II SA/Sz 876/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 lutego 2023 r. sprawy ze skargi H. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] czerwca 2022 r., nr [...], Wójt Gminy B. odmówił przyznania H. B., dalej: "skarżąca", "strona", świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z opieką nad niepełnosprawnym małżonkiem. Uzasadniając swoje stanowisko organ I instancji wskazał, że skarżąca nie spełnia przesłanki z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdyż zarówno przed wydaniem orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności męża jak i po była nieaktywna zawodowo. Ponadto, zdaniem Wójta, nie została w sprawie spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, bowiem niepełnosprawność u męża strony istnieje dopiero od 2020 r. H. B., działając przez radcę prawnego, wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, podnosząc w nim, że kwestionowana decyzja jest niezgodna z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt 38/13. Ponadto strona zarzuciła dokonanie błędnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej. W konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem przez nią zatrudnienia, a sprawowaniem przez nią opieki nad mężem. Odwołująca się zarzuciła również naruszenie przepisów postępowania tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 par. 1, art. 7 w zw. z art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem przez nią zatrudnienia, a pogorszającym się stanem zdrowia jej męża. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2022 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 – j.t. ze zm., dalej: "k.p.a.") w związku z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 111 – j.t. ze zm.), dalej: "ustawa o świadczeniach rodzinnych", "u.ś.r.", utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że problematyka będąca przedmiotem niniejszej sprawy uregulowana jest przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych, w tym art. 17 ust. 1, zgodnie z którym prawo do świadczenia pielęgnacyjnego może przysługiwać tylko osobie, na której ciąży względem osoby wymagającej opieki obowiązek alimentacyjny, przez co należy rozumieć obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania, jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania nad nią opieki. Natomiast przepisy art. 23 i art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, nakładają odpowiednio obowiązek małżonków do wzajemnej pomocy oraz współdziałania dla dobra rodziny oraz obowiązek alimentacyjny obciążający krewnych w linii prostej (dzieci) oraz rodzeństwo. Kolegium ustaliło, na podstawie akt przedmiotowej sprawy, że we wniosku, który wpłynął do organu I instancji w dniu 6 maja 2022 r., skarżąca wskazała, że osobą nad którą sprawuje opiekę jest jej [...]-letni mąż J. B.. Z załączonego do wniosku orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia 23 marca 2022 r. wynika, że małżonek strony został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności do dnia 31 marca 2024 r. Niepełnosprawność istnieje od 3 listopada 2020 r., a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 28 lutego 2022 r., tj. od [...] roku życia. Organ II instancji ustalił również na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego, że wnioskodawczyni sprawuje stałą opiekę nad mężem. Jednak stwierdził, że wnioskodawczyni nigdy nie pracowała, obecnie też nie pracuje i nie jest zarejestrowana w urzędzie pracy. Małżonkowie utrzymują się z emerytury męża oraz ze świadczenia w formie zasiłku pielęgnacyjnego. Organ odwoławczy stwierdził, że skoro wnioskodawczyni jest żoną osoby niepełnosprawnej, to należy ona do kręgu osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny względem męża, a to z kolei oznacza, że skarżąca jest uprawniona do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem. Jednocześnie Kolegium zauważyło, że z przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, że podstawową przesłanką jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne, należąca do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, jest rezygnacja z pracy zarobkowej spowodowana koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest zatem przyznawane za samą opiekę nad osobą niepełnosprawną, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku względem takiej osoby, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Nie może być ono zatem traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Przepis art. 17 ust. 1 ww. ustawy należy więc stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Chodzi tu zatem o sprawowanie osobistej, stałej, ciągłej opieki, wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Świadczenie to bowiem ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. W przedmiotowej sprawie, bezsporne jest, zdaniem Kolegium, że skarżąca osobiście sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym małżonkiem. Odwołująca się jednak nie pracuje i nie pracowała również wcześniej oraz nie jest zarejestrowana w urzędzie pracy, z czego wynika, że w ostatnim okresie czasu nie poszukiwała zatrudnienia. Dlatego też, w ocenie Kolegium, w niniejszej sprawie nie zachodzi bezpośredni związek polegający na tym, że zakres sprawowanej opieki nad niepełnosprawnym mężem był powodem rezygnacji z zatrudnienia lub powodem