II SA/Sz 90/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Makowska,, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Alicja Poznańska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 marca 2017 r. sprawy ze skarg: - Z. I., - Rzecznika Praw Dziecka w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzje Prezydenta Miasta S. z dnia [...] nr [...] Wnioskiem z dnia 13 kwietnia 2016 r. Z.I. wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na troje dzieci: S. M. (ur. [...] r.), M. M. (ur. [...]r.) i M. M. (ur. [...] r.), załączając do wniosku kserokopię karty pobytu. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta , działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23-dalej kpa), art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 114 ze zm.), art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. c i d, art. 4, art. 5 oraz art. 2 pkt 11 w zw. z art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2016 r., poz. 195), odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia wychowawczego dla dzieci w okresie od [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. c i d ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci prawo do świadczenia wychowawczego przysługuje cudzoziemcom przebywającym na terytorium RP na podstawie zezwolenia na pobyt czasowy udzielonego w związku z okolicznościami, o których mowa w art. 127 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, jeżeli zamieszkują z członkami rodzin na terytorium R Poraz cudzoziemcom posiadającym kartę pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy", jeżeli zamieszkują z członkami rodzin na terytorium R P, z wyłączeniem obywateli państw trzecich, którzy uzyskali zezwolenie na prace na terytorium państwa członkowskiego na okres nieprzekraczający sześciu miesięcy, obywateli państw trzecich przyjętych w celu podjęcia studiów oraz obywateli państw trzecich, którzy maja prawo do wykonywania pracy na podstawie wizy. Według organu, strona nie może być objęta pomocą finansową w formie świadczenia wychowawczego, gdyż w karcie pobytu (ochrona uzupełniająca) brak jest adnotacji "dostęp do rynku pracy", a strona nie wykazała, aby przebywała na terytorium RP w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji. Od decyzji tej Z.I. złożyła odwołanie wskazując na naruszenie: - art. 1 ust. 2 pkt 2 lit c i d ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. poprzez uznanie przez organ, że posiadając kartę pobytu bez adnotacji "dostęp do rynku pracy" a jednocześnie mając uprawnienie do wykonywania pracy na terytorium RP z mocy prawa na podstawie art. 87 ust. 1 pkt 2 i 5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, nie jest uprawniona od uzyskania świadczenia wychowawczego, - art. 7 i art. 77 § 1 kpa wobec niepodjęcia wszelkich starań mających na celu wyjaśnienie, czy wnioskodawczyni nie jest uprawniona do wykonywania pracy na terytorium RP z mocy ustawy. Pismem z dnia 28 października 2016 r. Rzecznik Praw Dziecka zgłosił swój udział w postępowaniu administracyjnym podnosząc, że decyzja organu I instancji narusza prawa dziecka. Wskazał, że z literalnego brzmienia przepisu wynika, iż strona nielegitymująca się kartą pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy" nie jest objęta prawem do uzyskania świadczenia wychowawczego, ale w jego ocenie przepis art. 1 ust. 2 pkt 2lit c i d ustawy jest sprzeczny z art. 244 ust. 1 pkt 11 ustawy o cudzoziemcach i art. 87 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Adnotacja na karcie pobytu jest bowiem wtórna do uprawnień wynikających z ustaw szczególnych, a strona niewątpliwie posiada prawo do pracy na terytorium RP. Natomiast ograniczenie się do wykładni językowej art. 1 ust. 2 pkt 2 lit c i d ustawy jest niezgodne z art. 2, art. 32 i art. 71 ust. 1 zdanie drugie i art. 72 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji RP a także art. 26 ust. 1 Konwencji o prawach dziecka. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 2 pkt 2, 4 i 14, art. 4 ust. 2 i 3, art. 5 ust. 3 i 4, art. 7 ust. 1 i 3, art. 48 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W motywach decyzji Kolegium po przytoczeniu treści art. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci wskazało, że rodzina I. składa się z sześciu osób: jej samej, męża oraz czwórki dzieci. Wnioskodawczyni jest obywatelką r. urodzoną. Posiada kartę pobytu wydaną w dniu [...] r. przez Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców, ale bez adnotacji "dostęp do rynku pracy". Nie jest również cudzoziemcem przebywającym na terytorium RP na podstawie zezwolenia na pobyt czasowy udzielonego w związku z okolicznościami, o których mowa w art. 127 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach. Kolegium podniosło, że zauważa sprzeczność pomiędzy brzmieniem art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, a art. 87 ust. 1 pkt 2 i 5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, nie mniej uwzględnienie stanowiska Rzecznika naruszałoby bezwzględny obowiązek stosowania przez organy administracji publicznej zasady wynikającej z art. 6 kpa tj. praworządności. Wynikające z tej zasady związanie organów administracji publicznej przepisami prawa powszechnie obowiązującego oznacza w szczególności, że nie są upoważnione - inaczej niż sądy i trybunały - do samodzielnego kwestionowania obowiązywania przepisów prawnych powszechnie obowiązujących (należycie ogłoszonych) i odmowy zastosowania tych przepisów jako podstawy prawnej decyzji administracyjnej. Powyższe znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym w którym przyjmuje się, że organy administracji publicznej nie mogą odmawiać stosowania obowiązujących przepisów, nawet wówczas, gdy dostrzegają ich niezgodność z ustawą lub Konstytucją, bowiem w przeciwieństwie do sądów nie korzystają z przymiotu niezawisłości. Z.I. i Rzecznik Praw Dziecka zaskarżyli wyżej opisaną decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o uchylenie tej decyzji oraz decyzji organu I instancji ją poprzedzającej. Skarga Z. I. została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Sz 90/17, zaś Rzecznika Praw Dziecka pod sygn. akt II SA/Sz 91/17. Zaskarżonej decyzji Z.I. zarzuciła naruszenie: - art. 5 ust. 3 d ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci poprzez uniemożliwienie nabycia praw do świadczenia wychowawczego, - art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d ww. ustawy poprzez błędną wykładnię i uznanie, iż osoba posiadająca ochronę uzupełniającą nie jest uprawniona do prawa do świadczenia wychowawczego bowiem nie ma adnotacji w karcie pobytu "dostęp do rynku pracy", - art 87 ust. 1 pkt 1i i 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucji rynku pracy w zw. z art. 15 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej poprzez niezastosowanie, podczas gdy z uregulowania zawartego w niniejszym przepisie wynika, iż osoby ze statusem uchodźcy mają z mocy prawa nieograniczony dostęp do rynku pracy i są zwolnieni z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę, a tym samym posiadają prawo do świadczenia wychowawczego, - art. 1 ust. 2 pkt c ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego niezastosowanie, - art. 7 i 77 § 1 kpa przez nierozpoznanie istoty sprawy oraz nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego polegające na pominięciu istotnych faktów tj. przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium RP, ustawy o świadczeniach rodzinnych, wskazujących wprost, iż ochrona uzupełniająca uzyskana w P. uprawnia z mocy prawa do: świadczeń rodzinnych, nieograniczonego prawa do pracy, prawa do świadczeń z pomocy społecznej czy prawa do nauki. - art. 80 kpa przez nieuwzględnienie całokształtu materiału w sprawie. Natomiast Rzecznik Praw Dziecka w swojej skardze wskazał na naruszenie prawa materialnego, polegającego na ograniczeniu się do wykładni językowej art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz niedokonaniu wykładni systemowej tego przepisu z art. 244 ust. 1 pkt 11 ustawy o cudzoziemcach oraz z art. 87 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, co prowadzi do naruszenia: - art. 32 Konstytucji RP wyrażającego nakaz równego traktowania przez władze publiczne podmiotów podobnych (tu: cudzoziemców, którzy uzyskali dostęp do polskiego rynku pracy), przy zastosowaniu nieuzasadnionego i nieadekwatnego kryterium różnicującego (tj. umieszczenia albo nieumieszczenia w karcie pobytu cudzoziemca stosownej adnotacji o posiadanym dostępie do rynku pracy), - art. 2 oraz art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji, nakazujących władzom publicznym kierowanie się zasadami sprawiedliwości społecznej, m.in. poprzez zapewnienie rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji społecznej (w sprawie: cudzoziemcom, którzy ze względu na uzasadnioną obawę przed doznaniem poważnej krzywdy zmuszeni byli opuścić swój kraj pochodzenia i z tego powodu uzyskali w P. ochronę uzupełniającą) szczególnej pomocy ze strony władz, - art. 72 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji w zw. z art. 2 oraz art. 26 ust. 1 Konwencji o prawach dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r. w zw. z art. 9 oraz art. 91 ust. 1 i 2 w zw. z