I OSK 1541/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 13 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 1095/20 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od [...] na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] kwotę 1461 (tysiąc czterysta sześćdziesiąt jeden) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 13 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 1095/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu skargi [...] (Skarżący), uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie (Kolegium) z dnia 21 października 2020 r. nr SKO.4161.1814.2020 i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta Szczecinek z dnia 2 lipca 2020 r. nr N.3134.1.79.2020/268 w przedmiocie opłaty adiacenckiej. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: Decyzją z dnia 28 maja 2019 r. Burmistrz Miasta Szczecinek (Burmistrz) ustalił opłatę adiacencką należną od Skarżącego, właściciela działek o numerach [...],[...],[...], [...],[...],[...] położonych przy ulicy [...] w obrębie [...] miasta Szczecinek o łącznej powierzchni 0,7954 ha, w wysokości 6450 zł, z tytułu wzrostu wartości spowodowanego budową przez Miasto Szczecinek dróg na osiedlu "[...] " w tej miejscowości. Kolegium po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia 15 października 2019 r., uchyliło ww. decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując na wady w operacie szacunkowym i dokonanej błędnej ocenie operatu przez ten organ. Ponownie rozpoznając sprawę Burmistrz decyzją z 2 lipca 2020 r. wydaną na podstawie art. 144 ust. 1, art. 145 ust. 1 i 2 , art. 146 ust. 1-3, oraz art. 148 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r., poz. 65, dalej "u.g.n."), ustalił Skarżącemu opłatę adiacencką w wysokości 5 547,75 zł z tytułu wzrostu wartości działek o numerach 24/16, 24/17, 24/18, 24/19, 24/20, 24/21 położonych przy ulicy [...] w obrębie [...] miasta Szczecinek spowodowanego budową przez Miasto Szczecinek dróg na osiedlu [...] w Szczecinku. Jednocześnie organ wskazał, że różnica wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu dróg wyniosła 22.191 zł., natomiast stawka procentowa wynosząca 25%, została określona w uchwale nr XVII/169/08 Rady Miasta Szczecinek z dnia 28 stycznia 2008 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dz.Urz. Woj. Zachodniopomorskiego nr 34, poz. 678). W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia podniesiono, że opłata została ustalona na podstawie nowego operatu szacunkowego sporządzonego 22 listopada 2019 r. przez rzeczoznawcę majątkowego [...]. W procesie wyceny rzeczoznawca dokonał korekt związanych z położeniem nieruchomości porównawczych, przyjął metodę podejścia porównawczego poprzez porównanie parami. W tabeli danych transakcyjnych nieruchomości podobnych z dostępem do drogi nieutwardzonej biegły wskazał 6 transakcji, z czego do porównania przyjęto 3 (w tym jedną z obrębu 22) o najbardziej zbliżonym charakterze. Natomiast w tabeli danych transakcyjnych nieruchomości podobnych z dostępem do drogi utwardzonej (asfaltowej) rzeczoznawca wskazał 7 transakcji z czego do porównania wybrał 3 o najbardziej zbliżonym charakterze. Zdaniem organu, operat został wykonany prawidłowo i może stanowić podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej. Po rozpoznaniu odwołania Skarżącego Kolegium decyzją z 21 października 2020 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. art. 144 ust. 1, art. 145 ust. 1 i 2 , art. 146 ust. 1-2, ust. 3 oraz art. 148 ust. 1-3 u.g.n. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Kolegium przedstawiło regulacje prawne wynikające z przepisów art. 143, art. 144 ust. 1, art. 145 u.g.n. i uznało, że spełniły się wszystkie przesłanki uprawniające do ustalenia opłaty adiacenckiej. Nadto wskazało, że możliwość korzystania z drogi stworzono w dniu 17 października 2016 r., o czym świadczy protokół odbioru końcowego inwestycji dotyczącej budowy ulic na osiedlu [...]. Organ II instancji zaznaczył, że zaskarżona decyzja Burmistrza jest drugą decyzją w przedmiotowej sprawie, ponieważ poprzednia została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją z dnia 15 października 2019 r. wydaną na skutek odwołania strony. Dokonując oceny operatu Kolegium uznało wtedy, że podstawowym i zasadniczym uchybieniem, które podważyło prawidłowość i rzetelność operatu był brak wykazania, dlaczego właśnie te a nie inne nieruchomości rzeczoznawca wybrał z rynku lokalnego i uznał za podobne do nieruchomości będącej własnością strony. Kolegium podkreśliło, że opis wszystkich nieruchomości stanowiących podstawę wyceny, winien być obszerny i na tyle precyzyjny, aby umożliwiał zweryfikowanie tych nieruchomości. Kolegium dokonując analizy poprzedniego operatu szacunkowego z dnia 14 maja 2018 r. uznało za wątpliwy dobór nieruchomości do analizy i porównania. