II SA/Sz 900/17

Dnia 15 września 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder po rozpoznaniu w dniu 15 września 2017 roku na posiedzeniu niejawnym skargi D. M. na działalność Wójta Gminy K. w przedmiocie prowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie o zameldowanie p o s t a n a w i a odrzucić skargę. D. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. skargę na działalność Wójta Gminy K., dotyczącą wszczęcia postępowania administracyjnego, wywołanego wnioskiem z dnia [...] r., o zameldowanie skarżącego na pobyt stały w lokalu przy ul. [...] nr [...]m w miejscowości G.. Skarżący wyjaśnił, że złożył w Urzędzie Gminy K. wniosek o zameldowanie w nieruchomości gdzie zamieszkuje, który zawierał wymagane ustawą o ewidencji ludności informacje, a Wójt bezpodstawnie wszczął postępowanie administracyjne w sprawie, nie wskazując co miałoby być przedmiotem tego postępowania, czym nadużył władzy. Wójt Gminy K. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie jako nie podlegającej sądu administracyjnego. Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnił, że z załączonego przez skarżącego do wniosku o zameldowanie aktu notarialnego wynikało, że nowym adresem pobytu stałego miała być niezabudowana działka gruntu ornego. Ponieważ stały pobyt skarżącego w tej nieruchomości budził wątpliwości, organ gminy na podstawie art. 64 § 1 i 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257) – dalej "k.p.a." w zw. z art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2017 r. poz. 657) wszczął z urzędu postępowanie administracyjne, o czym pismem z dnia 14 lipca 2017 r. powiadomił wnioskodawcę. Przeprowadzenie postępowania miało na celu ustalenie, czy rzeczywiście wskazana we wniosku nieruchomość stanowi ośrodek spraw życiowych skarżącego, i czy możliwe jest zameldowanie w tej nieruchomości. W dniu [...] r. D. M. złożył, skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S., skargę na działania Wójta Gminy K. w tej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje: Katalog spraw mogących być przedmiotem badania przez sąd administracyjny określony został w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) dalej – "p.p.s.a.". Stosownie do art. 3 § 2 tej ustawy, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, zwanej dalej: K.p.a.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Odnosząc treść cytowanego art. 3 p.p.s.a. do przedmiotu wniesionej skargi należy wskazać, że zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie o zameldowanie, nie mieści się w katalogu spraw podlegających kognicji sądu administracyjnego. Co do zasady, obowiązek meldunkowy wynika wprost z ustawy i nie wymaga konkretyzacji w drodze decyzji. Zameldowanie i wymeldowanie, co do zasady, są czynnościami materialno-technicznymi dokonywanymi przez organ administracji publicznej prowadzący ewidencję ludności na podstawie zgłoszenia danych na formularzu. Dopiero jeżeli zgłoszone dane budzą wątpliwości, o dokonaniu zameldowania lub wymeldowania orzeka tenże organ w drodze decyzji. Zatem jeśli zgłoszone dane nie budzą wątpliwości, organ meldunkowy dokonuje rejestracji w formie czynności materialno-technicznej. Zameldowanie na pobyt stały bądź czasowy w określonym miejscu na podstawie decyzji administracyjnej następuje wyjątkowo, gdy zgodnie z art. 31 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności zgłoszone dane budzą wątpliwości. Takie wątpliwości występują na przykład w sytuacji, gdy organ ustali, że wskazany we wniosku nowy adres pobytu stałego to niezabudowana działka gruntu. Pobytem stałym jest bowiem zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania, a adres określa się przez podanie nazwy miejscowości, ulicy, jeżeli w miejscowości występuje podział na ulice, numeru domu i lokalu - jeżeli jest wydzielony, nazwy gminy, nazwy województwa oraz kodu pocztowego (art. 25 ust. 1 w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 2 ustawy o ewidencji ludności). Jeżeli dane zgłoszone do zameldowania budzą wątpliwości rozstrzyga organ gminy w drodze decyzji administracyjnej (art. 31 ust. 1 ustawy). Wydanie decyzji administracyjnej poprzedza przeprowadzenie postępowania administracyjnego, do którego zastosowanie znajdują przepisy k.p.a. Stosownie do art. art. 61 § 4 k.p.a. o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu organ zawiadamia stronę. Zawiadomienie to nie ma jednak formy postanowienia i nie przysługuje na nie zażalenie, a w konsekwencji skarga do sądu administracyjnego. Skarga wniesiona przez D. M. dotyczy działalności Wójta Gminy K. w sprawie w której złożył on wniosek o zameldowanie. Skarga ta została wniesiona w trybie tzw. postępowania skargowego, uregulowanego przepisami działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 227 k.p.a., przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności wójta jest rada gminy (art. 229 pkt 3 k.p.a.). Skarga, wniesiona w tym trybie do właściwego organu, uruchamia jednoinstancyjne postępowanie administracyjne uproszczone, które nie kończy się nie decyzją administracyjną w sposób władczy kształtującą sytuację prawną adresata, ale czynnością materialno-techniczną, tj. zawiadomieniem o sposobie załatwienia sprawy. W orzecznictwie panuje niekwestionowany pogląd, w pełni akceptowany również przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie, zgodnie z którym, w sprawach dotyczących postępowania skargowego uregulowanego w dziale VIII k.p.a. nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z 1 lutego 2007 r. I OSK 395/06 LEX nr 362475; postanowienie WSA w Lublinie z 31 grudnia 2007 r. III SA/Lu 586/07 Wspólnota 2008/3/47; postanowienie WSA w Warszawie z 24 listopada 2006 r. III SA/Wa 948/06 LEX nr 295005). Sąd administracyjny nie jest więc uprawniony do rozpoznania takiej skargi zamiast organu właściwego, ani do rozpoznania skargi na zawiadomienie pochodzące od właściwego organu o sposobie rozpatrzenia skargi. Ponieważ sprawa będąca przedmiotem skargi nie podlega kognicji sądu administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. na podstawie art. 58 § 1 punkt 1 i § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.