II SA/Sz 894/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki,, Sędzia NSA Iwona Tomaszewska (spr.), Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 listopada 2012 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję W dniu [...] r., M. K. złożyła do Kierownika Miejsko – Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Wnioskująca podała, że sprawuje opiekę nad krewną E. K., która jest jej babcią. E. K. legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności Decyzją dnia [...] r., Nr [...] wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz.1071 ze zm.) oraz wydaną na podstawie art. 3 pkt 22, art. 3 pkt 23 lit. f, art. 17, art. 17 ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2008 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm.), działający z upoważnienia Burmistrza, Kierownik Miejsko – Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej odmówił M. K. ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną babcią E. K. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że powodem nie uwzględnia wniosku, było niespełnienie przez M. K. przesłanki z art. 3 pkt 23 lit. f ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wskazując na przepis art. 17 ust. 1 ustawy o świadczenia rodzinnych organ podniósł, że świadczenia pielęgnacyjne przysługują z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Organ ustalił, że wnioskodawczyni prowadzi pozarolniczą działalność gospodarczą od dnia [...] r., pod nazwą "[...] ". Działalność ta uległa zawieszeniu w dniu [...] r. O powyższym, świadczą wpisy w ewidencji działalności gospodarczej, którego odpis znajduje się w aktach administracyjnych sprawy. Organ uznał, że zgodnie z art. 3 pkt 23 lit. f ustawy o świadczeniach rodzinnych tylko wyrejestrowanie działalności gospodarczej może stanowić o utracie dochodu, a nie zawieszenie działalności gospodarczej. Odwołanie od powyższej decyzji, wniosła M. K. Odwołująca się wskazała, że osoba którą się zajmuje jest jej krewną, tj. babcią, która ma orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności. Babcia strony – E. K. jest wdową, żadne z dzieci nie jest w stanie sprawować opieki nad matką, zatem jest jedyną osobą, która może podjąć się opieki nad babcią. W końcowym zdaniu uzasadnienia podniosła, że po wyrejestrowaniu działalności gospodarczej (dokument w załączniku) jest w stanie zaopiekować się niepełnosprawną babcią. Do odwołania skarżąca dołączyła odpis wniosku z dnia [...] r. o wykreślenie wpisu "[...] Wniosek o wpis do centralnej ewidencji informacji o działalności gospodarczej". Decyzją z dnia [...] r., Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 17 ust. 1, ust. 2 i ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] r., odmawiającą M. K. ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad E. K. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że z przedłożonych akt wynika, iż M. K. od [...] r. zawiesiła działalność gospodarczą (przewidywany okres zawieszenia do dnia [...] r.). Babcia odwołującej się – E. K. zaliczona została do znacznego stopnia niepełnosprawności. Kolegium podkreśliło, że jedną z przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest brak podjęcia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, ze względu na konieczność sprawowania opieki. Brak podjęcia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w powyższym rozumieniu oznacza zatem, że mamy do czynienia z osobą bezrobotną, która była zatrudniona lub wykonywała pracę w powyższych formach i zrezygnowała z niej, bądź też mając możliwość podjęcia zatrudnienia lub wykonywania pracy zarobkowej, z możliwości tej nie korzysta. Tym samym aby otrzymać świadczenie pielęgnacyjne, konieczna jest rezygnacja z pracy. Odwołująca się zawiesiła działalność gospodarczą, co nie jest równoznaczne z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W tych okolicznościach, organ odwoławczy uznał, że M. K. nie spełniła ustawowej przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, w związku z koniecznością sprawowania opieki nad babcią. M. K. złożyła, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżąca nie zgodziła się z uzasadnieniem kwestionowanej decyzji. Wskazała, że główną przyczyną odmowy przyznania skarżącej świadczenia było "niedostarczenie dokumentu", potwierdzającego wyrejestrowanie działalności. Natomiast, jak wywodzi skarżąca, do odwołania dołączyła załącznik nr 1 (wniosek o wyrejestrowanie działalności gospodarczej), mimo to decyzja organu pierwszej instancji została utrzymana przez Kolegium. W załączeniu do skargi, M. K. dołączyła kopie pism - korespondencji prowadzonej z Kolegium. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie. Organ odwoławczy wskazał, że wydając zaskarżoną decyzję opierał na dokumentach zawartych w nadesłanych aktach sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje W świetle art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działań administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Szczegóły zakres kontroli, uregulowany jest w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej P.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., uwzględnienie skargi, przez uchylenie decyzji w całości lub w części, następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego. Podstawą uchylenia decyzji w całości lub części, jest także naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a,), tożsame skutki w stosunku do kwestionowanej decyzji może wywołać inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.). Kierując się powołanymi kryteriami Sąd uznał zasadność skargi M. K., z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżona decyzja została wydana w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Kryteria jakie winna spełniać osoba ubiegająca się o przyznanie tego świadczenia określone zostały w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm.). Świadczenie pielęgnacyjne (art. 17 ust. 1 pkt 1- 3 tej ustawy) przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu oraz innej osobie, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, pod warunkiem że rezygnują z pracy, aby zajmować się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Z okoliczności sprawy musi przy tym wynikać, konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału, na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, w sposób przewidziany dla uzyskania świadczenia (art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych). Rozpatrzenie sprawy w oparciu o powołaną wyżej podstawę materialnoprawną, w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego, powinno poprzedzać prawidłowo przeprowadzone postępowanie administracyjne, zgodnie z regułami określonymi w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej "K.p.a.". W myśl. art. 6 K.