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organ I instancji oparł się na nowym operacie sporządzonym 22 listopada 2019 r., w którym rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, zakładając, że wartość wycenianej nieruchomości odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były dotychczas przedmiotem obrotu rynkowego. Zastosował przy tym metodę porównywania parami. Powołując się na ustalenia operatu organ przyjął, że będące przedmiotem wyceny działki o numerach: [...],[...],[...],[...],[...] i [...] stanowią niezabudowaną nieruchomość gruntową, położoną w obrębie ewidencyjnym nr 22 miasta Szczecinek przy ul. [...], w strefie peryferyjnej, w odległości ok. 6 km od urzędów administracji państwowej i samorządowej oraz centrum. Powierzchnia nieruchomości wynosi 0,7954 ha, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oznaczona została symbolem MN/U - zabudowa mieszkaniowo-usługowa. Stosownie do przyjętego podejścia i metody rzeczoznawca majątkowy dokonał analizy lokalnego rynku nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniowo - usługową, wybierając po kilka transakcji dotyczących nieruchomości podobnych. Za rynek lokalny rzeczoznawca uznał teren miasta Szczecinek, natomiast analiza obejmowała okres od I kwartału 2014 roku do chwili stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi (17 października 2016 r.). Nie odnotowano bowiem transakcji podobnymi nieruchomościami w stanie po wybudowaniu drogi, tj. drogi asfaltowej wraz z oświetleniem ulicznym oraz kanalizacją deszczową w obrębie nr 22. Na stronie 16 operatu biegły przedstawił tabelę 6 nieruchomości przyjętych do porównania z nieruchomością wycenianą według stanu przed wybudowaniem drogi, z których pod uwagę wziął tylko 3 nieruchomości, które zostały opisane jako nieruchomości położone w mieście Szczecinek w strefie peryferyjnej z dojazdem do nieruchomości drogą gruntową, o powierzchniach: 1166 m2, 1239 m2 i 816 m2 (obręb 22, 28, 15). Z kolei na stronie 19 operatu biegły przedstawił tabelę 7 nieruchomości przyjętych do porównania z nieruchomością wycenianą według stanu po wybudowaniu drogi, z których pod uwagę wziął tylko 3 nieruchomości, opisane jako nieruchomości położone w mieście Szczecinek w strefie pośredniej (obręb 6, 7, 8), z dojazdem do nieruchomości drogą utwardzoną asfaltową, o charakterze najbardziej zbliżonym do nieruchomości wycenianej, o powierzchniach: 1440 m2, 1900 m2 i 4328 m2. Organ powołując się na zapisy aktualnego operatu ustalił, że wartość wycenianej nieruchomości wyniosła 443.913 zł, natomiast po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi - 466.104 zł. Różnicę stanowiła więc kwota 22.191 zł, w związku z czym opłata adiacencka przy zastosowaniu stawki 25% wyniosła 5.547,75 zł. Podkreślono, że przed wydaniem decyzji rzeczoznawca ustosunkował się do zarzutów strony do sporządzonego operatu wyjaśniając, że w operacie nie można zamieszczać danych identyfikujących nieruchomości (nr działki, nazwę ulicy, które wykorzystywane są w procesie wyceny). Trend czasowy obliczono za pomocą regresji liniowej, natomiast wagi za pomocą narzędzia Solver wspomagającego proces ustalania wag cech rynkowych. Dodatkowo biegły wyjaśnił, że akty notarialne z roku 2019, które powołała strona, nie mogły zostać użyte do wyceny, gdyż zostały zawarte po dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Ponieważ w badanym okresie nie było transakcji nieruchomościami z dostępem do drogi utwardzonej konieczne było rozszerzenie analizy transakcji na miasto Szczecinek, poza obszar osiedla [...]. W przypadku wyboru transakcji przed wybudowaniem drogi zgodnie z zasadą współmierności również rozszerzono analizę i wybrano tylko jedną transakcję z obrębu 22 (wskazaną także przez stronę). W stosunku do cech, które różnicują nieruchomość wycenianą od nieruchomości wybranych do porównania zastosowano korekty kwotowe. Zdaniem Kolegium, organ I instancji wyczerpująco zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie a dokonana przez niego ocena dowodów nie budzi zastrzeżeń. Operat szacunkowy stanowiący podstawę ustalenia przedmiotowej opłaty adiacenckiej spełnia wymogi formalne, jak również opiera się na prawidłowo ustalonych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, a wartości nieruchomości w nim określone, są realne i prawidłowo obliczone, odpowiadające cechom wycenianej nieruchomości. Operat został uznany za spójny, a przedstawione wyliczenia za oparte na obiektywnych przesłankach. Subiektywne przekonanie strony, że