II SA/Sz 889/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 listopada 2021 r. sprawy ze skargi R. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta S. z dnia 22 marca 2021 r., nr [...] , II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego R. M. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] marca 20201 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 122 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2020 r., poz. 1427 ze zm., zwanej dalej: "u.p.e.a."), Prezydent Miasta S. (zwany dalej organem I instancji"): - doręczył R. M. (zwanemu dalej: "zobowiązanym" lub "skarżącym"), odpis tytułu wykonawczego nr [...], zgodnie z art. 32 u.p.e.a. (pkt I postanowienia) - nałożył na zobowiązanego grzywnę w celu przymuszenia w wysokości [...] zł w związku z uchylaniem się od obowiązku wykonania czynności określonej w tytule wykonawczym oraz wezwał do jej uiszczenia w terminie 14 dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia na wskazany rachunek (pkt II postanowienia), - wezwał zobowiązanego do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, tj. niezbędność wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości, położonej w S. przy ul. [...], działka nr [...], obręb [...] obejmującego pas przejazdu i przechodu, zgodnie z harmonogramem robót stanowiącym załącznik do wniosku, wykonanym w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta S. z [...] sierpnia 2019 r. nr [...] o pozwoleniu na rozbiórkę, w terminie 14 dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia, pod rygorem zastosowania środka egzekucyjnego w postaci przymusu bezpośredniego. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał, że Wojewoda Z. decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. nałożył (na zobowiązanego) obowiązek o treści: "niezbędność wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości, położonej w S. przy ul. [...], działka nr [...], obręb [...], obejmującego pas przejazdu i przechodu, zgodnie z harmonogramem robót stanowiącym załącznik do wniosku, wykonanym w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta S. z [...] sierpnia 2019 r. nr [...] o pozwoleniu na rozbiórkę". Po bezskutecznym upływie terminu wskazanego w upomnieniu z dnia [...] stycznia 2021 r. (doręczonego zobowiązanemu w dniu [...] stycznia 2021 r.), organ wystawił wyżej wymieniony tytuł wykonawczy. Organ wyjaśnił, że objęty tytułem wykonawczym obowiązek wynika z przepisów prawa budowlanego. Nałożenie grzywny w wysokości [...] zł, wobec nieokreślenia przez ustawodawcę dolnej granicy jej wymiaru, jest na tyle dolegliwe, by zrealizować ciążący na zobowiązanym obowiązek. Zobowiązany wniósł zażalenie na postanowienie organu I instancji domagając się jego uchylenia oraz przeprowadzenia dowodu z pisma z dnia [...] marca 2021 r. Wydanemu postanowieniu zobowiązany zarzucił naruszenie art. 119, art. 120 § 1, art. 121 § 1 i 2, art. 123 i art. 32 u.p.e.a., poprzez ich zastosowanie. Podniósł, że decyzja Wojewody Z. z dnia [...] listopada 2020 r. jest nieprawomocna wobec złożenia na nią skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Sprawa została zarejestrowana pod sygn. II SA/Sz 66/21 i dotychczas nie została zakończona. Wskazał, że nie jest w posiadaniu działki nr [...] albowiem jej część wynajmuje V. sp. z o.o. sp. k. F. i E. D. mają możliwość dojazdu do swojej nieruchomości poprzez inne działki, należące do J. D., na dowód czego przedstawił oświadczenie z dnia [...] marca 2021 r. Wejście na nieruchomość zobowiązanego narazi jego na niepowetowaną szkodę, w tym szkody niemożliwe do odwrócenia. Zobowiązany zmuszony będzie zakończyć współpracę ze Spółką V. . Do zażalenia załączył aktualny wydruk z mapy satelitarnej wskazujący na umiejscowienie komina. Postanowieniem z dnia [...] maja 2021 r., nr [...] wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., zwanej dalej: "k.p.a.") art. 18 oraz art. 119 § 1, art. 121 § 1-4, art. 122 § 2 u.p.e.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej: "organem II instancji") utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji z dnia [...] marca 2021 r. Według organu II instancji, organ I instancji uprawniony był, a jednocześnie zobligowany, do wszczęcia postępowania egzekucyjnego na podstawie ostatecznej decyzji Wojewody Z. z dnia [...] listopada 2020 r. w celu doprowadzenia do wykonania obowiązku z niej wynikającego. Organ II instancji ustalił również, że postanowieniem z dnia 12 marca 2021 r sygn. akt II SA/Sz 66/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odmówił wstrzymania wykonania wskazanej decyzji Wojewody Z.. Ustosunkowując się do zarzutów zażalenia, organ II instancji wyjaśnił, że zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia nie służy merytorycznej kontroli zasadności nałożenia obowiązków wynikających z decyzji Wojewody Z., w tym oceny innych rozwiązań przedstawionych przez zobowiązanego w miejsce obowiązku nałożonego ostateczną decyzją. Dopiero wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnej odnieść może skutek dla postępowania egzekucyjnego. Poza