II SA/Sz 887/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska Sędziowie: Asesor WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka/spr./ Sędzia NSA Elżbieta Makowska Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Białas-Gołąb po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2005 r. sprawy ze skargi W. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego I. u c h y l a zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] r Nr [...] II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu Decyzją nr [...] z dnia [...]r. Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 2 ust. 1, art. 5, art. 6 ust. 1,8,10, art. 7, art. 17 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734) oraz Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U Nr 156, poz. 1817) i uchwały Rady Miejskiej w sprawie upoważnienia Dyrektora i Zastępcy Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej do wydawania decyzji administracyjnych, pozytywnie rozpoznał wniosek [...], złożony w dniu [...]r. i przyznał jej dodatek mieszkaniowy na okres 6 miesięcy, począwszy od [...]r., w wysokości [...] zł miesięcznie. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, że rodzina wnioskodawczyni spełnia kryteria określone w przytoczonych w sentencji decyzji przepisach, co uzasadnia przyznanie jej dodatku mieszkaniowego na zmniejszenie wydatków związanych z zajmowaniem lokalu. W załączniku do tej decyzji organ przedstawił wyliczenie, stanowiące postawę do naliczenia dodatku mieszkaniowego w wysokości wskazanej w decyzji, tj. w kwocie [...]zł. Od decyzji tej [...]odwołała się, zarzucając Kierownikowi Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej przyjęcie nieprawidłowych wysokości ponoszonych przez nią opłat z tytułu czynszu, a także opłat za energię cieplną i wodę, co skutkowało przyznaniem jej dodatku mieszkaniowego w zaniżonej kwocie. Uzasadniając swoje stanowisko odwołująca się podniosła, że: - opłata z tytułu czynszu za zajmowany przez nią wraz z rodziną lokal wynosi [...]zł, a nie jak przyjął organ pierwszej instancji [...]zł, uznając za czynsz jedynie kwotę czynszu regulowanego, a pomijając kwotę przypadającą na spłatę kredytu, która w mieszkaniach Towarzystwa Budownictwa Społecznego Sp. o.o. stanowi element czynszu; - opłata za energię cieplną w maju [...]r. wyniosła [...] zł , a nie jak przyjął organ [...]zł, albowiem na faktycznie uiszczaną przez wnioskodawczynię opłatę za energię cieplną składa się zarówno opłata zmienna, jak i stała, a także koszty ogrzewania części wspólnych; - opłata za wodę, odbiór nieczystości stałych i płynnych w maju [...]wyniosła [...] zł, na co składa się opłata za wywóz nieczystości, opłata za zimną wodę, opłata za zimną wodę do podgrzania, opłata za podgrzanie zimnej wody, opłata za ścieki oraz opłata za pośrednictwo w sprzedaży mediów, co uzasadnia zaliczenie wszystkich tych wydatków do kwoty ponoszonych wydatków mieszkaniowych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...]r. o nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. Nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.) oraz §1 pkt 16 lit. a rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegów odwoławczych (Dz. U. Nr 198, poz. 1925), po rozpatrzeniu odwołania [...], orzekło o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. Uzasadniając swoje stanowisko, organ odwoławczy wyjaśnił, że kwota dodatku mieszkaniowego nie jest przyznawana uznaniowo lecz jest kwotą wynikającą z matematycznego wyliczenia opartego na zasadach wytyczonych przez ustawę z dnia [...] r. o dodatkach mieszkaniowych, a rodzaje wydatków, stanowiących podstawę obliczenia dodatku mieszkaniowego wymienia rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych. Mając na uwadze powyższe uregulowania, w ocenie Kolegium, prawidłowo wyliczono wysokość dodatku mieszkaniowego przyznanego odwołującej się, który to dodatek stanowi różnicę między wydatkami poniesionymi przez stronę na mieszkanie w wysokości [...]zł, a kwotą [...] zł stanowiącą 12% miesięcznego dochodu rodziny [...] w okresie trzech miesięcy poprzedzających złożenie wniosku o przyznanie tego świadczenia, co dało kwotę [...]zł. Nie zgadzając się z takim rozstrzygnięciem, [...]złożyła skargę na ww. decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, w której podtrzymała argumenty