wskazana w operacie szacunkowym wartość nieruchomości jest niewłaściwa nie świadczy o wadliwości operatu. Nie zgadzając się z decyzją Kolegium, [...] złożył na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wnosząc o jej uchylenie w całości. Jednocześnie zarzucił, że w kolejnym operacie, stanowiącym podstawę zaskarżonej decyzji, ten sam rzeczoznawca powielił błędy dostrzeżone uprzednio przez Kolegium w poprzednim postępowaniu, chociaż tym razem nie znaleziono podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji. Rzeczoznawca w obydwu operatach nie uwzględnił bowiem w analizie porównawczej transakcji dokonanych w ocenianym obrębie 22 w Szczecinku wskazując na brak takich transakcji, mimo że skarżący sam dokonał sprzedaży kilku działek na tym terenie zarówno przed, jak i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej oraz dołączył do akt sprawy kopie aktów notarialnych potwierdzających ich sprzedaż, które jednak nie zostały uwzględnione. Tymczasem rzeczoznawca uwzględnił w analizie nieruchomości położone w najbardziej atrakcyjnym terenie miasta, chociaż poddany analizie obręb 22 w Szczecinku znajduje się na peryferiach miasta. Nadto wedle skarżącego decyzja organu I instancji w części dotyczącej działek nr [...],[...],[...] i [...] nie może jego dotyczyć, ponieważ nie jest właścicielem tych działek i w tym zakresie powołał się na stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych. Podsumowując skarżący podniósł, że skoro operat został sporządzony bez zachowania należytej staranności, był wadliwy, zatem nie można stwierdzić wzrostu wartości nieruchomości, a tym samym brak było podstaw do naliczenia opłaty adiacenckiej. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie wniosło o jej oddalenie oraz utrzymało swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał, że zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Sąd wskazał, że w sprawie bezspornym jest, że w 2016 r. Miasto Szczecinek zakończyło budowę dróg na osiedlu "[...] " – etap I (skarżący co prawda początkowo okoliczność tę kwestionował jednak w skardze do Sądu zarzutów w tym zakresie nie podtrzymał). Jak wynika z treści pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinku z dnia 17 października 2016 r., organ ten nie wniósł sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu wspomnianej wyżej budowy. Poza sporem pozostaje także i to, że w chwili stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, obowiązywała uchwała Rady Gminy Miasta Szczecinek z dnia 28 stycznia 2008 r. nr XVII/169/08 w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dz.Urz.Woj. Zachodniopomorskiego nr 34, poz. 678), zgodnie z którą stawka procentowa wynosi 25 % różnicy wartości przed i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej – drogi. Sąd wskazał, że w sprawie sporne natomiast jest to czy skarżący może być adresatem decyzji w części dotyczącej działek o numerach [...],[...],[...] i [...], których właścicielem obecnie już nie jest, a także to czy operat szacunkowy, w oparciu o który wyliczono opłatę adiacencką został sporządzony prawidłowo. Odnosząc się do pierwszej z wymienionych kwestii Sąd pierwszej instancji zgodził się z organem, że do uiszczenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej budową urządzeń infrastruktury technicznej zobowiązany jest podmiot będący właścicielem nieruchomości w chwili stworzenia warunków podłączenia do infrastruktury technicznej jak również warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Podzielając pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 marca 2013 r. (sygn. akt II SA/Kr 1350/12), Sąd wskazał, że ustawodawca nie sprecyzował, czy obowiązkiem uczestniczenia w kosztach budowy infrastruktury powinien być obciążony właściciel nieruchomości z chwili umożliwienia podłączenia, czy też - jeżeli nieruchomość została zbyta - nowy właściciel. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wskazywano, że do uiszczenia opłaty adiacenckiej z tytułu wartości nieruchomości spowodowanej budową urządzeń infrastruktury technicznej zobowiązany jest podmiot będący właścicielem nieruchomości z chwili stworzenia warunków podłączenia do infrastruktury technicznej, niezależnie od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu wydawania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 lipca 2011r, sygn. akt l OSK 1276/10, Lex Omega nr 1082615; z dnia 9 września 2010r., sygn. akt l OSK 1063/10, Lex Omega nr 744922 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 stycznia 2012r, sygn. akt II SA/Łd 1294/11, Lex Omega nr 1107693). Wskazuje się przy tym, że zobowiązanym do uiszczenia opłaty adiacenckiej jest ten właściciel nieruchomości, który