niepodejmowania w tym czasie pracy zarobkowej. Stąd ewentualne przyznanie tego świadczenia nie stanowiłoby rekompensaty z tytułu rezygnacji z pracy lub rezygnacji z podjęcia pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, co jak wskazano wyżej jest warunkiem koniecznym do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Niezależnie od powyższego, Kolegium nie zgodziło się ze stanowiskiem organu I instancji, że z uwagi na fakt, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała po ukończeniu 25 roku życia, zostaje wykluczona - w świetle art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych - możliwość przyznania w takiej sytuacji świadczenia pielęgnacyjnego osobie spełniającej warunki do jego uzyskania, o których mowa w ww. ustawie. Organ zauważył bowiem, że w wyroku z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust.1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę na osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Wskazał również, że orzecznictwie sądów administracyjnych wątpliwości te są rozstrzygane w kierunku uznania, że powyższy wyrok z dniem publikacji w Dzienniku Ustaw spowodował, że przepis ten został pozbawiony niekonstytucyjnej treści normatywnej polegającej na niedopuszczalnym różnicowaniu sytuacji prawnej uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych w świetle kryterium wieku powstania niepełnosprawności osoby, nad którą uprawniony sprawuje opiekę. Innymi słowy brak jest przeciwwskazań do przyznania świadczenia w sytuacji powstania niepełnosprawności w wieku dorosłym. Pismem z dnia 28 sierpnia 2022 r., H. B., działając przez radcę prawnego, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na decyzję Kolegium, zarzucając jej naruszenie: - art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej; w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a sprawowaniem przez nią opieki nad mężem, podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowo-skutkowy istnieje; - art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy - faktycznego zakresu opieki skarżącej nad mężem, co skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony. Skarżąca wniosła także m.in. o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że w przypadku skarżącej, wbrew temu co podnosi organ II instancji, fakt niepodejmowania zatrudnienia w określonych ramach czasowych, który na równi z rezygnacją z zatrudnienia uprawnia na mocy art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne, był spowodowany koniecznością opieki nad mężem. Co ważne i czego organy nie kwestionują skarżąca świadczy całodobową i pełną opiekę nad mężem. Tym samym w okolicznościach przedmiotowej sprawy, wbrew temu co twierdzi organ II instancji związek bezpośredni (czasowy i co do motywów) między niepodejmowaniem zatrudnienia celem sprawowania osobistej opieki, jej zdaniem, zachodzi - skarżąca z uwagi na zły stan zdrowia męża nie ma możliwości aktywności zawodowej. Tym samym, zdaniem strony, nie sposób przyjąć, aby stan zdrowia osoby wymagającej opieki był na tyle dobry, by mogła ona przez większość czasu funkcjonować bez opieki drugiej osoby w wymiarze, który pozwalałby opiekunowi na równoległe podjęcie pracy. W przedmiotowej sprawie zakres opieki nad małżonkiem skarżącej jest permanentny i niekwestionowany. Tym samym, w jej ocenie, organy obu instancji niezasadnie odmówiły skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Według strony, organ rozstrzygając w niniejszej sprawie wyłącznie na podstawie wyniku wykładni gramatycznej, doprowadził do rozstrzygnięcia, które w świetle powszechnie akceptowanych wartości jest rażąco niesłuszne, niesprawiedliwe, nieracjonalne i niweczące ratio legis ustawy o świadczeniach rodzinnych. Następnie skarżąca stwierdziła, że kolejne powołane poglądy sądów administracyjnych odnośnie zakazu formułowania przez organy dodatkowych warunków przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych oraz rozumienia pojęcia "sprawowanie opieki", w drodze analogii znajdują zastosowanie na gruncie niniejszej sprawy, dlatego należy uznać, iż zakres opieki nad niepełnosprawnym mężem nie pozwala na podjęcie jakiekolwiek aktywności zawodowej przez skarżącą, co tym samym automatycznie przesądza o istnieniu związku przyczynowo-skutkowego w niniejszej sprawie. Jednocześnie mając na uwadze powyższą argumentację, zdaniem skarżącej, organy orzekające nie ustrzegły się również naruszeń o charakterze procesowym. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wnosząc o przeprowadzenie postępowania sądowego w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje: Na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 – j.t.), dalej jako "p.p.s.a.", sprawa niniejsza została rozpoznana w składzie trzech sędziów w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym. Na wstępie należy wyjaśnić, że stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2022 r., poz. 2492 – j.t.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, przepisów postępowania, bądź też naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonej decyzji, według kryterium legalności wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż akt ten odpowiada prawu. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie uczyniono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Wójta Gminy B. odmawiającą przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Natomiast w myśl art. 17 ust. 1b u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Z kolei stosownie do art. 17 ust. 5 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli: 1) osoba sprawująca opiekę: a) ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, b) ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że trafne jest stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, co do wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r., wobec treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13, który skutkował tym, że w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności (o którym mowa we wskazanym przepisie), jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności i w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Stąd też art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie może stanowić przyczyny odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z powodu wieku powstania niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki, na co wskazuje ugruntowane już orzecznictwo sądów administracyjnych. Dalej wyjaśnić należy, że warunkami przyznania świadczenia pielęgnacyjnego są w świetle przytoczonych przepisów: posiadanie przez podopiecznego orzeczenia o niepełnosprawności w stopniu znacznym, rezygnacja przez opiekuna z pracy zarobkowej, bądź niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, pozostawanie przez opiekuna w kręgu osób zobowiązanych do alimentacji względem osoby niepełnosprawnej, wymagającej opieki. Wskazać także należy, że świadczenie pielęgnacyjne ma szczególny charakter, bowiem stanowi swego rodzaju rekompensatę za utracone, na skutek podjęcia opieki wynagrodzenie, bądź za brak możliwości podjęcia zatrudnienia. Jest ono więc przyznawane nie za samo sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, gdyż wynika to z prawnego i moralnego obowiązku wobec najbliższych, ale za pozbawienie możliwości uzyskiwania dochodów w czasie, gdy opieka ta jest sprawowana. Oznacza to, że pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki, która aktywność zawodową uniemożliwia musi istnieć bezpośredni i ścisły związek. Nie ma zatem racji skarżąca wywodząc, że organy orzekające wadliwie zbadały aktualność oceny spełnienia przestanek z art. 17 ust. 1 u.ś.r, tj. czy zachodzi związek bezpośredni (czasowy i co do motywów) między niepodejmowaniem zatrudnienia celem sprawowania osobistej opieki. Należy bowiem podkreślić, że wynikającą z przepisów procedury administracyjnej powinnością organu jest podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu strony (art. 7 k.p.a.), a także zebranie i rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.). W tak zakreślonych ramach mieści się ustalenie, czy rezygnacja bądź niepodejmowanie zatrudnienia mają bezpośredni i ścisły związek z koniecznością sprawowania opieki. Na gruncie badanej sprawy poczynione przez organ administracji w tym zakresie ustalenia były prawidłowe, podobnie jak prawidłowo została dokonana ocena tych ustaleń w toku postępowania przed organami obu instancji. Z akt sprawy wynika bowiem, że opiekę nad niepełnosprawnym małżonkiem sprawuje skarżąca. Natomiast jak wynika z jej oświadczeń, znajdujących się w aktach sprawy, nigdy nie pracowała, a zatem nie posiada żadnych dokumentów z przebiegu zatrudnienia. Nie jest też rolnikiem, żoną bądź domownikiem rolnika. Tym samym nie zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego albo wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym. Okoliczność, że skarżąca nigdy nie pracowała wynika również ze znajdującej się w aktach administracyjnych informacji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 10 czerwca 2022 r. wskazującej, że na dzień 26 maja 2022 r. skarżąca nie udowodniła posiadania jakichkolwiek okresów składkowych jak i nieskładkowych oraz z informacji Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, z dnia 16 maja 2022 r. o niefigurowaniu skarżącej w centralnej ewidencji tej instytucji. Zasadnie zatem uznały orzekające organy, że niepodejmowanie przez skarżącą zatrudnienia nie ma związku z koniecznością sprawowania opieki nad małżonkiem. Skoro skarżąca nigdy nie pracowała i nie osiągała dochodów z tego tytułu, to trudno ustalić utratę jakich dochodów świadczenie pielęgnacyjne miałoby w tym wypadku zrekompensować. Trudno również uznać, że skarżąca chciałaby podjąć aktywność zawodową z momentem podjęcia opieki nad małżonkiem, jeżeli takiej aktywności przez całe swoje życie nie wykazywała. Zasadnie zatem organy obu instancji przyjęły, że brak jest bezpośredniego i ścisłego związku pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia i koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym małżonkiem pomimo tego, że, jak wynika z akt sprawy, opieka ta jest faktycznie sprawowana i organ nie ma do niej zastrzeżeń. Z tych względów Sąd uznał, że organy orzekające dokonały prawidłowej oceny zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego, co znalazło wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i ją poprzedzającej. Jednocześnie Sąd nie dostrzegł takich naruszeń prawa, które musiałyby skutkować uchyleniem bądź stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji, stąd też, w oparciu o art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.