II SA/Sz 882/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj Protokolant starszy sekretarz sądowy Alicja Poznańska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 lutego 2020 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy odstąpienia od żądania zwrotu bonifikaty udzielonej od opłaty z tytułu przekształcenia prawa wieczystego użytkowania w prawo własności oddala skargę. Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania J. G., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza M. z dnia [...] nr [...] w sprawie odmowy odstąpienia od żądania zwrotu kwoty [...]zł tytułem zwrotu równowartości bonifikaty – po jej waloryzacji, udzielonej od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w M. przy ul. [...], stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni 8357 m˛, dla której Sąd Rejonowy w Ś. prowadzi księgę wieczystą KW nr [...], dokonanego decyzją Burmistrza M. nr [...] z dnia [...] W uzasadnieniu ww. decyzji Kolegium wskazało, że ww. decyzją z dnia [...] dokonano przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności ww. nieruchomości położonej w M. przy ul. [...], stanowiącej niezabudowaną działkę nr [...] o powierzchni 8357 m˛ na rzecz R. O., w udziale do ˝ części i J. G. w udziale do ˝ części. Na podstawie uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w M. z dnia [...] lutego 2008 r. stronie została udzielona 50% bonifikata od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Podstawą udzielenia bonifikaty było przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości na cele mieszkaniowe. W dniu [...] kwietnia 2015 r. współwłaściciele przedmiotowej nieruchomości R. O. i J. G. wydzierżawili ją w całości K. K. na cele związane z prowadzeniem płatnego parkingu. Umowa została zawarta na czas oznaczony od dnia [...] kwietnia 2015 r. do [...] września 2018 r. W umowie została określona również wysokość czynszu dzierżawnego. Po uzyskaniu informacji o możliwości wszczęcia postępowania w przedmiocie zwrotu bonifikaty udzielonej w związku z przekształceniem prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, pełnomocnik właścicieli w dniu [...] kwietnia 2016 r. wypowiedział K. K. umowę dzierżawy gruntu objętego decyzją w związku z niespełnieniem warunku przewidzianego w § 5 ust. 2 umowy dzierżawy z dnia [...] kwietnia 2015 r. oraz wezwał do wydania terenu w stanie wolnym. O powziętych krokach zmierzających do przywrócenia stanu poprzedniego na terenie zajmowanym przez dzierżawcę poinformował Burmistrza M. w piśmie z dnia 4 maja 2016 r. Decyzją z dnia [...] Burmistrz M. orzekł o zobowiązaniu J. G. do zapłaty kwoty [...]zł tytułem zwrotu równowartości bonifikaty po jej waloryzacji, udzielonej od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności ww. nieruchomości. Pismem z dnia 28 września 2016 r. strona zaskarżyła decyzję o zobowiązaniu do zapłaty ustalonej kwoty tytułem zwrotu równowartości bonifikaty po jej waloryzacji i wniosła jednocześnie o odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty, co zainicjowało nowe postępowanie, którego celem było ustalenie czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 4 ust. 15 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Uchwałą nr [...] z 27 kwietnia 2017 r. Rada Miejska w M. wyraziła zgodę na odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty udzielonej od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Decyzją z dnia [...] nr [...] Burmistrz M. odmówił odstąpienia od żądania zwrotu równowartości bonifikaty po jej waloryzacji, w wysokości [...] zł udzielonej J. G. od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. W wyniku rozpatrzenia odwołania, a także skargi na decyzję odmowną Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 8 lutego 2018 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 1246/17 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza M. z dnia [...] r., nr [...], wskazując na konieczność przeprowadzenia wszechstronnej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i rozpatrzenia sprawy z uwzględnieniem całego materiału dowodowego dla oceny zaistnienia w sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku umożliwiającego odstąpienie przez organ od żądania zwrotu udzielonej bonifikaty. Decyzją z [...] nr [...] Burmistrz M. odmówił odstąpienia od żądania zwrotu równowartości bonifikaty po jej waloryzacji, w wysokości [...] zł udzielonej J. G.. Organ wskazał, że po dokonaniu wnikliwej analizy całości materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w celu ustalenia czy w sprawie nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek uzasadniający odstąpienie od żądania zwrotu udzielonej bonifikaty po jej waloryzacji, mimo, że Rada Miejska wyraziła na to zgodę, nie miał podstaw do odstąpienia od żądania zwrotu bonifikaty. Burmistrz wyjaśnił, że obowiązek zwrotu udzielonej bonifikaty wynika bezpośrednio z brzmienia art. 4 ust. 15 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości i powstaje z chwilą spełnienia przesłanek określonych w przepisie, tj. wykorzystania nieruchomości, przed upływem 5 lat od dnia przekształcenia, na cele inne niż cele, które stanowiły podstawę do udzielenia bonifikaty. Organ podał dalej, że strona nie została pozbawiona możliwości zbycia nieruchomości, czy wykorzystania jej w innym celu, jednak efektem takiego działania jest konieczność zwrotu udzielonej bonifikaty. O skutku takim strona była poinformowana w decyzji, w której udzielono bonifikaty, miała więc pełną wiedzę o podstawie udzielenia bonifikaty, wskazanym celu przeznaczenia nieruchomości oraz skutkach ewentualnego wykorzystania nieruchomości na inne cele. Zdaniem organu I instancji, w sprawie bezsprzeczne jest, że strona przed upływem 5 lat od daty przekształcenia przeznaczyła nieruchomość na inny cel niż określony w decyzji o przekształceniu, co skutkowało zaktualizowaniem się obowiązku organu w żądaniu zwrotu udzielonej bonifikaty. Organ wskazał, że gmina nigdy wprost nie wyraziła zgody na prowadzenie działalności parkingowej na działce [...], gdyż stanowiła ona własność prywatną, co pozbawiało Gminę uprawnień do decydowania o rodzaju prowadzonej na gruncie działalności. W toku postępowania organ trzykrotnie wzywał stronę do przedłożenia dokumentów, których treść mogłaby mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, w tym na okoliczność złej sytuacji finansowej strony, wskazując, że ich nieprzedłożenie może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Strona poza dokumentem potwierdzającym zaciągnięcie kredytu we frankach szwajcarskich nie przedłożyła żadnych dowodów, w tym potwierdzających okoliczność pozostawania w trudnej sytuacji finansowej, posiadanego majątku, ciążących na stronie