II SA/Sz 888/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2008 r. sprawy ze skargi W. J. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia uchwały w sprawie budowanego Zakładu Utylizacji i Składowania Odpadów Komunalnych w [...] oddala skargę. Rada Miejska w dniu 2 września 2005r. uchwałą Nr XXXVI/270/05, na podstawie art.18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142. poz. 1591; z 2002 r.) uchyliła uchwałę Nr XVIII/133/99 Rady Miejskiej z dnia 16 grudnia 1999r. w sprawie budowanego Zakładu Utylizacji i Składowania Odpadów Komunalnych w L. Skargę na tę uchwałę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego W.J., który powołując się na przepis art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142,poz. 1591 ze zm.) zarzucił, że przedmiotowa uchwała podjęta została z naruszeniem art. 7 i 8 Kpa poprzez naruszenie zasady praworządności i wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, jako podjętej w sposób naruszający Jego interes prawy, a nadto sprzecznie z ustaleniami porozumienia społecznego z mieszkańcami nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z inwestycją, bądź zlokalizowanych w strefie jej oddziaływania. Skarżący w uzasadnieniu skargi podniósł, że Rada Miejska podejmując zaskarżoną uchwałę kierowała się następującymi okolicznościami: - zwiększeniem możliwości przerobowych Zakładu Utylizacji i Składowania Odpadów Komunalnych w L.; - trwającymi pracami przygotowującymi połączenie dwóch kwater do składowania odpadów i zwiększenie – dwukrotnie ich pojemności; - zamknięciem składowiska w S., co stwarza możliwość zaoferowania Gminie S. składowania odpadów w zakładzie w L. W ocenie skarżącego uzasadnienie uchwały – poza analizą rachunku ekonomicznego – nie zawiera żadnych wskazań co do skutków na sytuację domostw mieszkańców sąsiadujących z tak znacznie oddziaływującą na środowisko inwestycją. Zarzucił też, że procedura podjęcia przedmiotowej uchwały znacznie odbiega od procedury podjęcia uchwały z dnia 16 grudnia 1999r., kiedy to przeprowadzone zostały konsultacje ze społecznością lokalną, zakończone zawarciem porozumienia społecznego. Skarżący zarzucił, że zaskarżoną uchwałę, Rada podjęła bez konsultacji z lokalną społecznością w tym także ze skarżącym, co ma istotne znaczenie dla oceny prawidłowości podjętej uchwały i uznania jej za naruszającą interes prawny skarżącego. Skarżący wskazał ponadto, że prowadzi gospodarstwo agroturystyczne i ośrodek jeździecki, którego działalność gospodarcza, i dalszy byt są ściśle uzależnione od warunków środowiskowych oraz od zakresu oddziaływania zakładu w L. Rada Miejska podejmując zaskarżoną uchwałę, zmierza do sfinalizowania kwestii rozbudowy zakładu utylizacji śmieci z możliwością przyjmowania odpadów z sąsiadującej aglomeracji – S., działa więc na szkodę skarżącego. Działania te naruszają art. 7 i 8 Kpa, w szczególności zasadę zaufania obywateli do organów państwowych, które powinny w toku postępowania dążyć do wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie dla strony, a także kierować się przy tych działaniach słusznym interesem strony. Artykuł 7 Kpa wprowadza do postępowania zasadę prawdy materialnej, z której wynika dla organu obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych ze sprawą, tak aby uzyskać rzeczywisty obraz sprawy. Rada ma również działać w interesie gminy i jej mieszkańców. Odpowiadając na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie wywodząc, że skarga została złożona z naruszeniem art. 52 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), bowiem nie została poprzedzona wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa. Została również złożona po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia. Skargę nadano bowiem listem poleconym w dniu 2 września 2006r. (366 dni od podjęcia uchwały 2 września 2005r.), co stanowi o braku podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały (art. 94 oraz art. 101 ust.4 ustawy o samorządzie gminnym). Rada Miejska podniosła też, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wpłynęło do Rady w dniu 6 września 2006r. W odpowiedzi na to wezwanie Rada Miejska w dniu 26 września 2006r. podjęła uchwałę Nr XLVIII/378/06 o odmowie uwzględnienia wezwania W. J. do usunięcia naruszenia interesu prawnego uchwałą Rady Miejskiej Nr XXXVI/270/05 z dnia 2 września 2005r. uchylającą uchwałę w sprawie budowanego Zakładu Utylizacji i Składowania Odpadów Komunalnych w L. Z przedłożonych przez pełnomocnika skarżącego dowodów nadania: wezwania do usunięcia naruszenia prawa i skargi na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 2 września 2005r. wnika, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (pismo opatrzone datą sporządzenia 23 sierpnia 2006r.) zostało nadane w urzędzie pocztowym listem poleconym w dniu 1 września 2006r. (dowód k.66 akt sądowych), zaś skarga na uchwałę (pismo opatrzone datą sporządzenia 2 września 2006r.) została nadana w urzędzie pocztowym listem poleconym w dniu 2 września 2006r.(dowód k-26 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) w art. 147 § 1 stanowi: "Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności." Powołana ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wprowadza innych kryteriów do kontroli uchwał organów samorządu terytorialnego. Również ustawa z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), nie wprowadza innych kryteriów od kryterium zgodności z prawem uchwał jednostek samorządu terytorialnego. W rozpoznawanej sprawie skarga została wniesiona w oparciu o przepis art. 101 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm), który stanowi: "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego". Skuteczność takiej skargi zatem zależna jest od spełnienia następujących przesłanek: 1) naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia określonej osoby, 2) dokonanego uchwałą lub zarządzeniem organu gminy, 3) podjętymi w sprawie z zakresu administracji publicznej oraz 4) uprzedniego, bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia. Przed rozpoznaniem skargi na uchwałę organu gminy sąd administracyjny zobowiązany jest do zbadania przesłanek jej dopuszczalności. Wniesienie skargi na podstawie art. 101 ust.1 na uchwałę lub zrządzenie organu gminy ustawa o samorządzie gminnym uzależnia od bezskutecznego wezwania organu gminy do usunięcia naruszenia interesu pranego lub uprawnienia, przy czym w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym (art. 35, art.36 Kpa). Tak więc, warunkiem wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy jest uprzednie bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, co można rozumieć w ten sposób, że przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego skarżący ma obowiązek wezwać organ do usunięcia naruszenia i to wezwanie ma być bezskuteczne. O bezskuteczności tego wezwania można mówić zarówno wówczas, gdy organ nie uwzględnił wezwania i to stanowisko przedstawił w odpowiedzi na wezwane, jak i wtedy, gdy właściwy organ gminy nie zajął stanowiska w sprawie wezwania i nie udzielił odpowiedzi skarżącemu. Do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym ma zastosowanie art. 53 § 2 P.p.s.a, zgodnie z którym, w przypadkach o których mowa w art. 52 § 3 i 4 skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Skarga na podstawie art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym jest wniesiona po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, także wówczas, gdy skargę wniesiono w terminie 60 dni od dnia wezwania przed upływem terminu załatwienia wezwania (art. 35 § 3 Kpa w związku z art. 101 ust.3 ustawy o samorządzie gminnym), jeżeli organ nie uwzględnił wezwania. W rozpoznawanej sprawie skarżący w dniu 1 września 2006r. wezwał Radę Miejską do usunięcia naruszenia prawa, a w dniu 2 września 2006r. złożył skargą na przedmiotową uchwałę z dnia 2 września 2005r. Rada Miejska uchwałą Nr XLVIII/378/06 z dnia 26 września 2006r. odmówiła uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Z powyższego wynika, że skarżący po wezwaniu Rady