przesłanych przez Wójta Gminy K. na żądanie Starosty, pomiędzy Gminą K. a D. B. miały miejsce negocjacje dotyczące ustalenia odszkodowania za przejęcie z mocy prawa ww. nieruchomości, jednakże ostatecznie nie doszło do zawarcia porozumienia. W związku z powyższym, Starosta zlecił wykonanie operatu szacunkowego, w którym biegły oszacował kwotę odszkodowania na sumę 332.650,00 zł. Z kolei w sporządzonym, na zlecenie Gminy K. operacie szacunkowym wartość odszkodowania ustalona została na kwotę 165.860,00 zł. Mając na uwadze duże różnice między oszacowanymi wartościami przez biegłych, Wójt Gminy K. , działając w oparciu o art. 157 u.g.n., zwrócił się w dniu 2 lipca 2014 r. do Zachodniopomorskiego Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych w Szczecinie o zbadanie prawidłowości sporządzenia wymienionych operatów szacunkowych. W obydwu przypadkach opinie Komisji była negatywne i sprowadzały się do twierdzenia, że określona w nich wartość rynkowa nieruchomości – ze względu na charakter popełnionych przez biegłych błędów – nie powinna stanowić podstawy do ustalenia odszkodowania. We wnioskach końcowych Komisja zawarła ponadto propozycję, sporządzenia przez dwóch rzeczoznawców wspólnego dowodu na okoliczność wartości przedmiotowej nieruchomości, przy uwzględnieniu uwag Komisji. W dniu 15 października 2014 r. biegli sporządzili wspólnie operat szacunkowy, w którym określili wartość rynkową działki oznaczonej nr [...] o pow. 0,4615 ha, na potrzeby ustalenia odszkodowania w kwocie 230.380,00 zł. Decyzją z dnia 28 października 2015 r. nr [...], Starosta G. ustalił na rzecz D. B. odszkodowanie w wysokości 230.380,00 zł, za przejęcie przez Gminę K. pod drogę, z mocy prawa, nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonej w obrębię K. gm. K.. Z rozstrzygnięciem organu I instancji nie zgodziły się obydwie strony postępowania i wniosły odwołania. Decyzją z dnia 29 stycznia 2016 r. nr [...] Wojewoda Zachodniopomorski uchylił decyzję Starosty G. z dnia 28 października 2015 r. i przekazał organowi I instancji sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu swojej decyzji Wojewoda wskazał, że organ I instancji dopuścił się uchybień o charakterze formalnym i proceduralnym, m.in. wskazał na brak dopełnienia obowiązku aktualizacji operatu na dzień rozstrzygania przez organ I instancji o odszkodowaniu, nakazał Staroście przeprowadzenie rozprawy administracyjnej oraz odniesienie się do wniosków dowodowych składnych w trakcie postępowania przez strony postępowania. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji, w dniu 21 czerwca 2016 r. przeprowadzona została rozprawa administracyjna z udziałem stron postępowania oraz rzeczoznawców majątkowych. W trakcie rozprawy, pełnomocnik Gminy K. przedstawił D. B. propozycję wypłaty przez Gminę K. odszkodowania w ratach, i po ustaleniu szczegółów, doszło do wstępnego porozumienia między stronami. Ostatecznie do zawarcia formalnej ugody nie doszło bowiem D. B. zawnioskowała o wydanie "aneksu do umowy" i określenie daty wypłaty pierwszej raty płatności "do 30 września 2016 r.", na co nie wyraziła zgody Gmina. W związku z powyższym, Starosta w dniu 2 września 2016 r. wydał decyzję nr [...], ustalającą na rzecz D. B. odszkodowanie w wysokości 230.380,00 zł. Od przedmiotowej decyzji wniosły odwołanie obie strony postępowania. Decyzją z dnia 8 grudnia 2016 r., Nr [...] Wojewoda Zachodniopomorski uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Organ II instancji wskazał, że w związku z brakiem nadania przez rzeczoznawców majątkowych klauzuli aktualizacyjnej dla operatu ustalającego wartość ww. nieruchomości, operat szacunkowy z dnia 15 października 2014 r., utracił swoją moc dowodową i tym samym, nie może stanowić dowodu na okoliczność wartości działki nr [...]. Organ II instancji wskazał również, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, organ I instancji winien zlecić nową wycenę i dokonać oceny materialno-prawnej aktualnego operatu szacunkowego. D. B. wniosła na ww. decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, który wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 139/17, skargę oddalił. Po zwróceniu dokumentacji sprawy do organu I instancji, Starosta zlecił kolejnemu rzeczoznawcy majątkowemu - G. K. ponowną wycenę przedmiotowej nieruchomości. W sporządzonym operacie szacunkowym biegły wartość działki nr [...] ustalił na kwotę 277.590,00 zł. Starosta w dniu 25 kwietnia 2018 r. wydał decyzję Nr [...], w której ustalił na rzecz D. B. odszkodowanie w wysokości 277.590,00 zł z tytułu przejęcia przez Gminę K. , z mocy prawa, pod drogę publiczną – na podstawie decyzji podziałowej – działki nr [...] o pow. 0,4615 ha, obręb K. gm. K.. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł pełnomocnik Gminy K. Wojewoda Zachodniopomorski decyzją z dnia 13 lipca 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Pismem z dnia 24 lipca 2018 r. Gmina K. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę na ww. decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Wyrokiem z dnia 14 lutego 2019 r. (sygn. akt II SA/Sz 923/18) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił wspomnianą skargę, podzielając stanowisko organów, że zawarte w operacie sporządzonym przez rzeczoznawcę G. K. wyliczenia mogą być podstawą do ustalenia wysokości odszkodowania za działkę przejętą pod inwestycję drogową. Uznał, że zakres treściowy operatu odpowiada wymogom wynikającym z przepisów rozporządzenia. Opracowanie to zawiera, zgodnie z § 55 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r., nr 207, poz. 2109 ze zm.), informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Sąd ten podkreślił, że biegły wskazał transakcje, które przyjął jako podstawę swoich wyliczeń, oraz zastosowaną metodę szacowania wartości nieruchomości. Jednocześnie poza zakresem analizy sądów administracyjnych jest kwestia merytorycznej zasadności wyboru metody i techniki szacowania nieruchomości. Przy ustaleniu wartości rynkowej nieruchomości w rozpatrywanej sprawie rzeczoznawca posłużył się podejściem porównawczym metodą korygowania ceny średniej. Sąd dodał, że w sprawie zastosowanie miał § 36 ust. 4 rozporządzenia, który stanowi, że w podobnych przypadkach wartość rynkową nieruchomości określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Jednocześnie, biegły ustalił, że w okresie 2 lat poprzedzających wycenę, nie odnotowano wystarczającej liczby transakcji sprzedaży działek gruntowych z terenów pasa nadmorskiego przeznaczonych pod drogi publiczne, w związku z tym, w badanej sprawie rzeczoznawca zasadnie