wcześniej podniesione w odwołaniu, zarzucając jednocześnie organowi odwoławczemu, że nie odniósł się do szczegółowych zarzutów odwołania, poprzestając na ogólnikowych i niczego niewyjaśniających stwierdzeniach. Jednocześnie, skarżąca wytknęła Kolegium omyłkę rachunkową, dotycząca faktycznie przyznanej jej kwoty dodatku mieszkaniowego, a także zamieszczenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nieprawdziwych stwierdzeń, dotyczących jej stanowiska zaprezentowanego w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w odpowiedzi na skargę, wniosło o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany swojego stanowiska, zaprezentowanego w zaskarżonej decyzji. Ponadto, postanowieniem z dnia [...]r. organ odwoławczy sprostował z urzędu oczywistą omyłkę pisarską i błąd rachunkowy wskazane przez odwołującą się w odwołaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Sąd dokonuje kontroli zgodności ostatecznych decyzji administracyjnych z prawem. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji ostatecznej, dokonana według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, doprowadziła do stwierdzenia, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.) wysokość dodatku mieszkaniowego stanowi różnicę między świadczeniami okresowymi ponoszonymi przez gospodarstwo domowe w związku z zajmowaniem lokalu mieszkalnego, a kwotą stanowiącą wydatki poniesione przez osobę otrzymującą ten dodatek. W gospodarstwie 2-4 osobowym dodatek mieszkaniowy wynosi różnicę między kwotą wydatków mieszkaniowych, a kwotą odpowiadającą 12% dochodu danego gospodarstwa domowego. Wydatkami poniesionymi przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy są: czynsz, opłaty związane z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości w częściach przypadających na lokale mieszkalne w spółdzielni mieszkaniowej, zaliczki na koszty zarządu nieruchomością wspólną, odszkodowanie za zajmowanie lokalu bez tytułu prawnego, inne niż wymienione powyżej opłaty za używanie lokalu mieszkalnego, a także opłaty za energię cieplną, wodę, odbiór nieczystości stałych i płynnych, wydatek stanowiący podstaw obliczania ryczałtu na zakup opału. Nie stanowią natomiast wydatków mieszkaniowych, w rozumieniu ww. ustawy, wydatki poniesione z tytułu: 1) ubezpieczeń, podatku od nieruchomości, opłat za wieczyste użytkowanie gruntów, 2) opłat za gaz przewodowy, energię elektryczną, dostarczane do lokalu mieszkalnego (domu jednorodzinnego) na cele bytowe (art. 6 ust. 4a). Jeżeli osoba ubiegająca się o dodatek mieszkaniowy zamieszkuje w lokalu mieszkalnym lub domu niewchodzącym w skład mieszkaniowego zasobu gminy, do wydatków przyjmowanych dla celów obliczenia dodatku mieszkaniowego zalicza się: 1) wydatki, które w wypadku najmu lokalu mieszkalnego byłyby pokrywane w ramach czynszu, lecz wyłącznie do wysokości czynszu, jaki obowiązywałby dla danego lokalu, gdyby lokal ten wchodził w skład zasobu mieszkaniowego gminy, 2) opłaty, poza czynszem, które obowiązywałyby w zasobie mieszkaniowym gminy, gdyby lokal ten wchodził w skład tego zasobu (art. 6 ust. 6). Zgodnie natomiast z §2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. Nr 156, poz. 1817 ze zm.) podstawę obliczenia dodatku mieszkaniowego dla najemców i podnajemców oraz innych osób mających tytuł prawny do używania lokalu, za wyjątkiem osób wymienionych w ust. 2-5 §2, które nie znajdują zastosowania w niniejszej sprawie, stanowią: czynsz albo inne opłaty za używanie lokalu oraz opłaty za energię cieplną, wodę, odbiór nieczystości stałych i płynnych. Do podstawy naliczania dodatku mieszkaniowego przyjmuje się powyższe wydatki w wysokości 90% naliczonych i ponoszonych wydatków (§ 2 ust. 2). Jak wynika z materiałów zgromadzonych w niniejszej sprawie przez organy administracji, [...]wraz z rodziną zamieszkuje w mieszkaniu przy ul. [...] należącym do Towarzystwa Budownictwa Społecznego Sp. z o.o. w [...] . W maju [...]r. za lokal ten skarżąca uiściła opłatę w wysokości [...] zł, na którą złożyły się: 1) czynsz w wysokości [...] zł, 2) opłata zmienna C.O. w wysokości [...] zł, 3) opłata za ogrzewanie części wspólnych w wysokości [...] zł, 4) opłata na fundusz remontowy w wysokości [...] zł, 5) opłata za wywóz nieczystości w wysokości [...] zł, 6) opłata za zimną wodę w wysokości [...] zł, 7) opłata za zimną wodę