uzyskał zwiększenie użyteczności nieruchomości i w jego wyniku wzrost jej wartości, a więc ten, któremu prawo własności do nieruchomości przysługuje w chwili stworzenia warunków podłączenia do urządzenia (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 kwietnia 2010r., sygn. akt l OSK 514/09, Lex Omega nr 575824). Ponieważ już w chwili stworzenia warunków podłączenia nieruchomości do urządzenia infrastruktury technicznej następuje zwiększenie jej użyteczności oraz wzrost jej wartości. Nabywca nieruchomości o stworzonych uprzednio warunkach podłączenia do urządzenia (korzystania z drogi) nie zyskuje użyteczności tej nieruchomości w wyniku stworzenia warunków podłączenia do urządzenia, lecz nabywa już nieruchomość z możliwością podłączenia jej do urządzenia infrastruktury technicznej. W chwili nabycia nieruchomość posiada już lepsze walory użytkowe, które determinują wysokość ceny nabycia w przypadku umowy sprzedaży, dlatego zbywca uzyskuje możliwość sprzedaży nieruchomości za cenę odzwierciedlającą jej wartość z ulepszeniem wynikającym ze stworzenia warunków podłączenia do urządzenia infrastruktury technicznej (tak w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2010 r., sygn. akt l OSK 617/09, Lex Omega nr 595440). Z tego względu pogląd skarżącego, że nie może być adresatem decyzji w części dotyczącej działek, których właścicielem już nie jest - okazał się nietrafny. Za uzasadniony natomiast Sąd uznał zarzut dotyczący wadliwości operatu szacunkowego. Sąd wskazał, że najistotniejszym dowodem na okoliczność wzrostu wartości nieruchomości jest operat szacunkowy, a ustawodawca nie pozostawił organom administracji swobody w zakresie sposobu ustalania wartości nieruchomości. Wartość nieruchomości musi być określona przez osoby mające specjalne kwalifikacje w tej dziedzinie - rzeczoznawców majątkowych, posiadających uprawnienia zawodowe w zakresie szacowania nieruchomości. Zgodnie też z art. 154 ust. 1 i art. 156 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy sporządzając operat szacunkowego dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości. Z powyższego nie wynika jednak, że operat szacunkowy, który posiada walor opinii biegłego i stanowi kluczowy dowód w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej, nie podlega badaniu przez organy prowadzące postępowanie. Operat rzeczoznawcy majątkowego w myśl art. 84 § 1 k.p.a. stanowi opinię biegłego i wobec tego, stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., podlega swobodnej ocenie organów, tak jak każdy inny dowód. Ocena wiarygodności operatu szacunkowego wyceny nieruchomości, a nawet przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy, jest obowiązkiem organu rozstrzygającego. Co prawda organ nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły, niemniej jednak zobowiązany jest dokonać oceny tego dowodu. To na organie spoczywa bowiem obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a to z kolei wymaga oceny wiarygodności sporządzonej opinii (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 9 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Op 317/19). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie, organy nie wywiązały się należycie z wyżej omówionych obowiązków i nie dokonały prawidłowej, wszechstronnej oceny sporządzonego operatu szacunkowego. W konsekwencji tego decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej była przedwczesna i została podjęta z naruszeniem przepisów art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., co mogło istotnie wpłynąć na wynik sprawy. Sąd wskazał, że uwzględniając operat organ pierwszej instancji bez dokonania należytej jego oceny, ograniczył się do przyjęcia wartości nieruchomości przed i po stworzeniu warunków do korzystania z drogi ustalonej przez rzeczoznawcę oraz zacytowania wyjaśnień przygotowanych przez niego w odpowiedzi na zarzuty podnoszone przez skarżącego. Tym samym nie przedstawił w tym zakresie własnego stanowiska lecz powtórzył jedynie poglądy rzeczoznawcy. Co prawda wskazał, że jego zdaniem operat został wykonany prawidłowo jednak nie uzasadnił takiego stanowiska. Sam fakt, że operat zawiera takie elementy jak przedmiot, cel i zakres wyceny czy opis i określenie stanu nieruchomości nie oznacza, że został sporządzony prawidłowo. Zwłaszcza, że skarżący przedstawił szereg zastrzeżeń m.in. co do doboru nieruchomości o lokalizacji określanej jako "dobra" z pominięciem transakcji z obrębu 22 jak również innych obrębów położonych na peryferiach miasta. Nie można zatem uznać, aby organ prawidłowo dokonał samodzielnego ustalenia opłaty, na podstawie prawidłowo ustalonych okoliczności faktycznych. Organ odwoławczy, odnosząc się do