przyjął do porównania ceny transakcyjne nieruchomości przeważających wśród przyległych do nieruchomości wycenianej, tj. gruntów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową z terenu Gminy K. (Powiat G. ). Następnie określił cechy rynkowe wpływające w sposób zasadniczy na zróżnicowanie cen transakcyjnych oraz wyznaczył wielkości wpływu każdej z cech rynkowych na zróżnicowanie cen transakcyjnych (tzw. waga cechy). W dalszej kolejności nastąpiło ustalenie zakresu skali ocen dla każdej z przyjętych cech rynkowych. Ostatecznie, określenie wartości wycenianej nieruchomości nastąpiło na podstawie iloczynu ceny średniej i wartości współczynników korygujących i wyniosło 277.590 zł. Za bezzasadny wspomniany Sąd uznał przy tym zarzut braku wzięcia pod uwagę – przy sporządzaniu operatu – transakcji nieruchomościami drogowymi wywłaszczonymi pod drogę ekspresową S-6. Zdaniem Sądu nie było powodów twierdzić, że nieruchomości wzięte do porównania nie spełniają kryteriów podobieństwa. Dobór cen transakcyjnych – wskutek braku cen transakcyjnych nieruchomości drogowych z pasa nadmorskiego – nastąpił zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia, a więc spośród cen transakcyjnych przeważających wśród gruntów przyległych do wycenianej działki, zaś sam fakt występowania w innych postępowaniach działek drogowych (oddalonych w znacznym stopniu od pasa nadmorskiego), nie upoważnia jeszcze do kwestionowania ustaleń biegłego, co do braku prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego. Od ww. wyroku skargę kasacyjną wniosła Gmina K. Zaskarżając wyrok w całości, zarzuciła mu m.in. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 134 ust. 2 i art. 154 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 17 u.g.n. oraz § 26 ust. 1 i § 36 ust. 4 rozporządzenia poprzez brak uwzględnienia przy ustalaniu wartości rynkowej w pierwszej kolejności wysokości odszkodowań, jakie były ustalane i wypłacane przy przejmowaniu podobnych nieruchomości pod drogę przy budowie drogi S-6, w powiecie gryfickim, a więc w obrębie rynku regionalnego - co skutkowało znacznym zawyżeniem odszkodowania. Wyrokiem z dnia 24 stycznia 2020 r. (sygn. akt I OSK 1307/19) Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zarówno zaskarżony wyrok jak i zaskarżoną decyzję, a także poprzedzającą ją decyzję Starosty G. z dnia 25 kwietnia 2018 r. Sąd ten za zasadny uznał zarzut naruszenia prawa materialnego, wskazując, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy opracowany został nieprawidłowo – z naruszeniem § 36 ust. 4 rozporządzenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji nieprawidłowo uznał, że położenie wycenianej nieruchomości w pasie nadmorskim stanowi o niemożliwości uznania cen transakcyjnych innych nieruchomości drogowych, położonych w dalszej odległości od pasa nadmorskiego, za podstawę oszacowania nieruchomości, za przejęcie której należy ustalić i wypłacić odszkodowanie. Nie było też podstaw, by pomijać - przy ustalaniu wartości wycenianej w niniejszej sprawie nieruchomości – odszkodowań wypłacanych przy przejmowaniu nieruchomości pod drogę ekspresową S-6, o ile miało to miejsce na rynku lokalnym bądź regionalnym. Na istnienie takich okoliczności skarżąca gmina konsekwentnie się powoływała, jednakże argumenty te zostały pominięte zarówno przez orzekające w sprawie organy, jak i przez kontrolujący ich działanie Sąd Wojewódzki. Zaniechanie takie w żaden sposób nie może być usprawiedliwione położeniem wycenianej nieruchomości w pasie nadmorskim. Przesłanką uwzględnienia cen transakcyjnych z § 36 ust. 4 rozporządzenia jest wyłącznie posiadanie przymiotu "nieruchomości drogowej", a nie jej położenie. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta G. decyzją z dnia 7 grudnia 2022 r., nr [...], na podstawie art. 98, art. 129 ust. 5 i art. 132 ust. 1a i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalił wysokość odszkodowania na kwotę 213.260 zł - jaką powinna zapłacić Gmina K. na rzecz D. B. - za nieruchomość oznaczoną numerem działki [...] o powierzchni 0,4615 ha, położoną w obrębie K., gmina K. , z tytułu traty prawa jej własności i przejścia z mocy prawa przedmiotowej nieruchomości na własność Gminy K. W punkcie 2. tego rozstrzygnięcia organ wskazał, że odszkodowanie, o którym mowa powyżej wypłaca Gmina K. w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stała się ostateczna. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że odszkodowanie ustalone zostało w wysokości odpowiadającej wartości nieruchomości określonej przez rzeczoznawcę majątkowego D. B. – w operacie z dnia 13 czerwca 2022 r. – na kwotę 213.260 zł. Wycena prawa własności przedmiotowej nieruchomości została sporządzona według stanu nieruchomości na dzień wydania przez Wójta Gminy K. decyzji o zatwierdzeniu podziału działki nr [...], tj. na dzień 4 czerwca 2002 r. Rzeczoznawca na podstawie weryfikacji dokumentacji planistycznej poprawnie ustalił, że zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy K. zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Gminy K. z 28 listopada 2001 r. w sprawie zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy – miejscowości K. i L. – działka nr [...] (z której wydzielono działkę nr [...]) leży na obszarze, dla którego ustalono przeznaczenie – obszar zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wraz z terenami usług. Natomiast dla działki nr [...], przedmiotowy plan określa funkcję – droga lokalna gminna (symbol KL). Organ wyjaśnił, że rzeczoznawca majątkowy rozpoczął procedurę szacowania od analizy rynku. Ze względu na niewielką liczbę transakcji występujących lokalnie, rozszerzył on analizę na rynek regionalny obejmujący województwo zachodniopomorskie, ze szczególnym uwzględnieniem nieruchomości, które posiadają możliwie najwyższe podobieństwo ze względu na lokalizację. Cena minimalna dla obliczenia wartości przedmiotowej działki za 1 m2 gruntu spośród badanych transakcji wyniosła 24,85 zł, cena maksymalna za 1 m2 gruntu wyniosła 100 zł, natomiast cena średnia ukształtowała się na poziomie 49,73 zł/ m2. Podanie charakterystyki nieruchomości o cenie minimalnej i nieruchomości o cenie maksymalnej z wyeksponowaniem ich ocen w odniesieniu do przyjętej skali cech rynkowych pozwoliło określić granice sumy współczynników korygujących dla poszczególnych cech rynkowych, dolną w wysokości 0,5187 oraz górną w wysokości 1,9925. Następnie rzeczoznawca określił wielkość współczynników korygujących wynikających z cen wycenianej nieruchomości z uwzględnieniem określonych granic i położenia ceny średniej w przedziale Cmin - Cmax