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W literaturze przedmiotu wskazuje się, że postępowanie administracyjne jest zorganizowanym procesem stosowania prawa, który obejmuje: 1) ustalenie jaka norma obowiązuje w znaczeniu dostatecznie określonym dla potrzeb rozstrzygnięcia, 2) uznanie faktów z udowodnione na podstawie określonych materiałów w oparciu o przyjęta teorię dowodów oraz ujęcie tego faktu w języku stosownej normy, 3) subsumcja faktu uznanego za udowodniony, pod stosowną normę prawną, 4) wiążące ustalenia konsekwencji prawnych faktu uznanego za udowodniony na podstawie stosownej normy (J. Wróblewski. Sądowe Stosowanie prawa, Warszawa 1972, s 52; a także B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2012 r., s. 47-53). Zgodnie z art. 7 K.p.a., organy prowadzące sprawę podejmują wszelkie czynności niezbędne, do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Mają też obowiązek zebrania całego materiału dowodowego i wszechstronnego jego rozpatrzenia, przy uwzględnieniu zasady swobody oceny dowodów (art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a.). Elementy tego rodzaju procedowania, powinno odzwierciedlać uzasadnienie decyzji (art. 107 § 3 K.p.a.), w sposób umożliwiający stronie zrozumienie przyczyn, jakie legły u podstaw rozstrzygnięcia. W tej mierze prawidłowo ustalone okoliczności faktyczne, będą sprzyjały pogłębianiu zaufaniu uczestników do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.). Powyższe obowiązki, spoczywają nie tylko na organie prowadzącym postępowanie administracyjne w pierwszej instancji, ale również dotyczą organu prowadzącego sprawę w postępowaniu odwoławczym, skoro postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne co wynika z art. 15 k.p.a. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Tym samym organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z treścią art. 138 K.p.a., czyli dokonać merytorycznej i prawnej oceny zaskarżonej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2720/11, w Lex nr 1145626). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Sąd uznał, że nie została w dostateczny sposób wyjaśniona kwestia rezygnacji skarżącej z zatrudnienia. Ustalenia w tym zakresie mają istotne znaczenie, gdyż przyczyną odmowy uwzględnienia wniosku skarżącej, było przyjęcie przez organy, że wnioskodawczyni nie spełniła przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, polegającej na rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, skoro zgodnie z art. 3 pkt 23 lit. f ustawy o świadczeniach rodzinnych zawieszenie działalności gospodarczej nie może uznane być za rezygnację z zatrudnienia. O ile stan faktyczny, przyjęty przez organ pierwszej instancji (w decyzji z dnia [...] r.), który dysponował dokumentem stwierdzającym fakt zawieszenia działalności gospodarczej od [...] r., przy braku okoliczności przeciwnych uzasadniał ustalenie o braku podstaw do uznania, że strona zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, to już na etapie postępowania odwoławczego, brak jest pełnego odniesienia się przez Kolegium do konsekwencji złożenia przez stronę wniosku o wykreślenie wpisu z ewidencji działalności gospodarczej oraz brak było oceny wpływu tej czynności na całokształt materiału dowodowego, który został przyjęty przez organ odwoławczy przy rozstrzygnięciu sprawy. Skarżąca w uzasadnieniu odwołania podniosła, że złożyła wniosek o wykreślenie działalności gospodarczej. Organ odwoławczy pominął jednak całkowicie tę okoliczność pomimo dołączenia do odwołania odpisu wniosku [...] ( k. [...] akt administracyjnych) o wykreślenie wpisu w [...] . W celu sprawnego prowadzenia działalności gospodarczej, Minister Gospodarki wprowadził internetowy system Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (CEIDG), umożliwiający wszystkim zainteresowanym bezpłatne uzyskiwanie informacji oraz bezpłatne dokonanie wpisu przez przedsiębiorców, będących osobami fizycznymi. Biorąc pod uwagę aktualnie funkcjonujący system dokonywania wpisów w internetowej bazie, rejestrującej podmioty gospodarcze, można było przewidzieć nieodległe w czasie skutki tej czynności. Dostęp do wskazanej bazy internetowej jest nieodpłatny i dostępny za pomocą Internetu. Okoliczność ta wystąpiła na etapie postępowania odwoławczego, a jak wynika z akt sprawy oraz uzasadnienia oraz treści zaskarżonej decyzji, została całkowicie przez organ odwoławczy pominięta. Podnoszona przez stronę okoliczność złożenia wniosku o wykreślenie wpisu świadczyć może o takiej zmianie okoliczności faktycznych, które mogły mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Jak już była o tym mowa, istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy. Ponadto organ odwoławczy obowiązany jest uwzględnić zmiany stanu faktycznego i prawnego, jakie zaszły w sprawie w okresie między wydaniem decyzji I instancji i II instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 8 lutego 1994 r., SA/Wr 1891/93, ONSA 1995 r., nr 2, poz. 64). W tych okolicznościach, Sąd uznał, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, w szczególności art. 7 , art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i w konsekwencji art. 138 § 1 K.p.a., przez nie ustalenie i nie uwzględnienie pełnego i istniejącego na dzień wydania zaskarżonej decyzji stanu faktycznego. Dlatego zasadne jest uchylenie decyzji organu odwoławczego, w celu poczynienia koniecznych ustaleń i ich oceny, w tym skutków wynikających z podnoszonej przez stronę okoliczności wykreślenia pozarolniczej działalności gospodarczej. W zależności od przyjętych ustaleń, organ odwoławczy winien rozważyć właściwy i adekwatny sposób rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o przepisy z art. 138 § 1 lub § 2 k.p.a. Z tego względu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec, jak w sentencji wyroku.