II SA/Sz 890/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wojciechowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesław Drabik, Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska Protokolant starszy inspektor sądowy Aneta Ciesielska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi P. Spółki z o.o. w P. na decyzję Wójta Gminy z dnia 19 sierpnia 2024 r. nr GK.3137.16.3.2024.AŻ w przedmiocie ustalenia opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej oddala skargę. Wójt Gminy wydał na podstawie art. 272 ust. 8 i ust. 22-26 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2024 r. po. 1087, dalej "u.p.w.") oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2023 r. poz. 2471; dalej "rozporządzenie RM") oraz art. 63 § 1 i art. 68 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 203 r. poz. 2382 ze zm.) w związku z art. 300 u.p.w. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej "k.p.a."), decyzję nr GK.3137.16.3.2024.AŻ, w której ustalił P. Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. (dalej "spółka", "skarżąca") dla nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], obręb W., nr KW [...], o powierzchni 12.407 m˛ (w tym 9.199 m˛ powierzchni utwardzonej) za I – IV kwartał 2023 r. opłatę za zmniejszenie naturalnej retencji w wysokości łącznej 4.600 zł, tj. po 1.150 zł za każdy kwartał. Pismem z 15 lipca 2024 r. organ przekazał spółce informację roczną ustalającą wysokość opłaty stałej za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej dotyczącą 2023 r. Organ wskazał, że ww. opłata została obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty wyrażonej w m˛ wielkości utraconej powierzchni biologicznie czynnej oraz czasu wyrażonego w latach zgodnie z art. 272 ust. 8 u.p.w. oraz § 9 ust. 1 rozporządzenia RM, tj. zgodnie z wyliczeniem 9.199 m˛ x 0,50 zł/m˛ = 4.599,50 zł (po zaokrągleniu do pełnych złotych: 4.600 zł). Spółka złożyła reklamację od ustalonej wysokości przedmiotowej opłaty, w której podniosła, że kwestionuje obciążenie jej obowiązkiem zapłaty ww. opłaty, powołując się na art. 269 ust. 1 u.p.w. W ocenie spółki, prawidłowa wykładnia ww. przepisu prowadzi do wniosku, że przedmiotowa opłata jest należna, gdy wszystkie przesłanki tam wymienione zostaną kumulatywnie spełnione. Według spółki, jej nieruchomość objęta jest systemem kanalizacji typu otwartego i zamkniętego. W decyzji organ wyjaśnił również, że bada sprawę od 2018 r., w którym po raz pierwszy naliczono opłatę za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej dla dz. [...], co od początku było przez spółkę kwestionowane. W dniu 13 maja 2019 r. z urzędu przeprowadzono wizję w terenie. Oględziny przedmiotowej działki nr [...] odbyły się przy udziale uprawnionego geodety, który wykonał pomiary powierzchni biologicznie czynnej (na koszt Gminy). Strona została powiadomiona o tym zdarzeniu pismem z dnia 11 kwietnia 2019 r., doręczonym jej 18 kwietnia 2019 r. Z protokołu z przeprowadzonego pomiaru powierzchni biologicznie czynnych na działce nr [...] wynika, że wybetonowana powierzchnia wynosiła 9.199 m˛, co stanowiło ok. 74% całości działki. Organ podniósł, że nieruchomość skarżącej wyposażona jest w wewnętrzny system kanalizacji, lecz nie jest on w żaden sposób podłączony do gminnej sieci kanalizacji deszczowej. Powyższa okoliczność przesądziła o konieczności naliczenia przedmiotowej opłaty. Organ wyjaśnił pojęcie systemu kanalizacji otwartej i zamkniętej. Organ podał, że na działce nr [...] obręb U. w 2011 r. został wybudowany zbiornik retencyjny wraz z rozbudową kanalizacji deszczowej, modernizacją rowu melioracyjnego na działce nr [...] obręb W., działce nr [...] obręb U. oraz działce nr [...] obręb P. i przebudową drogi technologicznej wzdłuż rowu melioracyjnego na działkach nr [...], [...], [...], części działek nr: [...], [...] i [...] obręb P. oraz działce nr [...] obręb U.. Budowa kanalizacji deszczowej obejmowała budowę po nowej trasie rurociągu o przekroju 1000 mm oraz przebudowę istniejącego kanału kanalizacji deszczowej 800 (w działce nr [...]) – do nowej studni. Zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie zbiornika retencyjnego działki nr [...] obręb U. i nr [...] obręb P. zostały wykorzystane do odprowadzania wód deszczowych z rurociągu transportującego wodę deszczową z nowo zurbanizowanych terenów położonych w