oraz przypisał wielkość współczynników korekcyjnych dla nieruchomości będącej przedmiotem wyceny. Obliczenie wartości jednostkowej wycenianej nieruchomości uzyskał jako iloraz średniej ceny za 1 m2 działki niezabudowanej uzyskanej z danych rynkowych i sumy współczynników korelacyjnych określonych dla wycenianej nieruchomości. Wartość jednostkowa wyniosła 46,21zł/ m2. Szacowana wartość rynkowa wspomnianej nieruchomości określona jako iloczyn wartości jednostkowej oraz liczby jednostek porównawczych, wyniosła 213.260 zł. Organ zaznaczył, że opracowanie sporządzone przez rzeczoznawcę zawiera wszystkie wymagane przepisami prawa elementy i jest zupełne. W treści operatu szacunkowego rzeczoznawca w sposób logiczny i spójny przedstawił założenia i całą procedurę wyceny. Ustosunkowując się do podnoszonego przez Gminę zarzut błędnego ustalenia trendu czasowego, Starosta wyjaśnił, że ani organ ani pełnomocnik strony, nie są uprawnieni do podważania metody i sposobu szacowania dokonanego przez rzeczoznawcę majątkowego. Podważenie m.in. prawidłowości zastosowanego współczynnika zmiany ceny czy poprawności przyjętej do porównania bazy transakcji porównawczych, mogłoby nastąpić w ramach oceny dokonanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Organ powołując się na wyrok NSA z 23 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2600/14, dodał, że o potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n., decyduje nie żądanie strony, lecz powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości co do prawidłowości jego sporządzenia. Jednocześnie o tak ocenę może wystąpić każdy, gdyż art. 157 u.g.n. nie ogranicza strony postępowania w możliwości zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych z wnioskiem o dokonanie oceny kwestionowanego operatu. Odnosząc się do podnoszonej przez Gminę kwestii przeprowadzenia dowodu z przesłuchania w charakterze świadka pracownika organu, Starosta wyjaśnił, że przesłuchania odmówiono, ponieważ pracownik prowadzący sprawę w ramach powierzonych przez Starostę obowiązków występuje w imieniu i na rzecz organu, a przesłuchanie organu jako świadka jest niedopuszczalne. W odwołaniu od powyższej decyzji Gmina K. zarzuciła jej: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego to jest art. 154 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 84 k.p.a. i art. 77 § 2 k.p.a., poprzez przyjęcie do rozstrzygnięcia wadliwej na dzień orzekania, opinii – operatu szacunkowego z dnia 13 czerwca 2022 r., która nie może mieć przymiotu rzetelności, skoro rzeczoznawca bezzasadnie przyjął, że brak było na rynku lokalnym transakcji drogowych, przyjmując równocześnie do wyceny wyłącznie "transakcje zawierane umowami w formie notarialnej" i tym samym niesłusznie wykluczając transakcje objęte decyzjami wywłaszczeniowymi – co skutkowało wadliwą metodą oszacowania i zawyżeniem odszkodowania, 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 134 ust. 2 i art. 154 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 17 u.g.n. oraz naruszenie § 36 ust. 1 – 3 rozporządzenia z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, w związku z brakiem uwzględnienia przy ustalaniu wartości rynkowej, wysokości odszkodowań i cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, jakie były ustalane i wypłacane przy przejmowaniu podobnych nieruchomości pod drogę na rynku lokalnym w obrębie K., pod rozbudowę drogi nr [...] oraz na rynku regionalnym pod budowę drogi S-3 i wcześniej S-6 – co skutkowało znacznym zawyżeniem odszkodowania, 3. naruszenie § 36 ust. 4 rozporządzenia z 21 września 2004 r. poprzez jego niezasadne zastosowanie, skoro określenie wartości wycenianej nieruchomości było możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych na rynku lokalnym i regionalnym, 4. rażące naruszenie art. 153 p.p.s.a., nakazującego organom oraz sądom w tej samej sprawie podporządkowanie się dokonanej przez NSA wykładni prawa, jego ocenie prawnej oraz podporządkowanie się wytycznym co do dalszego prowadzenia postępowania, czemu organ kolejny raz nie podporządkował się, ignorując także wytyczne określone w decyzji Wojewody z 17 grudnia 2021 r., 5. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 77 i 78 k.p.a. poprzez pominięcie zawnioskowanych zasadnie dowodów m.in. pismami z dnia 11 lipca 2022 r. i 29 sierpnia 2022 r. oraz art. 82 k.p.a. – poprzez odmowę przesłuchania zawnioskowanego świadka, a nadto art. 80 i 107 § 1 i 3 k.p.a. – poprzez dowolną ocenę dowodów przy enigmatycznym uzasadnieniu, z pominięciem brakujących, a niezbędnych wyjaśnień rzeczoznawcy w zakresie zgłoszonych zastrzeżeń do jego operatu, a także dowolnemu ustaleniu, bez przeprowadzenia w tym kierunku dowodów, wskazujących jakie było przeznaczenie gruntów wywłaszczonych pod drogę nr [...], a nie jak równie dowolnie wskazał organ drogę nr [...] i jaki to mogło mieć wpływ na cenę wywłaszczenia. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła także D. B., wnosząc o jej uchylenie bowiem w jej wyniku dokonano zaniżenia wartości działki budowlanej z kwoty 332.650 zł do kwoty 213.260 zł czyli o kwotę 109.290 zł. Strona zwróciła uwagę, że spór o odszkodowanie trwa od ponad 20 lat, a przy tym pominięto rozpoznanie sprawy związanej z wypłaceniem jej odsetek ustawowych za okres od 2002 r. do 2022 r. Decyzją z dnia 5 września 2023 r. nr [...], Wojewoda Zachodniopomorski, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Starosty G. z dnia 7 grudnia 2022 r. Wojewoda wyjaśnił, że przeanalizował szczegółowo operat szacunkowy z 13 czerwca 2022 r. zarówno z punktu widzenia spełnienia wymogów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego jak i w kontekście zgłoszonych przez strony uwag i wniesionych w odwołaniu zarzutów. Zdaniem organu odwoławczego, operat czyni zadość powołanym przepisom, a także uwzględnia konstytucyjną zasadę słuszności odszkodowania. Nie zawiera on nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby wykorzystanie tej opinii jako dowodu w sprawie. Rzeczoznawca majątkowy dokonał wyboru odpowiedniej metody oraz techniki szacowania nieruchomości zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Szczegółowo scharakteryzował też przyjęty rynek transakcyjny. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 77 i art. 78 k.p.a. poprzez pominięcie zawnioskowanych przez Gminę K. dowodów, Wojewoda wyjaśnił, że organ I instancji ustosunkował się do żądania strony i słusznie odmówił przeprowadzenia zawnioskowanych dowodów. Strona nie wykazała, że zeznania pracownika organu w charakterze świadka są niezbędne do wydania decyzji i ustalenia odszkodowania, a okoliczności faktyczne sprawy zostały ustalone na podstawie dokumentów urzędowych, w tym sporządzonego operatu szacunkowego. Odpierając zarzuty odwołania pełnomocnika Gminy K. zawarte w piśmie z dnia 19 kwietnia 2023 r. biegły wyczerpująco i wiarygodnie ustosunkował się do wszystkich uwag odnoszących się do treści i sposobu sporządzenia operatu szacunkowego. W szczególności biegły wyjaśnił, biorąc pod uwagę treść art. 151 ust. 1 u.g.n. oraz art. 153 ust. 1 u.g.n., że do określenia wartości rynkowej mogą być wykorzystane wyłącznie rynkowe transakcje sprzedaży nieruchomości, dla których znane są ceny i warunki zawarcia transakcji pomiędzy kupującymi i sprzedającymi, którzy mają stanowczy zamiar zawarcia umowy, postępują rozważnie i nie znajdują się w sytuacji przymusowej. Decyzje wywłaszczeniowe nie spełniają warunków wskazanych w art. 151 u.g.n. m.in. z uwagi na przymusowy charakter zajęcia danej nieruchomości oraz brak zawarcia notarialnej umowy sprzedaży w warunkach rynkowych między stronami, które mają stanowczy zamiar jej zawarcia. Przyjęcie do wyceny danych z decyzji wywłaszczeniowych byłoby w sprzeczności z ustawą o gospodarce nieruchomościami, tym samym powodując wadliwość operatu szacunkowego oraz narażało autora opinii na dotkliwą odpowiedzialność zawodową. Wojewoda zaznaczył, że operat szacunkowy z dnia 13 czerwca 2022 r. był aktualny do 13 czerwca 2023 r. Stąd organ wystąpił do biegłego o zajęcie stanowiska w kwestii możliwości potwierdzenia jego aktualności stosownie do art. 156 ust. 4 u.g.n. Rzeczoznawca przedłożył w dniu 3 lipca 2023 r. "Klauzulę" dotyczącą potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego. W klauzuli aktualizacyjnej biegły przedstawił mechanizm badania trendu zmiany cen nieruchomości w czasie. Stwierdził, że w analizowanym okresie i na przyjętym zbiorze nieruchomości podobnych wystąpił trend zmiany cen w czasie, obliczony przy użyciu funkcji regresji liniowej, obliczonej z wykorzystaniem programu obliczeniowego rg_wagi_spearman, wersja 1.0.4.1 uzyskując wynik na poziomie -1,38 % w skali roku, przy czym biegły przyjął – 1,5 %. Rozpiętość cen zaktualizowanych na datę wyceny zawiera się w przedziale od 30,69 zł/ m2 do 88,22 zł/ m2 przy średniej 53,02 zł/ m2. Wojewoda zauważył, że tym samym biegły odpowiedział pełnomocnikowi Gminy K. na pytanie z dnia 11 lipca 2022 r. oraz 10 maja 2023 r. – na jakiej podstawie ustalił korektę wzrostu cen nieruchomości w czasie. W skardze wniesionej na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, Gmina K. zarzuciła naruszenie prawa materialnego, a zwłaszcza: 1. art. 154 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 84 i art. 77 § 2 k.p.a., poprzez przyjęcie do rozstrzygnięcia wadliwej na dzień orzekania opinii - operatu szacunkowego z dnia 13 czerwca 2022 r., która nie może mieć przymiotu opinii, skoro rzeczoznawca bezzasadnie przyjął, że na rynku lokalnym brak było możliwości określenia cen transakcyjnych nieruchomości drogowych i odrzucenie możliwości ustalania takich cen w oparciu o decyzje odszkodowawcze przy wywłaszczeniach pod drogę nr [...] obręb K.; 2. art. 134 ust. 2 i art. 154 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 17 u.g.n. a także § 26 ust. 1 i § 36 ust.1- 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię pojęcia "ceny transakcyjnej nieruchomości drogowych" a w efekcie brak uwzględnienia odszkodowań jakie były ustalane i wypłacane przy przejmowaniu podobnych nieruchomości pod drogę, przy budowie drogi S-6, S-3, a przede wszystkim drogi nr [...], a więc w obrębie rynku lokalnego – co skutkowało znacznym zawyżeniem odszkodowania; 3. naruszenie art. 156 u.g.n. oraz § 58 rozporządzenia z 21 września 2004 r., poprzez błędne przyjęcie w "klauzuli dotyczącej potwierdzenia aktualności" operatu, że stan faktyczny i prawny nie uległ zmianie od dnia 13 czerwca 2022 r. gdy tymczasem skarżąca wskazywała na szereg decyzji odszkodowawczych w obrębie K. jakie były wydane w ostatnim czasie (wywłaszczenia pod drogę nr [...]), które powinny być brane pod uwagę w pierwszej kolejności, a zamiast tego błędne przyjęcie przez rzeczoznawcę - zupełnie niepodobnych do przedmiotowej -nieruchomości, znacznie oddalonych działek, w skrajnie odmiennym otoczeniu i położeniu. Ponadto w klauzuli rzeczoznawca ustalił spadek cen transakcyjnych o 1,5 % wobec "niewielkiego trendu spadkowego", co powinno mieć wpływ na wcześniejszą korektę podwyższającą cenę o 5 % rocznie; 4. naruszenie art. 153 p.p.s.a., nakazującego organom oraz sądom w tej samej sprawie, podporządkowanie się wytycznym i wykładni prawa dokonanej przez NSA w wyroku z 24 stycznia 2020 r., a zamiast tego dokonanie błędnej wykładni wskazanego wyroku przez organy obu instancji, wbrew literalnej treści uzasadnienia wyroku i przypisanie znaczeń czy określeń jakich NSA w tym uzasadnieniu nie zawarł; 5. naruszenie przepisów k.p.a., a zwłaszcza: - art. 7, 7a, 77 § 1, 78, 107 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 75 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia i odniesienia się w rozważaniach organu I i organu II instancji, dlaczego pominięto istotne dla sprawy wnioski dowodowe z dnia 11 lipca 2022 r. i z dnia 29 sierpnia 2022 r., które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, - naruszenie przepisów k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że nie nastąpiło "pominięcie zawnioskowanych dowodów", skoro organ odmówił ich przeprowadzenia, przy czym odmowa ta nie została uzasadniona, a strona wykazała istotność tych dowodów. - naruszenie art. 6, 8 i 9 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania do działania organów, w efekcie odstąpienia przez organ II instancji, od wcześniejszego, słusznego swojego stanowiska, wyrażonego decyzją Wojewody z 17 grudnia 2021 r., z powołaniem się na treść samego wyroku NSA z 24 stycznia 2020 r., który wcześniej posłużył do uwzględnienia odwołania, a obecnie posłużył do odmiennej wykładni przepisów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uczestniczka postępowania D. B. w piśmie z 23 listopada 2023 r. zwróciła uwagę, że postępowanie o wypłacenie jej odszkodowania trwa już 21 lat. W jej ocenie, od czasu dokonania w 2015 r. pierwszej wyceny jej nieruchomości dokonano jej zaniżenia. Na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z 5 września 2023 r. została wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie jeszcze jedna skarga – D. B., która jednak postanowieniem tego Sądu z dnia 11 października 2024 r. została odrzucona z uwagi na nieuiszczenie przez stronę wpisu od skargi. Postanowienie