zobowiązaniach, dochodach i wydatkach. W toku całego postępowania strona jedynie twierdziła, że znajduje się w sytuacji majątkowej, która nie pozwala na zwrot bonifikaty, jednak nie wykazała tej okoliczności dowodami pomimo wezwań organu w tym zakresie. Po analizie zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów organ ten stwierdził, że nie może odnieść skutku w postaci uznania zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku prowadzącego do odstąpienia od żądania zwrotu bonifikaty jedynie powoływanie się przez stronę na niskie dochody, znaczne koszty utrzymania nieruchomości, spłaty zaciągniętych kredytów lub inne okoliczności, które istniały w dacie przekształcenia. Osoba korzystająca z bonifikaty winna była bowiem przewidywać konsekwencje swych działań. Wskazywana we wniosku dysproporcja pomiędzy korzyścią odniesioną w wyniku zawarcia umowy dzierżawy, a sankcją w postaci odmowy odstąpienia od żądania zwrotu bonifikaty nie stanowi, zdaniem organu, przesłanki uzasadniającej załatwienie sprawy zgodnie z wnioskiem strony, gdyż wykorzystanie nieruchomości na inny cel niż ten, który był podstawą udzielenia bonifikaty oznacza nie tylko trwałą zmianę sposobu wykorzystania nieruchomości, lecz jej wykorzystanie dla zaspokojenia innych potrzeb. Stopień wykorzystania nieruchomości i odniesienia z tego tytułu korzyści finansowej nie ma istotnego znaczenia w sprawie. Przepis art. 4 ust. 15 ustawy przekształceniowej ma zapobiegać sytuacjom wykorzystywania nieruchomości w krótkim okresie po nabyciu ich własności na inne cele lub też ich sprzedaży jako powodującym nieuzasadnione przysporzenie majątkowe po stronie podmiotu, który uzyskał własność nieruchomości. Organ wskazał, że strona nosiła się już w 2015 r. z zamiarem zbycia nieruchomości, co wynika z zawartej umowy dzierżawy, czy oferty zakupu nieruchomości, wskazuje to na chęć wykorzystania nieruchomości jako kapitału dla zapewnienia sobie godnych warunków życiowych. W tej sytuacji, a także uwzględniając brak wykazania przez stronę wystąpienia zdarzeń nagłych i nieprzewidzianych, organ uznał, że brak jest podstaw do uznania wystąpienia szczególnie uzasadnionego przypadku pozwalającego na odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty. J. G. odwołał się od powyższej decyzji, zarzucając jej naruszenie: - art. 4 ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w przyjęciu, że w sprawie nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek i uprawniający do odstąpienia od żądania zwrotu udzielonej bonifikaty; - art. 153 p.p.s.a. i 170 p.p.s.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji z pominięciem wskazań zawartych w ocenie prawnej wyrażonej w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 8 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 1245/17; - art. 7 k.p.a., 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a., 80 k.p.a., 84 k.p.a. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy i oparcie rozstrzygnięcia na niepełnych ustaleniach faktycznych, zaniechanie rozpatrzenia sprawy merytorycznie w jej całokształcie i pominięcie istotnych okoliczności sprawy, zinterpretowanie wątpliwości co do stanu faktycznego i prawnego na niekorzyść strony, dokonanie wybiórczej oceny powołanych przez stronę okoliczności i niedokonanie oceny tych okoliczności we wzajemnym powiązaniu, wydanie decyzji w oparciu o ograniczoną analizę zgromadzonego materiału dowodowego, zaniechanie precyzyjnego i przekonującego uzasadnienia twierdzenia niewystąpienia szczególnie uzasadnionego przypadku, nieodniesienie się do sprzeczności między uchwałą Rady Miejskiej w Ś. nr [...] z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji, odmowę przeprowadzenia dowodów służących do ustalenia okoliczności istotnych dla sprawy, dokonanie oceny materiału dowodowego z przekroczeniem granicy swobodnej oceny dowodów, brak szczegółowego wskazania faktów uznanych za udowodnione i dowodów, na których oparł się organ; - art. 77 § 4 zd. 2 k.p.a. przez brak zakomunikowania stronie faktów znanych organowi z urzędu; - art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 i 78 i 81 k.p.a. przez oparcie decyzji na ustaleniach organu, które z uwagi na brak wypowiedzenia się strony co do treści tych ustaleń oraz poprzedzających ich dowodów nie mogą być uznane za udowodnione i stanowić podstawy faktycznej zaskarżonej decyzji; - art. 8 k.p.a. i 11 k.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie do władzy publicznej; - art. 107 § 1 i § 3 w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonej decyzji. W świetle powyższego, strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie odstąpienia od żądania zwrotu równowartości bonifikaty po jej waloryzacji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. lub uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji z dnia [...] W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, co do zasady, następuje odpłatnie i osoba, na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości jest obowiązana do uiszczenia dotychczasowemu właścicielowi opłaty z tytułu tego przekształcenia, z zastrzeżeniem art. 5 ustawy. Nadto, od ustalonej opłaty organ może, w przypadkach określonych w art. 4 ust. 7 - 11 ustawy, udzielić bonifikaty. W przypadku udzielenia bonifikaty organ, który orzekał o przekształceniu i udzieleniu tej bonifikaty, stosownie do art. 4 ust. 15 ustawy, żąda zwrotu kwoty równej udzielonej bonifikacie, po jej waloryzacji, jeżeli osoba na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, przed upływem pięciu lat licząc od dnia przekształcenia, zbyła lub wykorzystała nieruchomość na cele inne niż te, które stanowiły podstawę udzielenia bonifikaty. Natomiast w szczególnie uzasadnionych przypadkach organ może odstąpić od żądania zwrotu bonifikaty, za zgodą odpowiednio wojewody, rady lub sejmiku. Żądanie zwrotu bonifikaty jest obligatoryjne w razie zaistnienia okoliczności uzasadniających żądanie zwrotu. Natomiast waloryzacji zwracanej bonifikaty dokonuje się według zasad określonych w art. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten stanowi, iż waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w ustawie dokonuje się przy zastosowaniu wskaźników zmian cen nieruchomości ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, w drodze obwieszczeń w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski". Kolegium wskazało, że w sprawie bezsporne jest, że podstawą udzielenia stronie bonifikaty było przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości na cele mieszkaniowe. Bezsporne jest także to, że w dniu [...] kwietnia 2015 r. właściciele przedmiotowej nieruchomości wydzierżawili ją w całości K. K. na cele inne niż wskazane jako podstawa udzielenia bonifikaty, gdyż związane z prowadzeniem płatnego parkingu przez inny podmiot. Umowa przewidująca oddanie gruntu w dzierżawę na prowadzenie na nim działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia płatnego parkingu została zawarta na czas oznaczony od dnia [...] kwietnia 2015 r. do [...] września 2018 r. W umowie tej przewidziano także prawo pierwszeństwa dla wydzierżawiającego do zawarcia umowy na dalszy okres w każdym przypadku zamiaru wydzierżawiania przedmiotowej nieruchomości przez właścicieli po dacie wygaśnięcia umowy. Zapisy umowy dzierżawy w zakresie okresu jej obowiązywania oraz zastrzeżenie prawa pierwszeństwa wskazują na zamiar długotrwałego przeznaczenia nieruchomości na cel inny niż wynikający z decyzji organu. Po uzyskaniu informacji o możliwości wszczęcia postępowania w przedmiocie zwrotu bonifikaty udzielonej w związku z przekształceniem prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, pełnomocnik właścicieli nieruchomości w dniu [...] kwietnia 2016 r. wypowiedział K. K. umowę dzierżawy gruntu objętego decyzją w związku z niespełnieniem warunku przewidzianego w § 5 ust. 2 umowy dzierżawy z dnia [...] kwietnia 2015 r. oraz wezwał do wydania terenu w stanie wolnym. Kolegium wskazało dalej, że uchwałą Nr [...] z dnia 27 kwietnia 2017 r. Rada Miejska w M. wyraziła zgodę na odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty udzielonej J. G. od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności ww. nieruchomości. Przedmiotowa uchwała dawała Burmistrzowi M. uprawnienie do odstąpienia od żądania zwrotu udzielonej bonifikaty, jednak nie wiązała go co do konkretnego rozstrzygnięcia. Analiza znajdujących się w aktach sprawy dokumentów, w tym decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości wskazującej cel przekształcenia nieruchomości oraz fakt w dniu [...] kwietnia 2015 r., tj. po upływie trzech lat od przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności umowy dzierżawy nieruchomości na cel prowadzenia parkingu przez podmiot trzeci, w ocenie organu, prowadzi do wniosku, że J. G. nie dotrzymał warunku wykorzystania przekształconej nieruchomości na cel wynikający z decyzji o przekształceniu. Wykorzystanie nieruchomości na cele inne niż te, które stanowiły podstawę udzielenia bonifikaty przesądza o obowiązku zwrotu kwoty równej udzielonej bonifikacie po jej waloryzacji, co znajduje swe odzwierciedlenie w art. 4 ust. 15 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. W tym kontekście oddanie po upływie trzech lat od przekształcenia w trzyletnią dzierżawę (wypowiedzianą po roku) nieruchomości na cel prowadzenia parkingu wyczerpuje pojęcie wykorzystania nieruchomości w innym celu niż cel mieszkaniowy. Odnosząc się do powoływanej przez stronę trudnej sytuacji finansowej skutkującej niemożnością zwrotu bonifikaty, mającą uzasadniać zaistnienie w sprawie szczególnej okoliczności uzasadniającej odstąpienie od żądania jej zwrotu, Kolegium wyjaśniło, że trzykrotnie, tj.: 28 maja 2018 r., 9 lipca 2018 r., 13 września 2018 r. wzywało stronę do przedłożenia dokumentów obrazujących jej sytuację majątkową i finansową. Organ wezwał wnioskodawcę do udokumentowania swojej sytuacji materialnej poprzez wykazanie posiadania nieruchomości, wykazanie posiadania pojazdów, wykazanie posiadania środków finansowych w tym lokat finansowych, wykazanie dochodów z tytułu umowy o pracę, pobierania świadczeń w ZUS, otrzymywania pomocy z opieki społecznej, wykazania innych dochodów, np. z tytułu najmu, umów o dzieło, prowadzonej działalności gospodarcze, przedstawienia wydatków związanych z użytkowaniem mieszkania - czynsz, ogrzewanie, woda, prąd, przedstawienie wydatków związanych z leczeniem, przedstawienie innych wydatków, a także wykazanie zobowiązań ciążących na wnioskodawcy. Organ wskazał również, że nieprzedstawienie wskazanych w wezwaniach dokumentów na poparcie twierdzeń dotyczących trudnej sytuacji materialnej, może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem (art. 79a k.p.a.) strony. Strona w toku całego postępowania poza dokumentem w postaci umowy kredytu hipotecznego nr [...] zaciągniętego na zakup nieruchomości – domu jednorodzinnego położonego w D. przy ul. [...] (dz. nr [...]) na sfinansowanie kosztów zakupu nieruchomości i refinansowanie wniesionego wkładu własnego – potwierdzającej konieczność uiszczania rat kredytu oraz ich wysokość, nie przedstawiła żadnych innych dokumentów potwierdzających jej zobowiązania finansowe. Kolegium podkreśliło, że w całym postępowaniu strona w ogóle nie wykazała posiadanego majątku ruchomego, ani posiadanych nieruchomości, nie wykazała też uzyskiwanych dochodów, ani ich źródeł. Strona jedynie ogólnie powoływała się na trudną sytuację finansową i brak możliwości dokonania zwrotu bonifikaty, nie przedstawiając na poparcie tych twierdzeń żadnych dowodów. Nie przedłożyła takich dowodów również na wezwanie organu, czy podczas przeprowadzania dowodu z przesłuchania strony. Z akt sprawy wynika natomiast, że strona prowadzi działalność gospodarczą, z której dochody przeznacza na rozwój firmy (dowód przesłuchanie strony), posiada nieruchomości co najmniej w postaci domu jednorodzinnego, położonego w D. przy ul. [...] (dz. nr [...]), dla której Sąd Rejonowy w P. prowadzi księgę wieczystą nr [...] oraz udział w nieruchomości w M. przy ul. [...], stanowiącą działkę nr [...] o powierzchni 8.357 m2, dla której Sąd Rejonowy w Ś. prowadzi księgę wieczystą KW nr [...] (umowa kredytu, zapis ksiąg wieczystych). Ponosi wydatki z tytułu opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz spłaca raty zaciągniętego w dniu [...] lutego 2007 r. kredytu hipotecznego. Wydatki te znane były stronie w dacie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości z tytułu którego udzielono stronie bonifikaty. Strona nie przedłożyła przed organem I, ani II instancji innych dowodów obrazujących sytuację finansową. Organ odwoławczy wyjaśnił, że bierność strony w zakresie wykazania trudnej sytuacji finansowej, skutkowała niewykazaniem tej okoliczności. Podkreślił, że strona nie jest zobowiązana do brania udziału w postępowaniu i organ administracji nie może zmusić strony do skorzystania z przysługującego jej uprawnienia. Obowiązkiem organu jest natomiast stworzenie stronie możliwości skorzystania z tego uprawnienia. W przypadku rezygnacji strony z udziału w postępowaniu nie można zarzucać organowi administracji, że ten uniemożliwił stronie czynny udział w postępowaniu. Podjęte przez stronę decyzje gospodarcze odnoszące się do jej majątku, w tym wykorzystywanie nieruchomości (niezależnie od czasu jego trwania) dla realizacji innych celów niż stanowiące podstawę udzielenia bonifikaty, nie są również zdarzeniami stanowiącymi szczególnie uzasadniony przypadek. Dysproporcja pomiędzy kwotą żądanego zwrotu a kwotą uzyskaną tytułem realizacji umowy dzierżawy w okolicznościach sprawy, w której strona pozostaje właścicielem w udziale do gruntów o powierzchni 8.357 m˛ ha, położonych w M., które przedstawiają określoną wartość rynkową, która po upływie ponad siedmiu lat przedstawia wartość wyższą niż kwota udzielonej bonifikaty po waloryzacji. W tym kontekście, w ocenie Kolegium, niezasadne są zarzuty odwołania dotyczące naruszenia przez organ I instancji art. 4 ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Organ ten dokonał właściwej wykładni tego przepisu zarówno w zakresie uznania, że zaktualizowały się przesłanki uzasadniające żądanie zwrotu równowartości bonifikaty, jak też stwierdzając, że w sprawie nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek uprawniający do odstąpienia od żądania zwrotu udzielonej bonifikaty. Zdaniem organu odwoławczego, niezasadne są również zarzuty naruszenia art. 7 k.p.a., 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a., 80 k.p.a., 84 k.p.a., 107 § 3 k.p.a. Organ I instancji podjął bowiem działania zmierzające do dokładnego wyjaśnienia sprawy w zakresie, w jakim było to możliwe. Okoliczność trudnej sytuacji finansowej nie została przez stronę udowodniona. W sprawie strona nie wykazywała wystąpienia innych zdarzeń, czy sytuacji, które mogłyby uzasadniać zaistnienie szczególnie uzasadnionego przypadku uprawniającego do odstąpienia od żądania zwrotu udzielonej bonifikaty. Organ szczegółowo opisał stan faktyczny sprawy oraz działania podjęte przez organ i stronę. Wyjaśnił stronie przyczyny, które legły u podstaw wydania zaskarżonej decyzji i uzasadnił je szczegółowo. W kontekście wydania decyzji rozstrzygającej o odmowie odstąpienia od żądania zwrotu równowartości udzielonej bonifikaty w sytuacji podjęcia przez Radę Miejską w M. uchwały Nr [...] z dnia 27 kwietnia 2017 roku o wyrażeniu zgody na odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty udzielonej J. G. od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości organ wyjaśnił, że uchwała dawała Burmistrzowi M. uprawnienie do odstąpienia od żądania zwrotu udzielonej bonifikaty, jednak nie wiązała go co do konkretnego rozstrzygnięcia. Kolegium wskazało, że organem uprawnionym do odstąpienia od żądania zwrotu bonifikaty, bądź odstąpienia od żądania zwrotu jest Burmistrz nie Rada Miejska, zatem pomimo wyrażenia przez Radę zgody na odstąpienie od żądania zwrotu, Burmistrz w ramach posiadanych kompetencji, po wnikliwym przeanalizowaniu całego materiału dowodowego, władny był rozstrzygnąć sprawę w ramach uznania administracyjnego. Dopiero w sytuacji, gdyby organ uznał, że wniosek strony zasługuje na uwzględnienie, winien był uzyskać zgodę Rady Miejskiej. Uzyskanie zgody przed dokonaniem dokładnej analizy sytuacji strony wnioskującej nie mogło zatem mieć wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Niezasadne były również, w ocenie Kolegium, zarzuty strony w zakresie ograniczenia jej prawa czynnego udziału w postępowaniu poprzez brak możliwości wypowiedzenia się co do ustaleń oraz treści dowodów. Strona zapewnione miała bowiem prawo czynnego udziału w postępowaniu, informowana była o podejmowanych czynnościach i przeprowadzanych dowodach oraz przyczynach, dla których dowody wnioskowane przez stronę nie mogły być przeprowadzone. Pismem z dnia 19 sierpnia 2019 r. J. G., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, złożył skargę na ww. decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego wprawo własności nieruchomości poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w przyjęciu, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek uprawniający do odstąpienia od żądania zwrotu udzielonej bonifikaty. Organowi zarzucił również naruszenie następujących przepisów postępowania: art. 153 p.p.s.a. i art. 170 p.p.s.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji z pominięciem wskazań zawartych w ocenie prawnej wyrażonej w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 8 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 1246/17; art. 7 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 84 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. poprzez: zaniechanie podjęcia kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy i oparcie rozstrzygnięcia na niepełnych ustaleniach faktycznych, czego skutkiem było stwierdzenie, iż w analizowanej sprawie nie zachodzi przypadek uzasadniający odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty, zaniechanie rozpatrzenia sprawy merytorycznie w jej całokształcie, tj. rozpatrzenia wszystkich twierdzeń, zarzutów i wniosków oraz ustosunkowania się do nich w uzasadnieniu decyzji, pominięcie okoliczności istotnych dla sprawy, a także zinterpretowanie wątpliwości co do stanu faktycznego i prawnego sprawy na niekorzyść strony, co stanowi oczywiste naruszenie zasady pierwszeństwa jej słusznego interesu, dokonanie wybiórczej oceny powołanych przez stronę okoliczności uzasadniających wystąpienie "szczególnie uzasadnionego przypadku" oraz niedokonanie oceny poszczególnych okoliczności w ich wzajemnym powiązaniu, podczas gdy wynik takiej analizy może motywować odmienne rozstrzygnięcie w sprawie, wydanie decyzji w oparciu o ograniczoną analizę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności zaniechanie wyczerpującej oceny zgromadzonych w sprawie dowodów odnoszących się do okoliczności, których rozpoznanie było obligatoryjne w związku z orzeczeniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 8 lutego 2018 r., zaniechanie precyzyjnego i przekonującego uzasadnienia twierdzenia, że w sprawie nie występuje szczególnie uzasadniony przypadek uprawniający do odstąpienia od żądania zwrotu udzielonej bonifikaty, niewyjaśnienie sprzeczności między treścią uchwały Rady Miejskiej w M. Nr [...] z dnia 27 kwietnia 2017 r., w której wyrażono zgodę na odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty, a rozstrzygnięciem zawartym w zaskarżonej decyzji, nieprzeprowadzenie dowodów służących ustaleniu okoliczności istotnych z punktu widzenia wystąpienia "szczególnie uzasadnionego przypadku", brak odniesienia się do zarzutów odwołania dotyczących arbitralnego uznania przez Burmistrza M., że wnioskowane dowody nie mają znaczenia dla sprawy oraz niepełnego rozpoznania wniosków dowodowych, dokonanie oceny materiału dowodowego z przekroczeniem granicy swobodnej oceny, brak wyczerpującego wskazania w uzasadnieniu decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej; art. 77 § 4 zd. 2 k.p.a. poprzez oparcie decyzji na faktach znanych Burmistrzowi M. z urzędu pomimo braku ich zakomunikowania stronie; art. 10 § 1 w zw. z art. 77 i art. 81 k.p.a. poprzez oparcie zaskarżonej decyzji na ustaleniach faktycznych, które z uwagi na brak wypowiedzenia się przez stronę (pozbawioną w istocie prawa do czynnego udziału w postępowaniu) co do treści tych ustaleń oraz poprzedzających je dowodów nie mogą być uznane za udowodnione i nie mogą stanowić jej podstawy faktycznej; art. 8 i 11 k.p.a. poprzez prowadzenie przez organ postępowania w sposób podważający zaufanie do władzy publicznej, brak wyjaśnienia rozbieżności pomiędzy stanowiskiem zajętym przez organ stanowiący i wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego oraz poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek wydanej decyzji; art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. poprzez udział w wydaniu decyzji osoby, która podlegała wyłączeniu od udziału w postępowaniu; art. 15 k.p.a. poprzez: wydanie przez organ II instancji decyzji utrzymującej w mocy rozstrzygnięcie Burmistrza M. w sytuacji, gdy postępowanie przed organem I instancji dotknięte było szeregiem naruszeń przepisów prawa skutkujących niewyjaśnieniem sprawy, niedokonanie merytorycznego rozpoznania sprawy i nierozpatrzenie wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu, co doprowadziło do pozbawienia strony prawa do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ II instancji; art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonej decyzji utrudniające odczytanie motywów rozstrzygnięcia organu; art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji. Mając na uwadze powyższe Skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności decyzji w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie o uchylenie decyzji organu I instancji w całości oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych i opłaty od pełnomocnictwa. Skarżący pokreślił, że w ustawie brak jest legalnej definicji terminu wykorzystania nieruchomości, a jego interpretacja jedynie pozornie nie powoduje istotnych trudności. Przy analizie stanu faktycznego i prawnego sprawy dotyczącej obowiązku zwrotu bonifikaty, a w tym przy przyjęciu właściwej metody wykładni przepisu, należy pamiętać, że celem zawarcia w ustawie obowiązku żądania przez uprawniony podmiot zwrotu zwaloryzowanej bonifikaty jest przede wszystkim przeciwdziałanie spekulacyjnemu obrotowi nieruchomościami bezpośrednio po uwłaszczeniu użytkownika wieczystego. W konsekwencji więc przez wykorzystanie nieruchomości na inne cele niż stanowiące podstawę udzielenia bonifikaty należy rozumieć jedynie takie działania, które nie dają się pogodzić z podstawowymi założeniami ustawodawcy. Zdaniem Skarżącego przyjąć należy, że tylko alternatywne w stosunku do celów stanowiących podstawę udzielenia bonifikaty, definitywne i trwałe wykorzystanie niezabudowanej nieruchomości może być zrównane w finansowych skutkach z aktem sprzedaży nieruchomości, przy czym elementem niezbędnym dla takiej oceny winno być kierunkowe działanie beneficjenta bonifikaty nastawione na jednorazowe lub szybkie zdyskontowanie różnicy w cenie przed i po udzielonej bonifikacie lub też przeniesienie tego przysporzenia na osobę trzecią, która nie będąc podmiotem uprawnionym do otrzymania bonifikaty nabywa nieruchomość, która wcześniej została uwłaszczona na warunkach inne niż rynkowe. Podkreślił, że po przekształceniu przysługującego mu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie wykorzystał nieruchomości na cele inne niż mieszkaniowe, a co za tym idzie nie została ona wykorzystana przez niego do nieuzasadnionego wzbogacenia się kosztem podmiotu publicznego. Skarżący pozostał na stanowisku, że organ nie był uprawniony do wystąpienia z żądaniem zwrotu udzielonej bonifikaty. Takie działanie jest wprawdzie obligatoryjne na co wskazuje organ, jednak dotyczy to jedynie sytuacji, w której została spełniona hipoteza zawarta w przepisie prawa. W ocenie Skarżącego, organ II instancji nie wypełnił zaleceń zawartych w orzeczeniu Sądu. W tym zakresie analizę stanu faktycznego ograniczono do ustaleń w zakresie jego sytuacji majątkowej i zdrowotnej oraz ustalenia dotyczącego uzyskania przez niego dochodu z dzierżawy nieruchomości. W odniesieniu do ostatniej z przywołanych okoliczności organ uznał, że uzyskanie dochodu z czynności polegającej na oddaniu nieruchomości w dzierżawę w zamian za czynsz w wysokości kilkunastokrotnie niższej niż kwota udzielonej bonifikaty po jej waloryzacji nie może stanowić o wystąpieniu szczególnie uzasadnionego przypadku. Powyższe nie tylko pozostaje w wyraźnej sprzeczności z wytycznymi zawartymi w wyroku WSA, który uznał taką okoliczność za mogącą uzasadniać wystąpienie szczególnie uzasadnionego przypadku, ale i jest oparte o przesłanki, które trudno zaakceptować. Organ na równi bowiem traktuje sytuacje, w których nieruchomość objęta bonifikatą zostałaby zbyta z naruszeniem postanowień decyzji o przekształceniu użytkowania wieczystego w prawo własności z sytuacją, w której właściciel uzyskał niewielki przychód z jej czasowego wydzierżawienia w okolicznościach, które mogą usprawiedliwiać jego błędne przekonanie co do działania zgodnie z prawem. W tym kontekście organ z nieznanych Skarżącemu przyczyn odwołał się również do wartości rynkowej nieruchomości, której nie tylko nie wskazano w decyzji, ale również nie przedstawiono sposobu jej ustalenia, co byłoby wymagane dla uznania, że decyzja została wydana zgodnie z prawem. Zaznaczył dalej, że organ nie dokonał analizy wszystkich okoliczności mogących uzasadniać wystąpienie szczególnie uzasadnionego przypadku w ich wzajemnym powiązaniu, w tym również tych, które zostały literalnie wymienione w orzeczeniu.Sąd zobowiązał bowiem organy rozpoznające sprawę do analizy okoliczności podnoszonych przez niego, a mogących świadczyć o jego zaistnieniu (także w ich wzajemnej łączności), w tym kwestii czasowego wydzierżawienia nieruchomości w powiązaniu z ewidentną dysproporcją pomiędzy korzyścią odniesioną przez niego w wyniku zawarcia umowy dzierżawy nieruchomości, a sankcją w postaci odmowy odstąpienia od żądania zwrotu bonifikaty, czy też z informacją o złej sytuacji finansowej. W decyzjach obu instancji brak jest również analizy w zakresie braku obowiązywania umowy dzierżawy w momencie wszczęcia postępowania w przedmiocie zwrotu bonifikaty, co świadczy o tym, że nieruchomość nie spełniała cechy przeznaczenia na inne cele, niż wskazane w decyzji o przekształceniu. Zdaniem skarżącego, w decyzji organu zawarto wprawdzie informację, że dla zaistnienia przesłanki wykorzystania bez znaczenia pozostaje jego zaprzestanie po powzięciu informacji o możliwości wszczęcia postępowania w przedmiocie żądania zwrotu udzielonej bonifikaty, jednak analizy tej okoliczności dokonano w niewłaściwym kontekście prawnym. Zaznaczył, że przedmiotem postępowania nie jest zasadność wydania decyzji o zwrocie udzielonej bonifikaty, ale możliwość odstąpienia od żądania jej zwrotu. Do takiej sytuacji prawnej odniósł się także w swoim wyroku WSA. W niniejszej sprawie nie zachodzą jakiekolwiek podstawy do stwierdzenia, że ww. nieruchomość została wykorzystana w sposób niezgodny z jej przeznaczeniem. W toku postępowania dowodowego wykazano także, że prowadzi on działania mające na celu realizację na działce zabudowy mieszkaniowej. Podkreślił dalej, że po przekształceniu przysługującego mu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nigdy nie wykorzystał nieruchomości na cele inne niż mieszkaniowe, a co za tym idzie nie została ona wykorzystana do nieuzasadnionego wzbogacenia się kosztem podmiotu publicznego. Skarżący podtrzymał także twierdzenie, że w kontekście niniejszej sprawy nie bez znaczenia pozostają okoliczności, w których doszło do zawarcia umowy dzierżawy przez właścicieli nieruchomości. W 2015 r. H. K., działający w imieniu K. K. (osoby, z którą właściciele nieruchomości zawarli umowę dzierżawy) oświadczył, że działając w porozumieniu i za aprobatą Zarządu Gminy M. zamierza uruchomić sezonowo działający parking samochodowy, które to usługi jako szczególnie deficytowe w sezonie letnim korzystają ze wsparcia władz Gminy. Właściciele nieruchomości oświadczyli, że są gotowi udostępnić posiadany teren w oparciu o umowę o charakterze cywilnoprawnym pod warunkiem, że Gmina M. (zainteresowana sezonowym rozszerzeniem funkcji parkingowych na tereny, które wprawdzie docelowo posiadają inne przeznaczenie to jednak incydentalnie mogłyby służyć w rozwiązaniu problemu niedostatecznej ilości miejsc parkingowych) wyrazi na to zgodę. Podtrzymał również stanowisko, iż wyłącznie czasowe wykorzystywanie przez osobę trzecią przedmiotowej nieruchomości na cel prowadzenia parkingu w żadnym względzie nie niweczy osiągnięcia pierwotnego celu mieszkaniowego. Przyjmując, że przeznaczenie nieruchomości wynikać powinno z postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zwrócił uwagę, że postępowanie Burmistrza M. polegające na zaakceptowaniu wykonywania na ww. nieruchomości działalności parkingowej jedynie potwierdza stanowisko, że czasowe wykorzystanie nieruchomości nie prowadzi do zmiany jej przeznaczenia. Skarżący wyjaśnił, że zwrot równowartości udzielonej bonifikaty pozostaje poza zasięgiem jego możliwości płatniczych, która nie jest w stanie zadośćuczynić ewentualnemu obowiązkowi płatniczemu w tym zakresie. Wbrew ustaleniom organu nie dysponuje bowiem środkami finansowymi, które mogłyby być źródłem finansowania żądanej do zwrotu kwoty bonifikaty. Spłaca bowiem wysoki kredyt zaciągnięty we frankach szwajcarskich na zakup domu, rozłożoną na raty opłatę z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] (20 rat rocznych w wysokości [...] zł każda z oprocentowaniem nie spłaconej części opłaty według stopy redyskonta weksli stosowanej przez Narodowy Bank Polski) oraz polisolokaty, z których nie może bez straty wycofać środków finansowych. Jednocześnie specyfika branży, w której prowadzi działalność gospodarczą (niskie marże, brak terminowych płatności od kontrahentów) wymaga przeznaczania uzyskiwanych dochodów na rozwój firmy w celu zapobieżenia jej upadłości. Niskie dochody z emerytury w połączeniu ze znacznymi obciążeniami powodują, że jego sytuację finansową należy określić jako niekorzystną. Powyższe okoliczności wykazano poprzez przedstawienie stosownych dokumentów (w tym umowę kredytu hipotecznego zawartą z [...] Bank Polska S.A.) oraz zeznania złożone przed Burmistrzem M., w myśl których nie dysponuje środkami, które umożliwiałyby mu zwrot kwoty bonifikaty. Pomimo przeprowadzenia ww. dowodów organ uchylił się od dokonania ich merytorycznej oceny wobec przedstawienia takiego zarzutu w odwołaniu od decyzji Burmistrza M.. Zaznaczył dodatkowo, że wymuszona sprzedaż nieruchomości spowodowałaby dodatkową stratę w jego majątku. Zdaniem Skarżącego, w postępowaniu doszło również do naruszenia zasady dwuinstancyjności, wyrażonej w art. 15 k.p.a. Jak wskazał bowiem w odwołaniu, Burmistrz M. dokonał analizy okoliczności faktycznych sprawy nie tylko w sposób niewyczerpujący, ale także z naruszeniem wskazań zawartych w wyroku WSA, zawężając "szczególnie uzasadnione okoliczności" wyłącznie do zdarzeń nagłych i nieprzewidywalnych. W wyniku wniesienia odwołania organ nieznacznie rozszerzył zakres rozpoznawanych okoliczności, jednak – skoro Burmistrz M. dokonał zawężonej analizy – powinien był zaskarżoną odwołaniem decyzję uchylić. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 27 lutego 2020 r. Sąd postanowił, na podstawie art. 111 § 2 P.p.s.a. zarządzić połączenie spraw II SA/Sz 882/19 i II SA/Sz 885/19 do łącznego rozpoznania i odrębnego wyrokowania. Pełnomocnik skarżącego podtrzymał wnioski i twierdzenia zawarte w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Skarga jest niezasadna. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwanej dalej: "p.p.s.a."). Na wstępie wskazać należy, że zasadnicze znaczenie dla rozpoznania niniejszej sprawy ma okoliczność, że przedmiotowa sprawa była wcześniej przedmiotem rozpoznana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 1246/17. Wyrokiem z dnia 8 lutego 2018 r. Sąd uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza M. z dnia [...] Powyższe skutkuje koniecznością zastosowania art. 153 oraz art. 170 p.p.s.a. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w tej sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Rolą sądu, obecnie kontrolującego zaskarżone decyzje, jest weryfikacja, czy organy w pełni zastosowały się do zaleceń i wskazań wyroku sądu poprzednio wydanego w tej sprawie. W przywołanym wyżej wyroku sąd, uchylając decyzję organu I i II instancji wskazał, że organy nie wyjaśniły, czy w przypadku J. G. nie zaistniały szczególne okoliczności, które umożliwiłyby odstąpienie od żądania od niego zwrotu bonifikaty. Organy orzekające w sprawie winny były zatem ponownie przeprowadzić wszechstronną analizę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, jak również dokumentów przedłożonych do akt sądowych, w tym odnieść się do wysokości czynszu osiągniętego z tytułu umowy dzierżawy oraz nieobowiązywania umowy dzierżawy w dacie wszczęcia postępowania o zwrot udzielonej bonifikaty. Przystępując do oceny legalności zaskarżonej decyzji sąd miał na uwadze, że przedmiotem tej oceny jest decyzja uznaniowa. Sąd administracyjny nie będąc kolejnym w toku instancji organem administracyjnym nie poddaje ocenie, czy dokonany przez organ administracyjny wybór jest słuszny, gdyż nie jest uprawniony do badania merytorycznej zasadności (celowości) decyzji administracyjnej o charakterze uznaniowym. Uznanie administracyjne daje organowi rozstrzygającemu, możliwość wyboru konsekwencji prawnej, co determinuje kształt i zakres kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny w odniesieniu do decyzji uznaniowej. Kontrola ta sprowadza się zasadniczo do badania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej. W szczególności sąd kontroluje, czy w toku postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia, bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz, czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, to jest, czy nie nosi cech dowolności ( por. wyrok NSA z dnia 26.01.2016 r. I OSK 1410/14- dostępny w Internecie na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie materialnoprawną podstawę żądania przez Burmistrza M. zwrotu zwaloryzowanej bonifikaty stanowił przepis art. 4 ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2019 r. poz. 1314 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o przekształceniu", zgodnie z którym organ, który orzekał o przekształceniu i udzieleniu bonifikaty, żąda zwrotu kwoty równej udzielonej bonifikacie, po jej waloryzacji, jeżeli osoba, na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, przed upływem pięciu lat licząc od dnia przekształcenia, zbyła lub wykorzystała nieruchomość na inne cele niż cele, które stanowiły podstawę udzielenia bonifikaty. Nie dotyczy to zbycia na rzecz osoby bliskiej w rozumieniu art. 4 pkt 13 ustawy o gospodarce nieruchomościami, spółdzielni mieszkaniowej w przypadku ustanowienia odrębnej własności na rzecz członków oraz właścicieli lokali, którym przekształcono udział w prawie użytkowania wieczystego w prawo własności. W rozpoznawanej sprawie przedmiot postępowania jest jednak odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty, którego warunki zostały określone w art. 4 ust. 15 zdanie trzecie powołanej ustawy. Przepis ten stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach organ może odstąpić od żądania zwrotu bonifikaty za zgodą odpowiednio: wojewody, rady lub sejmiku. Rozstrzygnięcie w tym zakresie, jak już wyżej podniesiono ma charakter uznaniowy. Istota niniejszej sprawy sprowadza się do sprawdzenia czy organ działając w ramach uznania administracyjnego prawidłowo przeprowadził postępowanie w sprawie odstąpienia od żądania zwrotu bonifikaty w ramach określonych przepisem art. 4 pkt 15 zdanie trzecie ustawy o przekształceniu a następnie wydał decyzję biorąc również pod uwagę ocenę prawną wyrażoną przez WSA w wyroku z dnia 8 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 1246/17. Powodem odmowy odstąpienia od żądania zwrotu udzielonej bonifikaty było uznanie przez organy, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek, stanowiący podstawę do odstąpienia od żądania zwrotu ww. bonifikaty bowiem z postępowania wyjaśniającego przeprowadzanego przez organ jak i z dowodów przedstawionych przez stronę skarżącą nie wynikało, by ziściły się przesłanki określone w art. 4 pkt 15 ustawy o przekształceniu. Analiza dokumentów znajdujących się w aktach sprawy doprowadziła sąd do przekonania, iż decyzje wydane w tej sprawie przez organy nie naruszają prawa, postępowanie zostało przeprowadzone prawidłowo, zaś organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego. W sprawie bezsporne jest, że Skarżący wraz ze współwłaścicielem nieruchomości R. O. w dniu [...] kwietnia 2015 r. wydzierżawili przedmiotową nieruchomość, stanowiącą działkę nr [...], położoną przy ul. [...] w M., w całości K. K. na cele związane z prowadzeniem płatnego parkingu. Oddanie po upływie trzech lat od przekształcenia w trzyletnią dzierżawę (wypowiedzianą po roku) nieruchomości w celu prowadzenia parkingu, jak miało to miejsce w tej sprawie, zdaniem sądu, wyczerpuje pojęcie wykorzystania nieruchomości w innym celu niż cel mieszkaniowy, na który dokonano przekształcenia z zastosowaniem bonifikaty. Podkreślenia przy tym wymaga, że organ, będąc właścicielem ww. nieruchomości oraz udzielając Skarżącemu istotnej (50%) ulgi w opłacie za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, określił w decyzji przekształceniowej z dnia [...] r. wymogi, jakie strona winna spełnić, by ulgę tę zachować. Wymogi te dotyczyły 5 letniego okresu po przekształceniu i dotyczyły obowiązku wykorzystywania nieruchomości wyłącznie na cele, które stanowiły podstawę udzielenia bonifikaty, czyli cele mieszkaniowe, nie zbywania nieruchomości za wyjątkiem zbycia na rzecz osoby bliskiej w rozumieniu art. 4 pkt 13 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Warunki dotyczące zachowania prawa do udzielonej bonifikaty, zawarte w decyzji z [...] zostały przeniesione wprost z art. 4 ust. 15 ustawy o przekształceniu, są czytelnie sformułowane i nie wymagają zabiegów interpretacyjnych. Skarżący wymogów tych nie spełnił, albowiem przed upływem 5 lat od przekształcenia wydzierżawił wraz ze współwłaścicielem nieruchomość będącą przedmiotem sprawy osobie, która prowadziła na niej parking ogólnodostępny. W ocenie Sądu, organy prawidłowo oceniły znaczenie dla sprawy dochodu uzyskanego z tytułu umowy oraz to, czy umowa w dacie wszczęcia postępowania o zwrot bonifikaty nie wiązała już stron. Do wszczęcia postępowania istotne było bowiem to, że przed upływem 5 lat od dnia przekształcenia nieruchomość była wykorzystywana na inny cel, aniżeli ten który stanowił podstawę udzielenia bonifikaty. Prowadzenie nawet przez krótki okres parkingu na nieruchomości, która została objęta ulgą w opłacie przekształceniowej, określoną przedmiotowo jako ulga na cel mieszkaniowy, wskazuje, że ziścił się warunek do żądania zwrotu bonifikaty, skoro nastąpiło to przed upływem 5 letniego okresu od dnia przekształcenia. Wysokość uzyskanego dochodu z tytułu dzierżawy nie miała zatem znaczenia. Przypomnieć w tym miejscu należy, że kontrolą sądu objęta jest decyzja dotycząca odstąpienia od zwrotu bonifikaty. Ustawodawca w art. 4 ust. 15 zdanie trzecie ustawy o przekształceniu określił jednoznacznie, że odstąpienie może nastąpić w szczególnie uzasadnionych przypadkach, za zgodą odpowiednio wojewody, rady lub sejmiku. Zgoda jest zatem konieczna, jeśli organ wykonawczy zamierza wydać decyzję o odstąpieniu od żądania zwrotu. Jeżeli jednak zgoda taka zostanie udzielona, to nie determinuje ona – tak jak w rozpoznawanej sprawie- obowiązku wydania decyzji o odstąpieniu. Z uzasadnienia uchwały nie wynika z jakiego powodu Rada udzieliła zgody na odstąpienie, albowiem jedynym motywem było wystąpienie przez Burmistrza z wnioskiem o jej podjęcie. Sąd nie ocenia tej kwestii albowiem ma ona charakter uboczny i nie ma wpływu na wynik sprawy Z brzmienia powołanego wyżej art. 4 pkt 15 zd. trzecie ustawy o przekształceniu wprost wynika, że skoro zostało wszczęte postępowanie w przedmiocie odstąpienia od zwrotu bonifikaty, to rzeczą organu jest przeprowadzenie go pod kątem szczególnie uzasadnionego przypadku. Ustawa nie definiuje tego pojęcia i stąd też w każdej sprawie pojęciu temu może być nadawany inny wymiar i treść. W przekonaniu sądu, są to okoliczności natury majątkowej i zdrowotnej związane z nadzwyczajnym pogorszeniem sytuacji osoby obowiązanej do zwrotu bonifikaty, skutkujące drastycznym zubożeniem i stanowiące takie obciążenie finansowe, którego zobowiązany nie jest w stanie udźwignąć. Organy dokonując oceny sytuacji finansowej i życiowej skarżącego przeprowadziły postępowanie wnikliwie i wszechstronnie, opierając się przede wszystkim na dowodach przedłożonych przez stronę. Zauważyć w tym miejscu należy, że Skarżący, chociaż to na nim spoczywała powinność udowodnienia sytuacji ekonomicznej w kontekście szczególnie uzasadnionego przypadku, zwlekał z przedłożeniem dowodów na tę okoliczność, chociaż ostatecznie je przedłożył. Ocena organów, uwzględniająca również wskazania sądu zawarte w wyroku z dnia 8 lutego 2018 r. II SA/Sz 1246/17, które miały ze względu na uznaniowy charakter decyzji, wyłącznie walor kierunkowy, wskazuje, że w tej sprawie nie wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek. Skarżący wraz ze współwłaścicielem nieruchomości, której dotyczy bonifikata podjął decyzję o czasowym jej wydzierżawieniu, albowiem prawdopodobnie z punktu widzenia właściciela było to działanie racjonalne. Gmina takim działaniom właścicieli się nie sprzeciwiała i sprzeciwić się nie mogła, albowiem byłaby to ingerencja w sposób wykonywania prawa własności. Ingerencji tej nie uzasadniało również to, że działanie właścicieli groziło zwrotem bonifikaty. To właściciele działki oprócz jej racjonalnego wykorzystywania nie powinni byli tracić z pola widzenia ulgi, jakiej im udzielono przy dokonywaniu przekształcenia oraz konsekwencji związanych z naruszeniem zasad jej udzielenia. Skoro zadecydowali o takim sposobie realizacji prawa własności, to należy przyjąć, że liczyli się z konsekwencjami co do utraty bonifikaty z tytułu przekształcenia. Rację należy przyznać organowi, że Skarżący dysponuje majątkiem, którym może swobodnie dysponować i który przedstawia określoną wartość rynkową. Z dokumentów załączonych do akt administracyjnych wynika również, że ponosi on opłaty za przekształcenie, spłaca kredyt hipoteczny związany z wybudowaniem budynku mieszkalnego, posiada poliso lokaty o znacznej wartości. Jak słusznie zauważył organ, wydatki te były znane Skarżącemu w dacie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, z tytułu którego udzielono bonifikaty i nie uległy zmianie od czasu przekształcenia w taki sposób, żeby drastycznie zmienić jego sytuację ekonomiczną. Niewątpliwie do okoliczności uzasadniających wystąpienie szczególnie uzasadnionego przypadku nie można zaliczyć strat poniesionych w związku z ewentualnym zerwaniem poliso lokat. W ocenie sądu, Skarżący nie wykazał zatem, że znajduje się w trudnej sytuacji finansowej, ani by w jego życiu osobistym lub rodzinnym doszło do sytuacji i zdarzeń, które można zakwalifikować jako szczególnie uzasadniony przypadek – pozwalający organowi na odstąpienie od obowiązku zwrotu bonifikaty. Podkreślić przy tym należy, że organy prowadząc postępowanie w sprawie odstąpienia od obowiązku zwrotu bonifikaty nie badają przyczyn, z jakich doszło do postępowania w sprawie zwrotu, gdyż jest to zagadnienie pierwotne i odrębne, lecz oceniają sytuację zobowiązanego do zwrotu w kategoriach szczególnie uzasadnionego przypadku, podyktowanego uwarunkowaniami osobistymi tej osoby, które nastąpiły nagle i niespodziewanie. Zdaniem sądu, organy analizując zebrane w sprawie dowody zasadnie uznały,że do nagłych i nadzwyczajnych okoliczności, o których mowa w art. 4 ust. 15 zdanie trzecie ww. ustawy, w tej sprawie nie doszło. Po analizie wszystkich okoliczności niniejszej sprawy sąd uznał, że organy nie przekroczyły granic uznania zakreślonych ramami prawnymi, ujawnionymi faktami, zasadami logiki oraz doświadczenia życiowego i zawodowego. Wobec powyższego, niezasadne okazały się podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 15 ustawy. Sąd nie podzielił również zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tj.: art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 84 i 107 § 3 k.p.a. Analiza akt sprawy potwierdza, że organy podjęły w niniejszej sprawie wszelkie niezbędne czynności dla wyjaśnienia, czy w sprawie zaistniał szczególnie uzasadniony przypadek dający podstawę od odstąpienia od żądania zwrotu udzielonej bonifikaty. Przeprowadzona przez organy ocena zebranego, a następnie uzupełnionego, materiału dowodowego nie nosi cech dowolności, a przyjęte stanowisko zostało należycie uzasadnione poprzez wskazanie dowodów, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcia oraz przyczyn, dla których organy nie podzieliły argumentacji skarżącego. Organy wyjaśniły również podstawę prawną wydanych decyzji. Nie ma również podstaw do stwierdzenia naruszenia zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej. Sama tylko okoliczność, że organy administracji negatywnie dla Skarżącego rozstrzygnęły sprawę nie wystarcza do uznania, że naruszono art. 8 k.p.a. Podobnie, uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie budzi żadnych zastrzeżeń w kontekście wymagań wynikających z art. 107 § 1 k.p.a. Zawiera ono bowiem część faktyczną, jaki prawną oraz pozwala rozpoznać motywy, którymi kierował się organ. Niezasadne są również pozostałe zarzuty skargi. Nie naruszono bowiem art. 10 k.p.a., bowiem zapewniono Skarżącemu możliwość czynnego udziału w postępowaniu, zarówno na etapie pierwszoinstancyjnym, jak i odwoławczym. Wreszcie nietrafny jest zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 k.p.a. Zgodnie bowiem z podzielanym przez niniejszy skład sądu poglądem przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. znajduje zastosowanie jedynie do sytuacji, gdy ta sama osoba uczestniczy w wydaniu decyzji w sprawie zarówno w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, jak i w postępowaniu prowadzonym przez organ odwoławczy, a także do przypadków, kiedy zaskarżenie decyzji ostatecznej realizowane jest w trybach nadzwyczajnych. Taki zakaz nie dotyczy natomiast sytuacji, gdy pracownik organu administracji albo członek organu kolegialnego brał udział w wydaniu decyzji administracyjnej, która została uchylona, a od ponownej decyzji organu pierwszej instancji zostało również złożone odwołanie, w którego rozpatrzeniu ta osoba uczestniczyła (por. wyroki NSA z dnia 1 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 1144/15 i z dnia 7 marca 2019 r., sygn. akt I GSK 1036/18, CBOSA). Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.