art. 241 ust. 1 Konstytucji nakazujących uznania prawa każdego dziecka do korzystania z sytemu zabezpieczenia społecznego oraz zakazujących dyskryminacji dzieci w zakresie realizacji ich praw konwencyjnych. Na rozprawie w dniu 1 marca 2017 r. Sąd, stosownie do art. 111 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnego, postanowił o połączeniu sprawy o sygn. akt II SA/Sz 90/17 ze sprawą o sygn. akt II SA/Sz 91/17 do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz prowadzenia pod sygn. akt II SA/Sz 90/17. Skarżący do protokołu oświadczyli, że podtrzymują swoje stanowiska zawarte w skargach. Rzecznik Praw Dziecka dodatkowo wskazał, że uchybienie organu polegające na braku adnotacji (o charakterze informacji) w karcie pobytu, nie powinno obciążać skarżącej. Natomiast skarżąca oświadczyła, że w P. przebywa od 2006 r., zna język polski w mowie i piśmie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w ie z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U.2016 r., poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., zwanej dalej "P.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a. – decyzji organu pierwszej instancji pod kątem powyższego kryterium wykazała, że skargi zasługują na uwzględnienie. W niniejszej sprawie przedmiotem skarg jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta odmawiającą przyznania skarżącej świadczenia wychowawczego na jej dzieci. W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że w sprawie bezsporne jest, iż skarżąca będąca cudzoziemką, w dniu złożenia wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego na dzieci posiadała ważną kartę pobytu (rubryka data ważności: [...] r.) uzyskaną w związku z udzieleniem jej ochrony uzupełniającej na terytorium R P (rubryka rodzaj wydanego zezwolenia: ochrona uzupełniająca), jednakże bez adnotacji "dostęp do rynku pracy". Natomiast spór sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy organy zasadnie uznały, że brak wskazanej adnotacji uniemożliwia przyznanie wnioskowanego świadczenia. Zdaniem Sądu, powyższe stanowisko organów jest nieprawidłowe i świadczy o niewłaściwej interpretacji przepisów prawa znajdujących zastosowanie w sprawie. Wykładnia jest procesem (zespołem czynności) zmierzającym do ustalenia znaczenia przepisu prawa i ustalenia treści zawartych w nim norm prawnych. Zatem w celu ustalenia rzeczywistej woli ustawodawcy, żadna z metod wykładni (językowa, systemowa, funkcjonalna) nie może być stosowana z pominięciem pozostałych, a zwłaszcza gdy wykładnia językowa nie daje jednoznacznych rezultatów w kontekście pozostałych. Obecnie wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna, nie są wobec siebie konkurujące, lecz współdziałające. Wszystkie te rodzaje wykładni powinny być użyte, jeśli chce się ustalić rzeczywiste znaczenie przepisu (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 731/15). Tymczasem w przedmiotowej sprawie organy obu instancji ograniczyły się wyłącznie do wykładni językowej art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, co doprowadziło do nieprawidłowego odkodowania normy prawnej zawartej w tym przepisie. Niewątpliwie z literalnego brzmienia art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci wynika wprost, iż adnotacja "dostęp do rynku pracy" na karcie pobytu jest ustawowym warunkiem uzyskania przez cudzoziemca świadczenia wychowawczego. Zgodnie bowiem z tym unormowaniem prawo do świadczenia wychowawczego przysługuje cudzoziemcowi posiadającym kartę pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy", jeżeli zamieszkują z członkami rodzin na terytorium R P, z wyłączeniem obywateli państw trzecich, którzy uzyskali zezwolenie na pracę na terytorium państwa członkowskiego na okres nieprzekraczający sześciu miesięcy, obywateli państw trzecich przyjętych w celu podjęcia studiów oraz obywateli państw trzecich, którzy mają prawo do wykonywania pracy na podstawie wizy. Jednakże przy wykładni powyższego przepisu nie sposób pominąć art. 244 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach oraz art. 87 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Pierwsza ze wskazanych regulacji nakłada na organy obowiązek umieszczenia w karcie pobytu adnotacji "dostęp do rynku pracy" - w przypadku zezwolenia udzielonego cudzoziemcowi, który jest uprawniony do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub jest zwolniony z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę. Natomiast druga regulacja stanowi w jakich sytuacjach cudzoziemiec jest uprawniony do wykonywania pracy na terytorium R P (ust. 1), bądź zwolniony z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę (ust. 2). Wśród tych sytuacji wskazano m.in. udzielenie ochrony uzupełniającej w RP (art. 87 ust. 1 pkt 2), którą to uzyskała skarżąca. Z analizy powołanych przepisów wynika zatem, że skoro cudzoziemcowi przysługuje z mocy prawa uprawnienie do wykonywania pracy w P., to adnotacja na karcie pobytu jako potwierdzająca to uprawnienie, ma charakter jedynie informacyjny. Wobec powyższego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażony został pogląd, który skład orzekający tutejszego Sądu w pełni podziela, że wykładnia systemowa prowadzi do wniosku, iż art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci przyznaje podmiotowo uprawnienie do uzyskania świadczenia wychowawczego cudzoziemcowi legitymującego się kartą pobytu uprawnionemu do wykonywania pracy na terytorium R P, niezależnie od tego, czy uprawnienie to zostało ujawnione przez właściwy organ na karcie pobytu (por. wyrok WSA z dnia 7 października 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1197/16, z dnia 15 listopada 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1388/16, wyrok WSA z dnia 7 grudnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Gl 663/16, wyrok WSA z dnia 3 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Ol 995/16). Innymi słowy rzecz ujmując prawo do uzyskania świadczenia wychowawczego przez cudzoziemca legitymującego się kartą pobytu uzależnione jest nie od wymaganej prawem adnotacji organu, lecz od posiadania przez niego uprawnienia do wykonywania pracy na terytorium RP, które to może wynikać bądź z posiadanego zezwolenia na pracę lub z mocy przepisów zwalniających cudzoziemca z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę. Zdaniem Sądu, taki sposób rozumienia przepisu, na który powołali się skarżący, znajduje uzasadnienie również w wykładni celowościowej i co najważniejsze odpowiada wartościom przyjętym w Konstytucji jak i Konwencji o prawach dziecka. W świetle uzasadnienia projektu ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. oraz art. 4 ust. 1 ww. ustawy, celem świadczenia wychowawczego jest udzielenie pomocy finansowej rodzinom wychowujących dzieci, która to pomoc polega na częściowym pokryciu wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Przy czym przepis nie wyłącza spod jej działania dzieci cudzoziemców posiadających prawo pobytu i uprawnienie do pracy w P. W takiej sytuacji za niedopuszczalne uznać należy różnicowanie cudzoziemców legalnie przebywających w P. i mających dostęp do rynku pracy z mocy prawa na tych, którym właściwy organ wydał kartę pobytu z adnotacją i tych, którzy otrzymali kartę pobytu bez adnotacji zwłaszcza, że adnotacja potwierdza tylko fakt posiadanego uprawnienia, a cudzoziemcy na jej ujawnienie w dokumencie nie mają żadnego wpływu. Przyjęcie przeciwnego stanowiska prowadziłoby, jak słusznie wskazał Rzecznik Praw Dziecka, do naruszenia przepisów Konstytucji jak i Konwencji o prawach dziecka nakazujących uwzględnienie równości wobec prawa, sprawiedliwości społecznej, dobra rodziny, praw dziecka, prawa do zabezpieczenia społecznego jak i zakazujących jakiejkolwiek dyskryminacji, tj. art. 2 ust. 1 oraz art. 26 ust. 1 Konwencji oraz art. 2, art. 32, art. 71 ust. 1 i art. 72 ust. 1 zd. pierwsze Konstytucji. Skoro przesądzenie o braku podstaw przyznania świadczenia wychowawczego wyłącznie w oparciu o formalne kryterium posiadania zapisu na karcie pobytu o dostępności do rynku pracy nie daje pogodzić się z rezultatem wykładni celowościowej, systemowej i prokonstytucyjnej, za uzasadnione uznać należy odejście od językowego brzmienia omawianego przepisu. Na gruncie rozpoznawanej sprawy, nie oznacza to – jak wywiodło Kolegium- odmowy zastosowania art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, lecz przyjęcie za prawidłowo dokonaną wykładnią, iż cudzoziemiec posiadający kartę pobytu i uprawnienie do wykonywania pracy w P. z uwagi na udzielenie ochrony uzupełniającej, spełnia określony w tym unormowaniu warunek konieczny do uzyskania świadczenia wychowawczego. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wobec dokonania niewłaściwej wykładni i zastosowania art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie tych decyzji z obrotu prawnego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zobowiązany będzie do uwzględnienia przedstawionej przez Sąd wykładni i dokonania oceny wniosku o przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego zgodnie z tą wykładnią jak i wymogami określonymi przez ustawodawcę, mając na uwadze okoliczność ważności karty pobytu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.