to uprawomocniło się z dniem 29 października 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2024 r., poz. 935, zwanej dalej: "p.p.s.a."). Dokonując kontroli w tak zakreślonych granicach kognicji, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 5 września 2023 r., którą utrzymano w mocy decyzję Starosty G. z dnia 7 grudnia 2022 r., ustalającą na rzecz D. B. odszkodowanie w wysokości 213.260,00 zł z tytułu przejścia z mocy prawa wydzielonej pod drogę działki nr [...] o powierzchni 0,4615 ha na własność Gminy K. Wspomniane odszkodowanie ustalone zostało w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r., poz. 1899, dalej "u.g.n."). Zgodnie z art. 98 ust. 3 wspomnianej ustawy za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Stosownie do art. 130 ust. 2 u.g.n., ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Jak przy tym wynika z art. 156 ust. 1 tej ustawy, rzeczoznawca majątkowy winien sporządzić opinię o wartości nieruchomości na piśmie w formie operatu szacunkowego. Dowód z operatu szacunkowego podlega ocenie organu administracji publicznej, tak jak każda inna opinia, na podstawie art. 80 k.p.a. w związku z art. 75 § 1 k.p.a. Na potrzeby niniejszego postępowania w dniu 13 czerwca 2022 r. został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy (uzupełniony pismem z dnia 19 kwietna 2023 r.), który, zdaniem Sądu, nie budzi wątpliwości co do jego prawidłowości. Jego aktualność została potwierdzona przez rzeczoznawcę w dniu 3 lipca 2023 r. W sprawie bezsporne jest przy tym, że decyzją Wójta Gminy K. z dnia 4 czerwca 2002 r. zatwierdzono geodezyjny podział nieruchomości nr [...] położonej w obrębie K. gm. K.. Wskutek tego podziału działka nr [...] została wydzielona pod drogę publiczną i z mocy prawa przeszła na własność Gminy K. z dniem, w którym decyzja podziałowa stała się ostateczna. Nie ulega również wątpliwości, że D. B., jako właścicielce ww. nieruchomości, przysługuje odszkodowanie za przejęcie wydzielonej działki nr [...]. Istotę sporu w sprawie stanowi kwestia związana z określeniem wartości opisanej powyżej nieruchomości. W opinii Gminy K. podstawą wyceny nieruchomości dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania w niniejszej sprawie powinny być odszkodowania, jakie były ustalane i wypłacane przy przejmowaniu podobnych nieruchomości pod drogę, przy budowie drogi S-6, S-3, a przede wszystkim drogi nr [...]. Przez rynkową wartość nieruchomości należy bowiem rozumieć także wartość odszkodowań ustalaną przy przejmowaniu analogicznych nieruchomości – na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 stycznia 2020 r. Zdaniem Gminy, organy zamiast podporządkować się wytycznym i wykładni prawa dokonanej w tym wyroku dokonały jego błędnej wykładni i przypisały znaczenia czy określenia jakich NSA w tym wyroku nie zawarł. Natomiast zdaniem organu odwoławczego – z uwagi na treść m.in. art. 151 ust. 1 u.g.n. przez "ceny transakcyjne" nie można rozumieć kwot odszkodowań. Podstawą oceny wartości rynkowej nieruchomości są wyłącznie transakcje sprzedaży dokonywane w warunkach rynkowych. Dodatkowo Wojewoda zwrócił uwagę na zawarte w uzupełniającym operat piśmie rzeczoznawcy D. B. z dnia 19 kwietnia 2023 r. - wyjaśnienie dotyczące przyczyn, dla których biegły nie uwzględnił decyzji odszkodowawczych wskazywanych przez stronę skarżącą. Podkreślenia wymaga przy tym, że wspomniany operat rzeczoznawcy D. B. jest kolejnym operatem sporządzonym w celu ustalenia wartości przedmiotowej działki nr [...] (powstałej z podziału działki nr [...]) i przeznaczonej pod drogę. Jeden z wcześniejszych operatów – sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego G. K. został uznany przez Naczelny Sąd Administracyjny za sporządzony nieprawidłowo – z naruszeniem § 36 ust. 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz.U. z 2021 r., poz. 555). Sąd ten uchylając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 14 lutego 2019 r. (sygn. akt II SA/Sz 923/18) stwierdził, że przez rynkową wartość nieruchomości – z uwzględnieniem specyfiki nieruchomości przeznaczonych pod drogi – należy rozumieć także wartość odszkodowań ustalaną przy przejmowaniu analogicznych nieruchomości (wyrok NSA z 9 kwietnia 2015 r., I OSK 1831/13). Nie było zatem podstaw, by pomijać - przy ustalania wartości wycenianej w niniejszej sprawie nieruchomości – odszkodowań wypłacanych przy przejmowaniu nieruchomości pod drogę ekspresową S-6, o ile miało to miejsce na rynku lokalnym bądź regionalnym. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił też uwagę, że Sąd I instancji nieprawidłowo uznał, iż położenie wycenianej nieruchomości w pasie nadmorskim stanowi o niemożliwości uznania cen transakcyjnych innych nieruchomości drogowych, położonych w dalszej odległości od pasa nadmorskiego, za podstawę oszacowania nieruchomości, za przejęcie której należy ustalić i wypłacić odszkodowanie. Specyfika położenia – jak w niniejszej sprawie w pasie nadmorskim – może mieć oczywiście wpływ na wysokość odszkodowania, ale wyłącznie poprzez przypisanie nieruchomości odpowiedniej cechy rynkowej (lokalizacja, sąsiedztwo, powierzchnia działki, dostęp do infrastruktury, utrudnienia i ograniczenia - tabela str. 15 operatu) a następnie nadanie tej cesze stosownej wagi w ujęciu procentowym. Na tym polega wycena nieruchomości w podejściu porównawczym metodą korygowania ceny średniej, zastosowana przez biegłego w niniejszej sprawie. Podzielając stanowisko strony skarżącej co do tego, że z uwagi na treść art. 153 p.p.s.a. organy i sądy w tej samej sprawie obowiązane są podporządkować się wytycznym i wykładni dokonanej przez NSA w wyroku z dnia 24 stycznia 2020 r., wskazać należy, iż okoliczność nieuwzględnienia do wyliczenia wartości przedmiotowej nieruchomości decyzji odszkodowawczych w niniejszej sprawie nie świadczy o niedopełnieniu tego obowiązku. Podkreślenia wymaga bowiem, że Naczelny Sąd Administracyjny wskazując na zasadność wzięcia pod uwagę przy ustalaniu wartości wycenianej w niniejszej sprawie nieruchomości – odszkodowań wypłacanych przy przejmowaniu nieruchomości pod drogę ekspresową S-6, nie przesądził, że wartość ta ma zostać wyliczona w oparciu o wydane w przypadku tych nieruchomości decyzje odszkodowawcze. Naczelny Sąd Administracyjny dopuścił taką możliwość pod pewnymi warunkami, które w niniejszej sprawie nie ziściły się. Zwrócił bowiem uwagę na treść art. 151 u.g.n., zgodnie z którym, wartość rynkową nieruchomości stanowi szacunkowa kwota, jaką w dniu wyceny można uzyskać za nieruchomość w transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych pomiędzy kupującym a sprzedającym, którzy mają stanowczy zamiar zawarcia umowy, działają z rozeznaniem i postępują rozważnie oraz nie znajdują się w sytuacji przymusowej. Zdaniem wspomnianego Sądu, w rozpatrywanej sprawie "konieczna jest m.in. analiza tych okoliczności, które warunkują ceny transakcyjne uwzględniane przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości, zgodnie z założeniami określonymi w art. 151 u.g.n. W myśl wymienionego przepisu, wartość rynkową szacowanej nieruchomości ustala się na podstawie cen transakcyjnych, ale tylko takich, które spełniają warunki wymienione w art. 151 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. Rzeczoznawca powinien uzasadnić dokonany wybór podejścia, przez wskazanie konkretnych danych istotnych w tym zakresie". Należy zgodzić się co prawda ze skarżącą, że w samym operacie rzeczoznawca należycie kwestii tych nie wyjaśnił, jednakże uczynił to w stanowiącym uzupełnienie tego operatu piśmie z dnia 19 kwietnia 2023 r. Wskazał w nim m.in., że z uwagi na treść wspomnianego art. 151 ust. 1 u.g.n., do określenia wartości rynkowej mogą być wykorzystane wyłącznie takie transakcje sprzedaży, dla których znane są ceny i warunki zawarcia transakcji pomiędzy kupującymi i sprzedającymi, którzy mają stanowczy zamiar zawarcia umowy, postępują rozważnie i nie znajdują się w sytuacji przymusowej. Transakcje przyjęte przez rzeczoznawcę do wyceny stanowią wynik porozumienia stron co do ceny i warunków zawarcia transakcji i stanowią wynik negocjacji pomiędzy nimi. Natomiast wskazywane przez Gminę decyzje odszkodowawcze nie spełniają warunków określonych w art. 151 ust. 1 u.g.n. m.in. z uwagi na przymusowy charakter zajęcia oraz brak zawarcia notarialnej umowy sprzedaży w warunkach rynkowych między stronami, które mają stanowczy zamiar jej zawarcia. Rzeczoznawca dodał, że ceny znajdujące się we wspomnianych decyzjach są wynikiem pewnego jednostronnego procesu i procedury ustalania odszkodowania, a nie wynikiem ustaleń stron. Przywołane przez pełnomocnika skarżącej ceny nieruchomości/ działek zajętych pod drogę wojewódzką nr [...] w obrębie K. są zróżnicowane w zależności od lokalizacji szczegółowej czy przeznaczenia aktualnego tj. nieruchomości rolne w otoczeniu gruntów rolnych przejmowane były w innych cenach aniżeli nieruchomości położone w sąsiedztwie budynków lub terenów przeznaczonych pod zabudowę np. nieruchomości w Konarzewie położone w otoczeniu terenów zabudowanych lub przeznaczonych pod zabudowę posiadających podobną lokalizację do działki szacowanej przejmowane były pod drogę w cenach z przedziału 40 – 50 zł/ m2 lub wyższych, sięgających 90 zł/ m2 natomiast działki w otoczeniu gruntów rolnych w dalszej odległości zabudowań przejmowane były w cenie około 32 zł /m2. Podobna sytuacja dotyczyła drogi S-6 oraz S-3 gdzie ceny przejęcia były bardzo zróżnicowane w zależności od lokalizacji, przeznaczenia czy bezpośredniego sąsiedztwa, gdzie ceny w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej lub terenów pod zabudowę były istotnie wyższe niż nieruchomości przejęte z gruntów typowo rolnych bez potencjału inwestycyjnego. W ocenie Sądu, powyższe wyjaśnienie rzeczoznawcy w dostateczny sposób uzasadnia przyjęcie przez niego do wyceny, transakcji sprzedaży zawieranych umowami potwierdzonymi notarialnie zamiast decyzji odszkodowawczych. Wynika z niego, że biegły rzeczoznawca zapoznał się cenami nieruchomości wynikającymi z decyzji odszkodowawczych i dokonał stosownej analizy pod kątem możliwości ich uwzględnienia do wyliczenia wartości przedmiotowej nieruchomości. Z przyczyn, o których była mowa powyżej ich uwzględnienie stałoby w sprzeczności z treścią art. 151 ust. 1 u.g.n. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w wypadku decyzji odszkodowawczych nie ma możliwości zapoznania się chociażby z warunkami zawarcia transakcji. W przedstawionej - na poparcie argumentacji podnoszonej przez stronę - decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z 10 sierpnia 2022 r. wskazano jedynie, że w procesie oszacowania wartości rynkowej nieruchomości zastosowano podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej oraz że rzeczoznawca przeanalizował rynek nieruchomości gruntowych niezbudowanych zbywanych pod drogi publiczne, czyli "według alternatywnego przeznaczenia zgodnie z celem wywłaszczenia". Przy czym wyceniana nieruchomość została wydzielona z części działki o przeznaczeniu pod tereny projektowanych wież elektrowni wiatrowych oraz uprawy rolne, nie zaś pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z usługami – jak w przypadku przedmiotowej nieruchomości. Ponadto w przypadku decyzji z 10 sierpnia 2022 r. transakcje nieruchomościami drogowymi były korzystniejsze niż transakcje nieruchomościami o przeznaczeniu pod elektrownie wiatrowe i uprawy rolne. Zaznaczyć też należy, że we wspomnianej decyzji poza ceną nieruchomości brak jest jakichkolwiek bliższych informacji dotyczących transakcji. Tymczasem w myśl § 4 ust. 3 (obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz.U. z 2021 r., poz. 555, dalej jako "rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości"), przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wobec braku w decyzjach odszkodowawczych analizowanych przez biegłego istotnych informacji, o których mowa powyżej należy uznać, że prawidłowo biegły przyjął do wyliczeń bazę nieruchomości składającą się z 30 transakcji występujących (zgodnie z sugestiami samej skarżącej) na rynku regionalnym obejmującym województwo zachodniopomorskie. Wysokość odszkodowania wskazana w decyzji z dnia 7 grudnia 2022 r. odpowiada wyliczonej w ten właśnie sposób wartości nieruchomości. Tym samym wypełnione zostało zalecenie sformułowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 stycznia 2020 r., dotyczące uwzględnienia cen transakcyjnych nieruchomości położonych w dalszej odległości od pasa nadmorskiego (nie zaś jedynie działek leżących w pasie nadmorskim). Z tych względów nietrafny okazał się podnoszony przez skarżącą zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. Należy podkreślić, że operat szacunkowy został sporządzony przez podmiot dysponujący niezbędnymi kwalifikacjami – biegły został wpisany na listę rzeczoznawców majątkowych (nr [...]). Zakres treściowy przedmiotowego operatu szacunkowego odpowiada wymogom wynikającym z przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Opracowanie to zawiera bowiem, zgodnie z § 55 ust. 2 powołanego rozporządzenia, informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Treść omawianego opracowania jest też zgodna z