sąsiedztwie. Wykorzystanie dotychczasowych rolniczych urządzeń melioracyjnych położonych na ww. działkach do tego celu spowodowane było faktem, że nastąpił szybki rozwój zabudowy mieszkaniowej na terenie gminy K., która do tej pory była gminą typowo wiejską. Rozwój tych terenów wymusił budowę kanalizacji deszczowej o charakterze nierolniczym, co spowodowało konieczność wykorzystania i przebudowy już istniejących rowów melioracyjnych dla potrzeb odprowadzenia wody deszczowej z obszarów zurbanizowanych i budowy zbiornika retencyjnego. Organ wskazał, że rów melioracyjny, do którego spółka odprowadza wody deszczowe położony na działkach nr [...] obręb W. i nr [...] obręb U. nie wchodzi w skład sytemu kanalizacji deszczowej, lecz należy do systemu rolniczych urządzeń melioracyjnych wybudowanych w latach 60-tych dla obsługi terenów rolniczych przez KPGR w S., który przebiega od miejscowości B. do obrębu [...] i nadal służy odwodnieniu terenów rolniczych. Organ podał, że choć nadmiar wody z rolniczych urządzeń melioracyjnych może dostać się do systemu kanalizacji deszczowej to jednak zasadniczo rowy melioracyjne mają za zadanie wchłonąć w glebę wodę z opadów. Organ wskazał, że woda deszczowa odprowadzana jest przez spółkę do rowu melioracyjnego, który nie wchodzi w skład gminnego otwartego systemu kanalizacji deszczowej. Spółka złożyła skargę na ww. decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie i wniosła o jej uchylenie oraz informacji rocznej oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła organowi: 1. naruszenie przepisów postępowania tj.: - art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez bezpodstawne przyjęcie, że: a) działka nr [...], obręb W., nr KW [...] posiadająca wewnętrzny system kanalizacji deszczowej nie jest w żaden sposób podłączona do systemu kanalizacji otwartej działającego na obszarze Gminy K. podczas, gdy system kanalizacji deszczowej na działce nr [...] jest połączony z systemem kanalizacji deszczowej na działce nr [...], przez który wody opadowe są odprowadzane do rowu melioracyjnego, który to odprowadza dalej wody opadowe i roztopowe z terenu tej nieruchomości oraz wielu innych do rzeki B. położonej w granicy administracyjnej miasta S., zapewniając odprowadzanie wód opadowych i roztopowych w szczególności do wód powierzchniowych; b) wody opadowe i roztopowe odprowadzane z działki nr [...] są odprowadzane do ziemi, podczas gdy są one odprowadzane do rowu melioracyjnego, a następnie za jego pośrednictwem są odprowadzane do wód powierzchniowych; - art. 77 § 1 k.p.a., poprzez brak przeprowadzenia, jakiegokolwiek postępowania dowodowego w zakresie ustalenia przesłanek zastosowania opłaty, o jakiej mowa w art. 269 ust. 1 pkt 1 u.p.w., tj. analizy dokumentacji planistycznej gminy, umiejscowienia infrastruktury kanalizacji deszczowej, ustalenia podmiotów zarządzających poszczególnymi jej elementami, opinii biegłego z zakresu geodezji, planistyki tudzież innej specjalizacji niezbędnej dla określenia wskazanych elementów stanu faktycznego, określenia granic obszaru, których zadaniem organu nie jest objęty systemem kanalizacji deszczowej. 2. naruszenie prawa materialnego, tj.: - art. 269 ust. 1 pkt 1 u.p.w., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dla zwolnienia z obowiązku opłaty wskazanej ww. przepisie jest konieczne, aby wewnętrzny system kanalizacji deszczowej istniejący na działce [...] (znajdujący się w kompleksie 19 działek, które wzajemnie są połączone między sobą systemem kanalizacji deszczowej) był dodatkowo podłączony do zewnętrznego systemu kanalizacji deszczowej, podczas gdy ustawodawca nie wprowadza konieczności podłączenia nieruchomości do zewnętrznej kanalizacji deszczowej bezpośrednio, a wymaga, aby dana nieruchomość była podłączona do systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej, jaki funkcjonuje na danym obszarze. W uzasadnieniu skargi podniesione w niej zarzuty zostały uszczegółowione. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, ustosunkowując się do zarzutów skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest wydana wobec skarżącej decyzja Wójta Gminy, w której ustalono skarżącej za I-IV kwartał 2023 r. opłatę za zmniejszenie naturalnej retencji w wysokości łącznej 4.600 zł, po 1.150 zł za każdy kwartał. Zgodnie z art. 34 pkt 4 u.p.w. jako szczególne korzystanie z wód kwalifikowane jest wykonywanie na nieruchomości o powierzchni powyżej 3.500 m˛ robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie naturalnej retencji terenowej przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Stosownie do art. 269 ust. 1 pkt 1 u.p.w., opłatę za usługi wodne uiszcza się za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni powyżej 3.500 m˛ robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Na podstawie § 9 pkt 1 rozporządzenia RM, jednostkowe stawki opłat za usługi wodne za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni powyżej 3.500 m˛ robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej wynoszą bez urządzeń do retencjonowania wody z powierzchni uszczelnionych trwale związanych z gruntem – 0,50 zł za 1 m˛ na 1 rok. Sąd orzekający w sprawie podzielił stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 lutego 2022 r. o sygn. akt III OSK 866/21, w którym podkreślono, że sytuacji, kiedy nieruchomość znajduje się na obszarze ujętym w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej, nie można utożsamiać jedynie z faktycznym zapewnieniem odprowadzania wód opadowych lub roztopowych z danej nieruchomości. Sama techniczna możliwość odprowadzenia deszczówki z danej nieruchomości nie stanowi podstawy do przyjmowania, że jest to nieruchomość ujęta w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej. W art. 269 ust. 1 pkt 1 u.p.w. nie chodzi bowiem o zebranie wód z opadów atmosferycznych (ewentualnie roztopów) do jakiegokolwiek systemu kanalizacji, ale o odprowadzenie ich do takiego systemu, który przewidziany jest na danym obszarze do odbioru wód opadowych i roztopowych. Przez systemy kanalizacji zamkniętej lub otwartej ustawodawca rozumie w ogóle organizację odprowadzania wód opadowych: zarówno jej stronę techniczną, jak i podmiotową. System to nie tylko zespół współpracujących urządzeń, ale również zarządzanie tymi urządzeniami. Nie może przy tym chodzić o system kanalizacji wewnętrznej należący do właściciela nieruchomości i przez niego zarządzany. Z definicji legalnej art. 16 pkt 59 u.p.w. wynika, że przez system kanalizacji zbiorczej należy rozumieć sieć w rozumieniu art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, zakończoną oczyszczalnią ścieków albo końcowym punktem zrzutu ścieków. Stosownie do art. 2 pkt 7 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, sieć to przewody wodociągowe lub kanalizacyjne wraz z uzbrojeniem i urządzeniami, którymi dostarczana jest woda lub którymi odprowadzane są ścieki, będące w posiadaniu przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Należy zatem przyjąć, że sformułowanie: "oprowadzanie do wód opadowych i roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast" zakłada, że odprowadzane wody są ujmowane w system do tego przeznaczony, który transmituje je dopiero do wód. System ten ma służyć przekazaniu wód opadowych z nieruchomości do wód. W przypadku zmniejszenia retencji nie tyle chodzi o ujęcie wód opadowych do systemu, ile o nieujęcie całego obszaru w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej. W świetle powyższego nie jest uzasadnione twierdzenie, że istnienie rowu melioracyjnego oznacza, że cały obszar ujęty jest w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej. NSA w ww. wyroku nie podzielił poglądu, że istniejąca na nieruchomości kanalizacja z odprowadzaniem wód do rowu melioracyjnego, niestanowiącego elementu zarządzanej i zorganizowanej całości jest systemem, o którym mowa w przepisach u.p.w. W ocenie NSA, obszar, na którym znajdowała się nieruchomość (działka nr [...], obręb W.), nie jest podłączona do takiego systemu. Wybudowanie wewnętrznego systemu odprowadzania opadów atmosferycznych nie wyłącza konieczności ustalenia opłaty za zmniejszenie retencyjności, nawet w przypadku posiadania instalacji do retencjonowania wody. Podobne rozważania NSA zawarł w wyroku z 15 marca 2022 r. o sygn. akt III OSK 794/21, dotyczącym działki [...] obr. W. w którym wskazał, że odprowadzanie przez skarżącego wód opadowych i roztopowych do gruntu (rowu melioracyjnego) przez istniejący na nieruchomości system kanalizacyjny nie mogło stanowić o wyłączeniu obowiązku uiszczenia opłaty za ograniczenie retencji. Również w wyrokach z dnia 8 marca 2023 r. o sygn. akt III OSK 1995/21 (co do działki nr [...] obr. W. ) i III OSK 1996/21 (odnośnie do działki nr [...] obr. W. ) NSA stwierdził, że "samo funkcjonowanie systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej na obszarze jest jeszcze niewystarczające do przyjęcia, że zachodzi negatywna przesłanka do ponoszenia opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej. Dodatkowo konieczne jest bowiem przyłączenie nieruchomości do funkcjonującego na danym obszarze systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej". Podkreślić należy, że działki terenu, w stosunku do których zapadły powyższe wyroki NSA znajdują się w bardzo bliskim sąsiedztwie działki [...], której dotyczy przedmiotowa sprawa. Znajdują się zatem na tym samym obszarze, który, jak wyżej wskazano, nie jest podłączony do systemu kanalizacji o cechach wyżej opisanych, będącej własnością gminy lub innego podmiotu prawnego. W tym kontekście nie są przekonujące uwagi skarżącej, że Gmina nie ma gminnej sieci kanalizacji deszczowej, zaś skarżąca nie ma możliwości podłączenia się do takiej sieci (później wskazując, że jest to niecelowe, bo woda z jej działki spływa do rowu melioracyjnego, tak samo jak z kanalizacji na działce nr [...]) oraz że rów melioracyjny stanowi system kanalizacji otwartej, ponieważ woda jest odprowadzana dalej. Wskazać należy, że organ nie kwestionuje faktu, że skarżąca odprowadza wody deszczowe do rowu melioracyjnego. Opłata za zmniejszenie naturalnej retencji wód jest opłatą alternatywną do opłaty za usługi wodne wiążące się z odprowadzaniem do wód, wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast (art. 35 ust. 3 pkt 7 u.p.w.). Przy tym opłaty za odprowadzanie do wód, wód opadowych i roztopowych pobierają Wody Polskie, a za zmniejszenie retencji organ administracji samorządowej szczebla gminnego. Odnośnie do wyłączenia oznaczonej powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej, skutkujące zmniejszeniem naturalnej retencji terenowej, ocena przez organ, że powierzchnia wyłączenia wynosi więcej niż 70% (74% – 9.199 m˛), nie budzi wątpliwości Sądu. Organ dysponował w tym zakresie pomiarami wykonanymi przez uprawnionego geodetę podczas wizji przeprowadzonej w dniu 13 maja 2019 r. Niewątpliwie, wobec braku złożenia przez spółkę oświadczenia, o którym mowa w art. 552 § 2b u.p.w. oraz braku przedstawienia innej dokumentacji dotyczącej wielkości powierzchni utwardzonej na przedmiotowej działce w złożonej reklamacji oraz w skargach (a choćby nawet powołania nowych okoliczności w tym zakresie), przyjąć należało, że ustalenia organu w tym zakresie są prawidłowe. Sam upływ czasu (od momentu dokonania oględzin do czasu wydania decyzji dotyczącej opłaty za 2023 r.), bez ujawnienia – czy to z urzędu, czy w wyniku informacji pochodzących od strony – nowych istotnych okoliczności świadczących o zmianach w ww. zakresie nie obliguje organu do powtarzania pomiarów. Zdaniem Sądu, nie są również trafne zarzuty dotyczące naruszenia § 9 pkt 1 rozporządzenia RM. Z akt sprawy nie wynika bowiem, aby na nieruchomości będącej przedmiotem zaskarżonej decyzji istniały urządzenia do retencjonowania wody z powierzchni uszczelnionych trwale związanych z gruntem. Wskazać należy, że Sąd uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Według Sądu, w rozpoznawanej sprawie o takim naruszeniu nie może być mowy. Strony toczą kilkuletni spór, w którym zasadniczą kwestią sporną jest sposób interpretacji pojęcia obszarów nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej, o których mowa w art. 269 ust. 1 pkt 1 i art. 272 ust. 8 u.p.w., przy uwzględnieniu okoliczności, że na terenie gminy nie istnieje gminna sieć kanalizacji deszczowej, a wody opadowe są odprowadzane do rowu melioracyjnego. W ocenie Sądu, organ zebrał materiał dowodowy, dokonał jego oceny i wywiódł z niego logiczne wnioski. Okoliczność, że skarżąca nie podziela stanowiska organu, nie świadczy o tym, że organ naruszył przepisy postępowania, w tym powołane w skardze art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wskazać należy, że na rozpoznanie sprawy nie miały wpływu przytoczone przez skarżącą orzeczenia sądów administracyjnych, gdyż dotyczyły one innych podmiotów i stanów faktycznych, niż zaistniały w sprawie. Mając powyższe na uwadze powyższe rozważania, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267). Wszystkie przywołane orzeczenia sądów administracyjnych opublikowane są w internetowej bazie orzeczeń NSA – http://orzeczenia.nsa.gov.pl.