ramy postępowania o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia wykracza również kwestia szkody, jaką może ponieść zobowiązany do udostępnienia pasa gruntu, w tym jej wysokość ustalona samodzielnie przez zobowiązanego. Jednocześnie organ II instancji wskazał, że z księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości (nr [...]) wynika, że M. M. i R. M. są jej współwłaścicielami na zasadzie wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej. W dziale III księgi wieczystej brak jest wpisów. Z dołączonej do zażalenia umowy najmu nie wynika, na jaki okres została zawarta. Organ zwrócił uwagę, że zobowiązany jest reprezentantem (prezesem zarządu) V. Spółki z o.o. sp. k., będąc prezesem zarządu V. Spółki z o.o. Egzekwowany obowiązek nie koliduje z wykonywaniem uprawnień z przedmiotu najmu, którym jest lokal przeznaczony na cele biurowe. Według organu II instancji, kwestionowane postanowienie spełnia wymogi określone w art. 122 § 2 u.p.e.a., a w postanowieniu tym organ wyjaśnił, czym kierował się, uznając za celowe wymierzenie grzywny w kwocie [...]zł. Organ II instancji nie stwierdził, aby kwestionowane postanowienie naruszało przepisy prawa materialnego, jak również nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania. R. M., zastępowany przez radcę prawnego, wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą na postanowienie organu II instancji z dnia [...] maja 2021 r. wnosząc o uwzględnienie skargi w całości i uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o uchylenie poprzedzającego go postanowienia organu I instancji z dnia [...] marca 2021 r. Wniósł ponadto o przeprowadzenie dowodu z: oświadczenia J. D., z wydruku z mapy satelitarnej, z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 2021 r. sygn. akt: II SA/Sz/66/21. Jednocześnie skarżący wniósł o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Wydanemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie: 1) art. 119, art. 121 § 1-4, art. 122 § 2 u.p.e.a., poprzez ich zastosowanie, w sytuacji gdy nie było podstaw do nałożenia na skarżącego kary grzywny, 2) art. 138 § 1 ust. 2 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji z dnia [...] marca 2021 r., gdy tymczasem z uwagi na nieprawidłowe rozstrzygnięcie organu I instancji, organ II instancji winien uchylić postanowienie organu I instancji, 3). art. 75 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie dowodów z załączonych do zażalenia dokumentów, tj. oświadczenia J. D. oraz wydruku z mapy satelitarnej, podczas gdy niniejsze dowody były istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, w szczególności w zakresie zasadności nałożenia na skarżącego grzywny. W uzasadnieniu skargi podniósł, że w dniu 10 czerwca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny wydał wyrok o sygn. akt: II SA/Sz 66/21, którym uchylił decyzję Wojewody Z. z dnia [...] listopada 2020 r. Z uwagi na wyeliminowanie z obrotu prawnego wskazanej decyzji na chwilę obecną brak jest podstaw prawnych do prowadzenia postępowania egzekucyjnego w niniejszej sprawie. W konsekwencji postanowienie organu I instancji z dnia [...] marca 2021 r. oraz zaskarżone postanowienie winny zostać uchylone. Niezależenie od powyższego, z ostrożności skarżący wskazał, że nie jest w posiadaniu nieruchomości, która ma zostać wydana. Skarżący wynajmuje część nieruchomości V. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w S.. Kwestionowane postanowienia zostały skierowane do niewłaściwych osób. Skarżący uważa, że w niniejszym postępowaniu nie ma znaczenia, że jest prezesem zarządu spółki V. Sp. z o.o., która jest komplementariuszem V. sp. z o.o. sp.k., gdyż spółka to samodzielny podmiot prawa. Ponadto skarżący dodał, że w dniu [...] marca 2021 r. otrzymał od właścicielki działki nr [...], [...],[...] zezwolenie na przejazd przez jej działki do działki nr [...], celem wykonania robót koniecznych do rozebrania komina. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz o oddalenie wniosków dowodowych skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sprawa niniejsza została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się zasadne. Przedmiot sprawy objętej skargą dotyczy postanowienia wydanego w postępowaniu egzekucyjnym o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Zgodnie z art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2020 r., poz. 1427 ze zm., zwanej dalej: "u.p.e.a."), grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywna w celu przymuszenia stanowi ustawowy środek egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (art. 1a pkt 12b u.p.e.a.), znajdujący zastosowanie w sytuacjach określonych w art. 119 u.p.e.a. Jak wynika to z art. 121 § 1 u.p.e.a., grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie, z zastrzeżeniem § 4.Z zastrzeżeniem § 5 każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10 000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł (§ 2). Jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, chyba że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia (§ 4). Grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu: odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32 - pkt 1; postanowienie o nałożeniu grzywny - pkt 2 (art. 122 § 1 u.p.e.a.). Zgodnie z art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a, elementem składowym tytułu wykonawczego jest treść podlegającego egzekucji obowiązku, podstawę prawną tego obowiązku oraz stwierdzenie, że obowiązek jest wymagalny, a w przypadku egzekucji należności pieniężnej - także określenie jej wysokości i rodzaju, terminu, od którego nalicza się odsetki z tytułu niezapłacenia należności w terminie, oraz rodzaju i stawki tych odsetek. Postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać: wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych - pkt 1; wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy będzie orzeczone wykonanie zastępcze - pkt 2 (art. 122 § 2 u.p.e.a.). Zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny (art. 122 § 3 u.p.e.a.). W sprawie niesporne jest, że decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. Wojewoda Z. nałożył na skarżącego obowiązek o treści: "niezbędność wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości, położonej w S. przy ul. [...], działka nr [...], obręb [...], obejmującego pas przejazdu i przechodu, zgodnie z harmonogramem robót stanowiącym załącznik do wniosku, wykonanym w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta S. z [...] sierpnia 2019 r. nr [...] o pozwoleniu na rozbiórkę". Po bezskutecznym upływie terminu wezwania skarżącego do wykonania wyżej wskazanego obowiązku, upomnieniem z dnia [...] stycznia 2021 r. (doręczonym skarżącemu w dniu [...] stycznia 2021 r.), organ egzekucyjny I instancji wystawił w dniu [...] marca 2021 r. tytuł wykonawczy, wskazując w nim jako podstawę prawną obowiązku wyżej wskazaną decyzję Wojewody Z. z dnia [...] listopada 2020 r. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że nie mogą stanowić skutecznej argumentacji wywody skarżącego dotyczące prawidłowości wydania wskazanej decyzji oraz możliwości dostępu do nieruchomości nr [...] w inny sposób. Podnoszone okoliczności dotykają bowiem zasadności nałożonego obowiązku (art. 29 § 1 u.p.e.a.), a te nie podlegają badaniu przez organ egzekucyjny, gdyż nie może on badać zasadności lub wadliwości decyzji lub postanowienia będących podstawą egzekucji. Nie mógł więc zostać uwzględniony wniosek skarżącego o przeprowadzenie dowodów z pisma z dnia [...] marca 2021 r. o wyrażeniu zgody skarżącemu na przejazd przez działki będące własnością J. D. oraz z mapy satelitarnej. Zgodnie bowiem z art. 106 3 p.p.s.a., sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Oferowane przez skarżącego dowody dotyczą kwestii wykraczających poza granice kontrolowanej sprawy. Dokonywana przez sąd administracyjny kontrola legalności postanowienia organu egzekucyjnego o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, w zakresie wysokości grzywny, sprowadza się do badania zachowania ustawowych granic wielkości kwot, krotności wymierzania grzywny oraz uwzględnienia zasad jej nakładania. Skarga okazała się jednak zasadna, gdyż na gruncie sprawy należy uwzględnić skutki uchylenia wyżej wskazanej decyzji Wojewody Z. z dnia [...] listopada 2020 r. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 10 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 66/21. Orzeczenie to jest prawomocne. Jak wskazuje się w judykaturze, które skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, uchylenie decyzji, na podstawie której wystawiono tytuł wykonawczy, nie stanowi okoliczności czasowo uniemożliwiającej prowadzenie postępowania egzekucyjnego, ale ma charakter trwały. W sposób trwały i nieodwracalny odpada bowiem podstawa prawna egzekwowanego obowiązku w rozumieniu art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a. Uchylenie takiej decyzji wywołuje skutek ex nunc, tj. od momentu uchylenia. Tytuł wykonawczy staje się więc nieadekwatny do powstałej sytuacji prawnej i nie będzie mógł być realizowany, co nie przekreśla możliwości ponownego uruchomienia egzekucji, czyli wszczęcia kolejnego postępowania egzekucyjnego, lecz już w oparciu o nowowystawiony tytuł wykonawczy (zob. postanowienie NSA z dnia 14 maja 2014 r., sygn. akt II OZ 472/14, opubl. w internetowej bazie - orzeczenia.nsa.gov.pl). Uchylenie decyzji stanowiącej podstawę wystawienia tytułu wykonawczego, powoduje, że przyczyna zastosowania środka egzekucyjnego została unicestwiona, a w takiej sytuacji zarówno zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji nie może pozostać w obrocie prawnym. Skutkowało to w konsekwencji uwzględnieniem skargi. Z tych względów Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżone postanowienie oraz uchylił poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta S. z dnia [...] marca 2021 r., o czym orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach zasądzonych na rzecz skarżącego od organu, Sad orzekł jak w pkt II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 powołanej ustawy.