wymogami wynikającymi z § 56 ust. 1 cytowanego rozporządzenia. Dołączono do niego jako załączniki stosowne dokumenty, o których mowa w § 56 ust. 4 tego rozporządzenia. Ponadto operat szacunkowy został podpisany przez rzeczoznawcę majątkowego wraz z zamieszczeniem daty i pieczęci, co odpowiada § 57 ust. 1 wymienionego rozporządzenia. Trafnie zatem organy administracji uznały, że zawarte w operacie wyliczenia mogą być podstawą do ustalenia wysokości odszkodowania za działkę przejętą pod inwestycję drogową. Jednocześnie podkreślenia wymaga, że stosownie do art. 154 ust. 1 u.g.n., rzeczoznawca majątkowy ma swobodę w wyborze właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania. Podzielając pogląd zawarty w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2022 r. (sygn. akt I OSK 1541/21) wskazać należy, że dotyczy to także wyboru nieruchomości podobnych, nadających się do szacunku przy zastosowaniu odpowiednich współczynników korygujących. Organ powinien dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Ocena wartości dowodowej operatów jest możliwa przez organ administracyjny, jak i sąd administracyjny w sytuacji, gdy prosta analiza treści operatu budzi wątpliwości, co do ich spójności, logiczności, zupełności, nieścisłości, pominięciu istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów. Jedynie w takiej sytuacji, prawidłowo pod względem formalnym sporządzony operat, może budzić uzasadnione wątpliwości i wymagać wyjaśnienia. Wprawdzie tego rodzaju operat nie ma charakteru wiążącego i podlega ocenie organu administracyjnego, lecz zakres merytorycznej operatu jest ograniczony poprzez treść art. 154 ust. 1 u.g.n. Operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w oparciu o posiadane przez niego wiadomości specjalne z zakresu szacowania nieruchomości. Jest przy tym dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Jednak ani Sąd, ani organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Konieczna jest natomiast w toku tych postępowań ocena operatu szacunkowego pod względem formalnym, polegająca na zbadaniu, czy został on sporządzony przez uprawnioną osobę, czy jego treść zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy nie zawiera oczywistych wad czy niejasności, pomyłek, braków, które powinny być poprawione, sprostowane lub uzupełnione, tak aby dokument ten miał wartość dowodową. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji jest więc możliwa do granic wiedzy specjalistycznej jaką posiada organ (pracownicy aparatu administracyjnego) w zakresie metodologii szacowania nieruchomości. O wyborze podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości decyduje rzeczoznawca majątkowy zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. Również tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które uznaje za podobne do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny i które przyjmuje do porównania w myśl § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2007 r. sygn. akt I OSK 322/06, z dnia 7 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1434/11 oraz z dnia 15 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 2855/19). Ingerencja organu w tę sferę polega tylko na ocenie operatu, gdyż podmiotem umocowanym do jego sporządzenia jest tylko biegły. W przypadku niestwierdzenia naruszenia procedury sporządzenia operatu i stwierdzeniu, że jego ustalenia są spójne, logiczne i kompletne, organ nie ma podstaw do zakwestionowania ustaleń zawartych w operacie szacunkowym. Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym wyroku z dnia 26 kwietnia 2022 r. podkreślił, że należy odróżnić ocenę wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny prawidłowości tego operatu, która należy do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, zgodnie z art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W niniejszej sprawie choć strony miały taką możliwość jednak żadna z nich nie zwróciła się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia wspomnianego operatu szacunkowego. Mając na uwadze powyższe, za nieuzasadnione należy uznać zarzuty naruszenia art. 154 ust. 1 , art. 134 ust. 2, art. 4 pkt 17 u.g.n. jak również § 26 ust. 1 i § 36 ust. 1 – 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości. Nietrafny okazał się także zarzut naruszenia art. 156 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 58 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości. Zgodnie z tym ostatnim przepisem potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego, który go sporządził, następuje przez dołączenie do operatu szacunkowego klauzuli, w której rzeczoznawca majątkowy oświadcza o aktualności operatu szacunkowego, oraz analizy, o której mowa w art. 156 ust. 4 ustawy. Przepis § 57 stosuje się odpowiednio. Natomiast w myśl art. 156 ust. 4 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Jednocześnie art. 156 ust. 3 stanowi, że operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Z uwagi na upływ ponad 12 miesięcy od daty sporządzenia operatu z dnia 13 czerwca 2022 r., Wojewoda Zachodniopomorski pismem z 27 czerwca 2023 r. zwrócił się do rzeczoznawcy o wskazanie czy "zachodzą podstawy do potwierdzenia aktualności" wspomnianego operatu, a jeśli tak – o jego aktualizację. W nadesłanej przez biegłego klauzuli dotyczącej potwierdzenia aktualności operatu (sporządzonej 3 lipca 2023 r.) biegły rzeczoznawca dokonał stosownej analizy o jakiej mowa w cytowanych powyżej przepisach i potwierdził aktualność operatu z 13 czerwca 2022 r. Wskazał, że wymienione w art. 154 ust. 1 czynniki takie jak: przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości, dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych nie uległy zmianie. Zwrócił uwagę na niewielki trend spadkowy (- 1,5 %) jeśli chodzi o ceny średnie nieruchomości o przeznaczeniu pod drogi, jednak jego zdaniem, nie są to zmiany istotne. Biegły wyjaśnił przy tym w jaki sposób dokonał wyliczeń w omawianym zakresie (przy użyciu funkcji regresji liniowej). Jak już wspomniano ani Sąd, ani organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Jednocześnie wobec jednoznacznej treści art., 156 ust. 3 i 4 u.g.n. nie sposób uznać, że skarżąca podważyła skutecznie stanowisko rzeczoznawcy potwierdzające aktualność sporządzonego przez niego operatu szacunkowego. W art. 156 ust. 4 u.g.n. jest mowa nie o jakichkolwiek zmianach czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n. lecz o ich zmianach istotnych. Skoro rzeczoznawca takich istotnych zmian nie stwierdził, zatem brak jest podstaw do kwestionowania przedmiotowej aktualizacji operatu. Za nieuzasadniony należy uznać także zarzut naruszenia art. 7, 7a, 77 § 1, 78, 107 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 75 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia i odniesienia się w rozważaniach organów I i II instancji, dlaczego pominięto istotne dla sprawy wnioski dowodowe z dnia 11 lipca 2022 r. i z dnia 29 sierpnia 2022 r., które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Jednym z wniosków z 11 lipca 2022 r. był wniosek o przesłuchanie pracownika organu (inspektora w Wydziale Nieruchomości i Inwestycji) D. M. – [...] Wcześniej wniosek taki Gmina zawarła również w piśmie z 18 maja 2021 r. wskazując, że wymieniona powinna zostać przesłuchana w charakterze świadka na okoliczność skąd pozyskała ona wiedzę, jako rzeczoznawca majątkowy, że "ceny dróg w obrębie K. kształtują się obecnie w wysokości 30 zł". W pierwszym rzędzie należy wskazać, że organ I instancji w uzasadnieniu decyzji z dnia 7 grudnia 2022 r. – wbrew twierdzeniom strony – do kwestii tej odniósł się, wskazując, że "przesłuchania odmówiono, ponieważ, w ocenie organu, pracownik prowadzący sprawę w ramach powierzonych przez Starostę obowiązków występuje w imieniu i na rzecz organu, a przesłuchanie organu jako świadka jest niedopuszczalne". Z kolei organ odwoławczy wyjaśnił, że Starosta słusznie odmówił przeprowadzenia wskazanych dowodów. Strona nie wykazała bowiem, że zeznania pracownika organu w charakterze świadka są niezbędne do wydania decyzji i ustalenia odszkodowania, a okoliczności faktyczne sprawy zostały ustalone na podstawie dokumentów urzędowych, w tym sporządzonego operatu szacunkowego. Zdaniem Sądu, należy zgodzić się z Wojewodą, że wspomniany dowód nie przyczyniłby się do wyjaśnienia sprawy. Z uwagi na treść art. 130 ust. 2 u.g.n. oczywistym jest, że ustalenie wysokości odszkodowania następuje w oparciu o opinię rzeczoznawcy majątkowego określającą wartość nieruchomości, nie zaś zeznania świadków, którzy z jakichkolwiek źródeł pozyskali informacje o cenach nieruchomości drogowych w danym regionie. Podobnie nie można zastąpić operatu szacunkowego wykazami działek przeznaczonych w całości lub w części pod pas drogowy – zawartych w zawiadomieniu Wojewody z 9 marca 2017 r. o wydaniu decyzji z 7 marca 2017 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi S-6 na odcinku N. – P. . Z przyczyn, o których była już mowa wcześniej, w niniejszej sprawie nie jest też uzasadnione oparcie wyliczenia wartości nieruchomości na informacjach Wojewody o odszkodowaniach wypłacanych w ramach wywłaszczeń pod drogę S-6 oraz drogę S-3. Tego rodzaju działania przede wszystkim pozostawałyby w sprzeczności z art. 151 ust. 1 u.g.n. Wspomniane wykazy czy informacje nie zawierają bowiem danych, które są niezbędne do oceny, czy dokonane transakcje spełniały warunki określone w art. 151 ust. 1 i 2 u.g.n. Tymczasem, jak już wcześniej wyjaśniono, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 stycznia 2020 r. jednoznacznie wskazał, że wartość rynkową szacowanej nieruchomości ustala się na podstawie cen transakcyjnych, ale tylko takich, które spełniają warunki wymienione w art. 151 ust. 1 i 2 u.g.n. Z tego względu nie służyłyby wyjaśnieniu sprawy: zarówno dołączona do wniosków dowodowych z 26 sierpnia 2022 r. decyzja Wojewody Zachodniopomorskiego z 10 sierpnia 2022 r. ustalająca odszkodowanie z tytułu przejęcia przez Województwo Zachodniopomorskie – na podstawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pod nazwą "Rozbudowa drogi wojewódzkiej nr 102 na odcinku L. – T." – nieruchomości położonej w obrębie K., jak i wykaz decyzji wywłaszczeniowych Wojewody z podaniem średniej ceny za 1 m2 gruntu pod drogę, jakie wynikają z tych decyzji - wydanych w związku ze wskazaną wyżej inwestycją. Co więcej, ewentualne przyjęcie do wyliczeń cen transakcyjnych wynikających z tych decyzji prowadziłoby w istocie do wyliczenia wartości nieruchomości na podstawie operatu rzeczoznawcy sporządzonego w innej sprawie na potrzeby innego postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania na rzecz innej osoby zamiast w oparciu o ceny transakcyjne o jakich mowa w art. 151 ust. 1 i 2 u.g.n. Zdaniem Sądu nietrafny okazał się także zarzut naruszenia art. 6, 8 i 9 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania do działania organów, w efekcie odstąpienia przez organ II instancji od wcześniejszego stanowiska zawartego w decyzji z 17 grudnia 2021 r. W wymienionej wyżej decyzji Wojewoda uchylając decyzję Starosty G. z 27 lipca 2021 r. wskazał, że organ nie wykonał wiążących go wskazań wynikających z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2020 r. Rzeczoznawca majątkowy zaniechał bowiem poszukiwania nieruchomości drogowych z terenu województwa zachodniopomorskiego i poprzestał na stwierdzeniu, że transakcje tego typu nieruchomościami były sporadyczne, a sposób ich zawarcia nie odpowiadał warunkom rynkowym. Biegły przedstawił tabelę zawierającą jedynie 5 transakcji z terenu Gmin T. oraz W., bez przeprowadzania analizy rozszerzonej z tzw. rynku regionalnego, obejmującego teren województwa zachodniopomorskiego. Należy podkreślić raz jeszcze, że zalecenie to aktualnie zostało wykonane, skoro biegły taką rozszerzoną analizę przeprowadził. W uzasadnieniu decyzji z 17 grudnia 2021 r. Wojewoda wskazał, że organ I instancji powinien bezwzględnie zastosować się do wytycznych zawartych we wspomnianym wyżej wyroku NSA. Natomiast w żadnej części tego uzasadnienia Wojewoda nie wspominał o potrzebie dokonania wyliczenia wartości przedmiotowej nieruchomości w oparciu o decyzje odszkodowawcze, czy wykazy bądź informacje uzyskane od Wojewody. Jak już wcześniej wskazano, jeśli strona skarżąca miała zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to mogła skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu - do czego uprawniona była na mocy art. 157 u.g.n. Możliwość skorzystania z weryfikacji operatu szacunkowego w powyższym trybie - w sytuacji gdy organ administracji nie dostrzega konieczności jego dalszej merytorycznej weryfikacji - zależy od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2007 r. sygn. akt I OSK 322/06, z dnia 7 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1434/11, z dnia 7 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 1894/12, z dnia 1 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 721/15). Biorąc powyższe pod uwagę Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego, jak też procesowego wskazanych w skardze, wobec czego, działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił jako niezasadną.