Miejskiej do usunięcia naruszenia nie wyczekiwał na odpowiedź organu na wezwanie i na następny dzień po wezwaniu wniósł skargę. W takiej sytuacji – jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały z dnia 2 kwietnia 2007r., II OPS2/07 – także można mówić, że wezwanie było bezskuteczne, jeżeli okaże się, że właściwy organ gminy nie uwzględnił tego wezwania. Nawet jeżeli w dniu wnoszenia skargi nie była rozstrzygnięta kwestia, czy wezwanie zostanie, czy nie zostanie uwzględnione, to jeżeli w ostatecznym rezultacie wezwanie to nie zostało uwzględnione, skarga jest wniesiona z dopełnieniem warunku w postaci bezskuteczności wezwania. W tych okolicznościach faktycznych i prawnych Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie zachowany został tryb wniesienia skargi do sądu administracyjnego i skarga z tego punktu widzenia jest dopuszczalna. Jak wynika z wyżej cytowanego art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, warunkiem skuteczności skargi wniesionej w trybie tego przepisu jest wykazanie, że przepisy kwestionowanego skargą aktu nie tylko są niezgodne z prawem, ale jednocześnie naruszają interes prawny skarżącego. Zarówno ustawa o samorządzie gminnym jak i inne normy prawa administracyjnego nie zawierają legalnej definicji pojęcia interesu prawnego. Orzecznictwo sądowoadministracyjne jak również piśmiennictwo są jednakże zgodne co do tego, że źródła interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym należy poszukiwać w przepisach prawa materialnego, z których wynikają uprawnienia lub obowiązki jednostki, przy czym nie zawężają tego źródła wyłącznie do norm materialnego prawa administracyjnego, stojąc na stanowisku, że mogą to być również np. normy prawa cywilnego. Tak rozumianego interesu prawnego nie można utożsamiać z interesem faktycznym strony. Z faktu, że skarżący jest mieszkańcem gminy i jednocześnie właścicielem nieruchomości położonej na terenie tej gminy, której rada podjęła zaskarżoną uchwałę, a z którą skarżący nie zgadza się, nie wynika naruszenie interesu prawnego skarżącego. Skarżący nie wskazał w skardze przepisu prawa materialnego, z którego wywodzi naruszenie swojego interesu prawnego. Powołane w skardze art. 7 i art. 8 Kpa, nie mogą być brane pod uwagę, przy rozważaniu czy doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego, ponieważ procedura uchwałodawcza przewidziana dla rady gminy nie opiera się na przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz jest kompleksowo uregulowana w ustawie z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym. Z przedstawionego na wstępie stanu faktycznego sprawy, w której podjęta została zaskarżona uchwała wynika, że mocą tej uchwały Rada Miejska uchyliła swoją poprzednią uchwałę z dnia 16 grudnia 1999r. w przedmiocie budowanego Zakładu Utylizacji i Składowania Odpadów Komunalnych w L., w zakresie zawartego w § 1 postanowienia, że do kwater budowanego Zakładu Utylizacji i Składowania Odpadów Komunalnych w L., były przyjmowane wyłączenie odpady z Powiatu P. Skutkiem podjętej uchwały jest więc potencjalne umożliwienie przyjmowania odpadów spoza terenu Powiatu P. W związku z powyższym zauważyć trzeba, że w ustawie o samorządzie gminnym nie istnieją przepisy zakazujące podejmowanie przez radę uchwał uchylających lub zmieniających wcześniejsze uchwały. Sąd, nie jest zaś uprawniony do badania zaskarżonej uchwały pod kątem jej przyszłych skutków ekonomicznych, nawet jeśli mają istotne znaczenie dla skarżącego. Zauważyć też należy, że przedmiotowa uchwała nie dotyczy lokalizacji budowy składowiska odpadów, bowiem składowisko to zostało wybudowane i funkcjonuje, a zatem, nie zachodziła potrzeba przeprowadzenia konsultacji społecznych, o których mowa w skardze. W tym stanie sprawy, przy jednoczesnym braku wskazania przez skarżącego przepisu prawa materialnego, który został jego zdaniem naruszony i z którego wywodzi naruszenie jego interesu prawnego, należało uznać skargę za niezasadną i na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzec jak w sentencji.