zarzutów odwołania, co prawda podjął próbę dokonania takiej oceny, jednak pominął w niej istotne kwestie, które mogą mieć istotne znacznie dla prawidłowego ustalenia wartości przedmiotowej nieruchomości (w szczególności dotyczące wartości nieruchomości po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi). Rzeczoznawca majątkowy w swoim operacie z 22 listopada 2019 r. przedstawił zbiór danych cen transakcyjnych nieruchomości podobnych z dostępem do drogi publicznej utwardzonej (asfaltowej), który przyjął "z cen uzyskanych na rynku lokalnym właściwym dla przedmiotu wyceny" w okresie od I kwartału 2014 r. do III kwartału 2016 r. (w tabeli na karcie 19 operatu). Do analizy porównawczej (według stanu "po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej") wybrał spośród siedmiu nieruchomości, trzy nieruchomości z dostępem do pełnego uzbrojenia, położone w strefie pośredniej, tj. nieruchomości: nr 2, nr 3 i nr 7. Wybrane przez rzeczoznawcę nieruchomości położone są w obrębach 6, 7 i 8, a ich powierzchnia wynosi odpowiednio: 1440 m2, 1900 m2, 4328 m2. Cena jednostkowa w wypadku nieruchomości nr 2 to 86,51 zł za m2, w wypadku nieruchomości nr 3 – to 80,39 zł za m2, natomiast cena nieruchomości nr 7 to 51 zł za m2. Pozostałe nieruchomości (pominięte przez rzeczoznawcę) położone są w obrębach: 6, 9 i 15, a ich powierzchnia i cena jednostkowa wynoszą: 777 m2 i 70,52 zł za m2 (nieruchomość nr 1), 750 m2 i 84,55 zł za m2 (nieruchomość nr 4), 1783 m2 i 54,80 zł za m2 (nieruchomość nr 5) oraz 765 m2 i 78,43 zł za m2 (nieruchomość nr 6). W ocenie Sądu, tak dokonany wybór nieruchomości nie odpowiadał zawartemu w operacie stwierdzeniu, że do analizy porównawczej wybrano nieruchomości o najbardziej zbliżonym charakterze występujące na lokalnym rynku nieruchomości w okresie od I kwartału 2014 r. do III kwartału 2016 r. Jak wskazał sam rzeczoznawca, "korygowanie cen nieruchomości porównywalnych z uwagi na różnice między nimi a nieruchomością wycenianą powinno być ograniczone do minimum. Dlatego też zastosowanie tego podejścia daje najlepsze wyniki, gdy porównywalne nieruchomości są bardzo podobne do wycenianej i położone w niedalekiej odległości, a ponadto transakcje zawarte zostały niedawno". Tymczasem nie ulega najmniejszej wątpliwości, że spośród wybranych do porównania trzech nieruchomości, żadna nie jest położona na peryferiach miastach (jak ma to miejsce w przypadku nieruchomości należącej do skarżącego) lecz wszystkie położne są w strefie pośredniej. Okoliczność ta ma tym większe znaczenie, że wagę tej cechy (tj. lokalizacji) rzeczoznawca określił aż na 30 %, co oznacza, że ma ona szczególnie duży wpływ na wysokość ceny transakcyjnej działek. O ile zrozumiałym jest, że z uwagi na brak transakcji dotyczących nieruchomości położonych w obrębie 22, w którym znajduje się nieruchomość należąca do strony, rzeczoznawca musiał skorzystać z danych transakcji spoza tego obrębu o tyle nie sposób stwierdzić dlaczego żadna z nich nie dotyczy nieruchomości położonej na peryferiach miastach. Jak wynika z treści skargi, takie właśnie położenie – najbardziej zbliżone do położenia nieruchomości należącej do skarżącego – posiadają obręby 1 – 5 oraz 15 – 21. Sąd podkreślił, że rzeczoznawca nie wybrał do porównania ani jednej nieruchomości położonej w którymkolwiek z wymienionych wyżej obrębów i powyższego w żaden sposób nie wyjaśnił. Wątpliwości Sądu budziło także przyjęcie do porównania - nieruchomości nr 2. Powierzchnia tej nieruchomości wynosi 1440 m2 i jest mniejsza niż powierzchnia nieruchomości nr 5 (1783 m2), której rzeczoznawca do porównania nie wybrał. Tymczasem z uwagi na wielkość nieruchomości objętej decyzją (0,7954 ha) za bardziej podobną nieruchomość należałoby uznać nieruchomość nr 5. Przyczyn takiego stanu rzeczy niewątpliwie nie wyjaśnia stwierdzenie rzeczoznawcy, że "z uwagi na dość duże zróżnicowanie cen transakcyjnych odrzucono wartości skrajne" bowiem gdyby tak było, wówczas powinien odrzucić także nieruchomość nr 7 – o najniższej cenie jednostkowej (i najwyższej cenie transakcyjnej) a także nieruchomość numer 2 o najwyższej cenie jednostkowej. Powyższa kwestia miała w ocenie Sądu istotne znaczenie bowiem gdyby zastąpić nieruchomość nr 2 – o cenie jednostkowej 86 zł za m2, nieruchomością nr 5 – o cenie jednostkowej 54,80 zł za m2, to niewątpliwie miałby to istotny wpływ na wartość jednostkową Wj (1 m2) wyznaczoną "jako średnią arytmetyczną cen poprawionych obiektów uwzględnionych w analizie porównawczej". Sąd podniósł, że żaden z organów nie podjął próby wyjaśnienia tej kwestii, przyjmując, że operat jest spójny, a przedstawione obliczenia oparte są na obiektywnych przesłankach. Powyższe uprawniało