do podgrzania w wysokości [...] zł, 8) opłata za podgrzanie zimnej wody w wysokości [...] zł, 9) opłata za ścieki w wysokości [...] zł, 10) opłata za pośrednictwo w sprzedaży (śmieci + woda + ścieki) w wysokości [...] zł, 11) opłata stała C.O. w wysokości [...] zł. Zarówno organ pierwszej, jak i drugiej instancji, po przywołaniu stosownych przepisów, stanęły na stanowisku, że do naliczenia podstawy obliczenia dodatku mieszkaniowego należy przyjąć wydatki wskazane w poz. 2 , 5, 6, 7, 8, 9 oraz czynsz (poz.1) z tym, że w wysokości czynszu regulowanego w kwocie [...] zł, tj. wyłączając z niego kwotę [...] zł stanowiącą ratę spłacanego przez skarżącą kredytu zaciągniętego przez TBS. W świetle przytoczonych powyżej przepisów stanowisko takie należy uznać za nieuzasadnione albowiem, jak już wskazano powyżej, podstawę naliczania dodatku mieszkaniowego w niniejszej sprawie stanowi czynsz oraz inne opłaty za używanie lokalu oraz opłaty za energię cieplną, wodę itp. Wbrew twierdzeniu organów ani ustawa o dodatkach mieszkaniowych ani rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie dodatków mieszkaniowych nie zawierają zapisów uzasadniających wyeliminowanie z podstawy obliczenia dodatku mieszkaniowego raty kredytu, która wchodzi w skład czynszu, opłaty stałej C.O. czy też innych opłat, jak to uczynił w rozpoznawanej sprawie Dyrektor MOPS oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Tym samym, stwierdzić należy, że organy te naruszyły wskazane na wstępie rozważań przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych, która w sposób enumeratywny wymienia wydatki, które nie stanowią wydatku mieszkaniowego w jej rozumieniu, a z kolei faktycznie poniesione przez stronę wydatki mieszkaniowe, wymienione w ust. 3-6 art. 6, ogranicza do wysokości czynszu, jaki obowiązuje w zasobach mieszkaniowych gminy, oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych. Jednocześnie podzielić należy zarzuty skargi, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego jest ogólnikowe, a zatem nie spełnia wymogów przewidzianych w art. 107 § 1 i 3 Kpa. Prawidłowa decyzja musi zawierać właściwe uzasadnienie faktyczne i prawne, które stanowi integralną część wyjaśnienia rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Obowiązek prawidłowego i wyczerpującego uzasadniania decyzji związany jest także z koniecznością stosowania przez organ także zasady przekonywania (art. 11 Kpa) oraz, wyrażonej w art. 8 Kpa, zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (Z. Janowicz, "Komentarz", 1996, str. 266). Tymczasem, uzasadnienie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego w żaden sposób nie odnosi się do podniesionych przez skarżącą zarzutów, dotyczących bezpodstawnego wyłączenia przez organ pierwszej instancji z kwoty ponoszonych przez nią wydatków mieszkaniowych poszczególnych opłat, podczas gdy na organie odwoławczym ciąży obowiązek ustosunkowania się do wszystkich podniesionych w odwołaniu argumentów, zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 Kpa, przez wskazanie faktów, które uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn dla których odmówił innym dowodom wiarygodności i mocy dowodowej, a także przyczyn, dla których wnioskowanych dowodów nie przeprowadził i dlaczego nie uznał zasadności argumentów strony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 kwietnia 1998 r. – sygn. akt I SA/Lu 21/98, Lex 34147). Dwuinstancyjność postępowania administracyjnego polega bowiem na dwukrotnym, merytorycznym rozpoznaniu sprawy - przez organy obu instancji, a organ odwoławczy zobowiązany jest nie tylko kontrolować zgodność z prawem i celowość decyzji organu pierwszej instancji, ale także ponownie rozpatrzyć sprawę na podstawie całokształtu materiału dowodowego, zgromadzonego zarówno w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, jak i w trakcie ewentualnego uzupełniającego postępowania dowodowego, oraz wydać w sprawie jeszcze jedno rozstrzygnięcie, które odpowiada wszystkim wymogom decyzji administracyjnej przewidzianym w przepisach postępowania administracyjnego. W tych okolicznościach, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami), orzekł jak w sentencji, uchylając także decyzję organu pierwszej instancji na zasadzie art. 135. O niewykonalności decyzji orzeczono na podstawie art. 152 ww. ustawy