do stwierdzenie, że organy uchyliły się od należytego zbadania dowodu z opinii biegłego oraz od oceny, czy doszło do prawidłowego określenia wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem drogi i po jej wybudowaniu. Za nietrafny natomiast Sąd uznał argument skarżącego dotyczący wadliwości operatu z tego powodu, że nie uwzględnił (obliczając wartość nieruchomości po wybudowaniu drogi) transakcji z obrębu 22. Wyjaśnił, że rzeczoznawca nie mógł uwzględnić wspomnianych transakcji z uwagi na treść art. 146 § 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie bowiem z tym przepisem (w brzmieniu obowiązującym od dnia 23 sierpnia 2017 r.), wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określa się według cen na dzień, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo na dzień stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Z tego względu rzeczoznawca nie mógł wziąć pod uwagę transakcji dokonanych już po dniu "w którym stworzono warunki do korzystania z wybudowanej drogi", tj. po dniu 17 października 2016 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Kolegium zarzucając naruszenie: I. przepisów prawa materialnego, tj. - naruszenie przepisów określających zasady wyceny nieruchomości dla celów ustalenia opłaty adiacenckiej w związku ze wzrostem wartości nieruchomości z tytułu wybudowania drogi, w szczególności art. 4 pkt 16 u.g.n. w zw. z § 3 ust. 2, § 4 ust. 1, 2, 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r., poz. 555 , dalej "rozporządzenie") poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że rzeczoznawca majątkowy dokonał niewłaściwego doboru nieruchomości porównawczych po wybudowaniu drogi, gdyż żadna spośród wybranych do porównania trzech nieruchomości nie jest położona na peryferiach miasta w obrębie nr 22, a także nieprawidłowo przyjął do porównania nieruchomość nr 2 o pow. 1440m2 zamiast przyjąć nieruchomość nr 5 o pow. 1783m2 oraz nie określił odległości od urządzeń infrastruktury i warunków ich podłączenia; - naruszenie art. 154 ust. 1 u.g.n. poprzez nieuprawnioną ingerencję w sferę wiadomości specjalnych, którymi dysponuje biegły i które jeśli zostaną logicznie i jednoznacznie wyjaśnione nie mogą być kwestionowane przez organy i sądy administracyjne; II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez zastosowanie normy tego przepisu i uwzględnienie skargi strony pod błędnym zarzutem przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez stwierdzenie, że organy administracji nie przeprowadziły prawidłowego postępowania wyjaśniającego, tj. nie zebrały dowodu przesądzającego o wzroście wartości nieruchomości na skutek wybudowania drogi, zaś przyjęte przez organy ustalenia faktyczne stanowiące podstawę orzekania są niepełne, a wnioski dowolne, w sytuacji gdy zaskarżona decyzja nie naruszyła przepisów k.p.a., albowiem wnikliwie przeprowadzono wszystkie dowody, a przeprowadzone postępowanie wyjaśniające i dowodowe jednoznacznie wskazuje na wszechstronne i kompletne wyjaśnienie sprawy; przy czym naruszenie przepisów postępowania przez Sąd pierwszej instancji mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w sytuacji gdy skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu stosownie do normy art. 151 p.p.s.a., - art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7 , art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niezastosowanie art. 150 ust. 5 u.g.n. przejawiające się w tym, że Sąd I instancji niewłaściwie zastosował środek określony w art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że w sprawie brak było, wobec przyjęcia przez rzeczoznawcę majątkowego do porównania nieruchomości, co do podobieństwa których istnieją poważne wątpliwości, wystarczających podstaw do opracowania rzetelnego operatu szacunkowego wykazującego wzrost wartości nieruchomości na skutek wybudowania drogi, a w konsekwencji nie został prawidłowo rozpatrzony i zweryfikowany podstawowy środek dowodowy, jakim jest operat szacunkowy, uniemożliwiając tym samym ustalenie prawdy obiektywnej, - art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 157 ust. 1 u.g.n. przejawiające się w tym, że Sąd I instancji niewłaściwie zastosował środek określony w art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy jest wadliwy, w sytuacji kiedy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych, - art. 151 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy skarga powinna być oddalona, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ gdyby nie doszło do błędnej wykładni i uznania, że biegły dokonał niewłaściwego doboru nieruchomości porównawczych, skarga podlegałaby oddaleniu; Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji; 2) rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym; 3) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania. Mając jednak na uwadze, że istota sporu dotyczyła kwestii materialnoprawnych związanych z wykładnią art. 4 pkt 16 u.g.n. a więc pojęciem nieruchomości podobnych oraz naruszeniem art. 154 u.g.n. poprzez nieuprawnioną ingerencję w sferę wiadomości specjalnych, w pierwszej kolejności należy się odnieść do tego zarzutu. W takich bowiem okolicznościach zasadność zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania zależna jest od zasadności zarzutów materialnoprawnych. Odnosząc się do tego zarzutu, to przede wszystkim przypomnieć należy ustawową definicję nieruchomości podobnej zawartą w art. 4 pkt 16 u.g.n. Zgodnie z art. 4 pkt 16 u.g.n. przez nieruchomość podobną - należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Z powyższej definicji wynika, że ustawa wskazuje dwie cechy owej porównywalności - przeznaczenie oraz sposób korzystania z nieruchomości, z definicji tej wynika również, że katalog cech świadczących o podobieństwie nieruchomości nie jest zamknięty, przykładowo tymi innymi dodatkowymi cechami może być: uzbrojenie, dostępność komunikacyjna i lokalizacyjna jak również wielkość powierzchni nieruchomości. Natomiast żaden przepis prawa - w szczególności art. 4 pkt 16 u.g.n., zawierający definicję nieruchomości podobnej - nie stanowi, że nieruchomością podobną może być wyłącznie działka o takiej samej powierzchni i położona w tej samej miejscowości co nieruchomość wyceniana. Co więcej, pomiędzy nieruchomościami podobnymi mogą występować różnice (odnoszące się np. do ich powierzchni, czy lokalizacji) na co wskazuje wyraźnie art. 153 ust. 1 u.g.n., który mówi o "cechach różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej". Jednym słowem nieruchomość podobna nie może być utożsamiana z nieruchomością identyczną, a z treści powoływanego art. 153 ust. 1 u.g.n. wynika, że w podejściu porównawczym ceny koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej. Wybór cech mających wpływ na wartość nieruchomości oraz ocena stopnia ich istotności należy do kompetencji rzeczoznawcy majątkowego, który wybierając podejście porównawcze zobowiązany jest zamieścić w operacie szacunkowym uzasadnienie przyjęcia przez niego określonego materiału porównawczego i takie uzasadnienie zostało zawarte. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 154 u.g.n., przypomnieć należy, że zgodnie z tym przepisem wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy. Dotyczy to także wyboru nieruchomości podobnych, nadających się do szacunku przy zastosowaniu odpowiednich współczynników korygujących. Organ powinien dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Ocena wartości dowodowej operatów jest możliwa przez organ administracyjny, jak i sąd administracyjny w sytuacji, gdy prosta analiza treści operatu budzi wątpliwości, co do ich spójności, logiczności, zupełności, nieścisłości, pominięciu istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów. Jedynie w takiej sytuacji, prawidłowo pod względem formalnym sporządzony operat, może budzić uzasadnione wątpliwości i wymagać wyjaśnienia. Wprawdzie tego rodzaju operat nie ma charakteru wiążącego i podlega ocenie organu administracyjnego, lecz jako dokument sporządzony przez biegłego zakres merytorycznej operatu jest ograniczony poprzez treść art. 154 ust. 1 u.g.n. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 grudnia 2021 r. sygn. akt I OSK 206/19 sformułował w tej kwestii stanowisko zgodnie z którym podstawowym dowodem w sprawach, których przedmiotem jest wymierzenie opłaty adiacenckiej jest opinia rzeczoznawcy majątkowego określająca wartość rynkową tej nieruchomości (art. 134 ust. 1 u.g.n.). Sporządzenie takiej opinii wymaga wiadomości specjalnych (art. 149 i nast. u.g.n.). Operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w oparciu o posiadane przez niego wiadomości specjalne z zakresu szacowania nieruchomości. Jest przy tym dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Jednak ani Sąd, ani organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Konieczna jest natomiast w toku tych postępowań ocena operatu szacunkowego pod względem formalnym, polegająca na zbadaniu, czy został on sporządzony przez uprawnioną osobę, czy jego treść zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy nie zawiera oczywistych wad czy niejasności, pomyłek, braków, które powinny być poprawione, sprostowane lub uzupełnione, tak aby dokument ten miał wartość dowodową. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji jest więc możliwa do granic wiedzy specjalistycznej jaką posiada organ (pracownicy aparatu administracyjnego) w zakresie metodologii szacowania nieruchomości. O wyborze podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości decyduje rzeczoznawca majątkowy zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. Również tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które uznaje za podobne do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny i które przyjmuje do porównania w myśl § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2007 r. sygn. akt I OSK 322/06, z dnia 7 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1434/11 oraz z dnia 15 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 2855/19). Ingerencja organu w tę sferę polega tylko na ocenie operatu, gdyż podmiotem umocowanym do jego sporządzenia jest tylko biegły. W przypadku niestwierdzenia naruszenia procedury sporządzenia operatu i stwierdzeniu, że jego ustalenia są spójne, logiczne i kompletne, organ nie ma podstaw do zakwestionowania ustaleń zawartych w operacie szacunkowym. Dodatkowo należy wskazać, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego powszechnie przyjmuje się, że operat rzeczoznawcy majątkowego ma moc prawną opinii biegłego (art. 84 § 1 k.p.a.), podlega zatem ocenie jako element materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Przy czym ocena ta nie może dotyczyć zakresu wyznaczonego wiadomościami specjalnymi rzeczoznawcy majątkowego (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 721/15 i z dnia 26 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2387/15, - oraz powołane tam orzecznictwo). Stąd też sądy administracyjne i organy administracji mają zatem ograniczoną kompetencję do merytorycznego sprawdzenia ustaleń operatu szacunkowego, jeżeli dokument ten w wyniku poddania ocenie w zakresie jego wartości dowodowej, spełnia wymogi formalne przewidziane przepisami obwiązującego prawa. Naczelny Sąd Administracyjny pragnie w tym miejscu wskazać, że należy odróżnić ocenę wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny prawidłowości tego operatu, która należy do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, zgodnie z art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Mając powyższe na uwadze, zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego należało uznać za zasadne. W konsekwencji zasadne są zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i art. 157 u.g.n. Natomiast szczególnej uwagi wymaga zarzut dotyczący naruszenia art. 157 u.g.n. Zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. ocena prawidłowości operatu należy do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Podważenie prawidłowości operatu szacunkowego może nastąpić w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 u.g.n. O taką zaś ocenę może wystąpić każdy, przepis art. 157 ust. 1 u.g.n. nie zawiera w tym zakresie jakichkolwiek ograniczeń podmiotowych. Jak zasadnie wskazano w wyroku NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 557/19, nie można oczekiwać takiego wystąpienia od organów administracyjnych, skoro w ich ocenie operat nie wzbudził wątpliwości co do jego prawidłowości, organy nie są również zobligowane do uwzględnienia stanowiska strony skarżącej o weryfikację operatu szacunkowego. Jeśli zaś strona skarżąca miała zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to mogła skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu - do czego uprawniona była na mocy art. 157 u.g.n. Możliwość skorzystania z weryfikacji operatu szacunkowego w powyższym trybie - w sytuacji gdy organ administracji nie dostrzega konieczności jego dalszej merytorycznej weryfikacji - zależy od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2007 r. sygn. akt I OSK 322/06, z dnia 7 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1434/11, z dnia 7 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 1894/12, z dnia 1 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 721/15). W rozpoznawanej sprawie skarżący kwestionował prawidłowość sporządzonego operatu jednak nie skorzystał z możliwości wynikających z art. 157 u.g.n. i nie poddał go ocenie organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. W takich okolicznościach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że sformułowane zarzuty skargi kasacyjnej są zasadne, mając zaś na uwadze, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona zastosował art. 188. p.p.s.a. i uchylając zaskarżony wyrok w całości rozpoznał skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). Na koszty te składa się wynagrodzenie radcy prawnego za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej (1.350 zł) oraz wpis od skargi kasacyjnej (111 zł). Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia