II SA/Sz 902/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi J. D. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego J. D. kwotę [...] ([...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz art. 81 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118), nakazał J.D. wykonanie robót budowlanych polegających na zamontowaniu wentylacji wysokiej w odległości 2 metrów od granicy działki nr [...] oraz przesunięciu studni chłonnej o 4 metry w kierunku bramy wjazdowej na działce nr [...], w celu zachowania normatywnej odległości, tj. 30 metrów od istniejącej na sąsiedniej działce nr [...] ręcznej pompy wodnej, w terminie do [...] - w celu doprowadzenia robót budowlanych przy wykonanej przydomowej oczyszczalni ścieków na terenie działki nr [...] w [...] przy ul. [...], gm. [...], do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że w wyniku oględzin terenu działki nr [...], dokonanych w dniu [...], ustalono, że J.D. wybudował przydomową oczyszczalnię ścieków. W związku z powyższym, postanowieniem z dnia [...] (zmienionym dnia [...] w zakresie daty wykonania obowiązku - na dzień [...]) nałożono na inwestora obowiązek przedłożenia orzeczenia technicznego w przedmiocie zgodności wykonanych robót budowlanych z przepisami prawa, w tym techniczno-budowlanymi, ze zwróceniem, w tym orzeczeniu, uwagi na wentylację przydomowej oczyszczalni, odległość pomiędzy oczyszczalnią, a studnią znajdującą się na działce sąsiedniej nr [...] oraz zawierającego szczegółowy opis stanu faktycznego z niezbędnymi rysunkami, odnoszącego się do rozwiązań technicznych i zgodności z przepisami, wraz z wnioskami. Inwestor w dniu [...] przedłożył orzeczenie techniczne, sporządzone przez legitymującego się uprawnieniem budowlanym A.P., w którym zalecono wykonanie, opisanych na wstępie ww. decyzji, robót budowlanych, celem doprowadzenia spornej inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Organ I instancji uznał argumenty i wnioski zwarte w orzeczeniu i nałożył na inwestora obowiązek ich wykonania. J.D. w odwołaniu od decyzji z dnia [...] wskazał, że dokonał zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru budowy oczyszczalni ekologicznej [...] dołączając do niego mapę działek [...] bez wyrysowanej studni wodnej na działce sąsiedniej. W związku z powyższym, zdaniem odwołującego się, brak jest podstaw dla przystosowania odległości 30 metrów od jego obiektu do studni na sąsiedniej działce, a ponadto podniósł, że oczyszczalnia nie koliduje z jakimikolwiek zabudowaniami i urządzeniami na działce sąsiedniej nr [...]. Dodatkowo skarżący podkreślił, że S.B. złożyła w trakcie oględzin oświadczenie, że woda z przedmiotowej studnia nie jest używana jako pitna, a być może będzie wykorzystywana do celów gospodarczych – podlewania kwiatów. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu ww. odwołania, decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., Nr 234, poz. 1623 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i wskazał, że w trakcie oględziny nieruchomości inwestora (działki nr [...]) pomierzono odległości nadziemnych części oczyszczalni i ustalono, że odległość osadników gnilnych od granicy z działką nr [...] wynosi od 2,60 m do 3,10 m, od studni chłonnej przyjmującej oczyszczony ściek - 2,5 m, od granicy z działką drogową (nr [...]) 2,10 m. Odległość osadnika gnilnego oraz ww. studni chłonnej od znajdującej się na działce nr [...] studni wody na cele gospodarcze wynosi odpowiednio 21,50 m oraz 26 m. Ponadto rury żeliwne odpowietrzające przydomową oczyszczalnię, o wysokości 2,5 m od poziomu terenu, usytuowano na granicy działek nr [...]. Wobec niezgodnych z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie odległości odpowietrzenia oczyszczalni od granicy działki (wymagane 2 metry) oraz studni wody od dołu chłonnego, pełniącego funkcję rozsączającą (wymagane 30 metrów), postanowieniem z dnia [...] nałożono na inwestora obowiązek przedłożenia orzeczenia technicznego uwzględniającego zakres robót koniecznych do wykonania w celu doprowadzenia przydomowej oczyszczalni do stanu zgodnego z przepisami. W oparciu o przedłożoną dokumentację organ I instancji wydał prawidłowe rozstrzygnięcie. Ustosunkowując się do argumentów skarżącego, organ wyjaśnił, że na inwestorze spoczywa obowiązek uaktualnienia mapy zasadniczej pomiarem uzupełniającym, jeżeli przedsięwzięcie tego wymaga, dlatego brak na podkładzie mapowym studni na działce sąsiedniej, pozostaje bez wpływu na przyjęte rozstrzygnięcie, zaś okoliczność ewentualnego wykorzystania wody z przedmiotowej studni na cele gospodarcze, nie wyklucza możliwości wykorzystania jej w przyszłości na cele spożywcze. Nie zgadzając się z powyższą decyzją J.D. złożył na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucając art. 7 K.p.a. poprzez nie wyjaśnienie w sposób dostateczny stanu faktycznego w zakresie ustalenia, czy woda dostarczana przez ręczną pompę wody – studnię, posadowioną na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], jest wodą przeznaczoną do spożycia przez ludzi, a także czy obiekt budowlany, oznaczony jako silos, znajdujący się na działce nr [...], w rzeczywistości pełniący funkcję szamba, posadowiony jest w wyznaczonej przepisami prawa odległości od ręcznej pompy wody – studni, a ponadto, czy istnieje odrębne źródło wody nadającej się do spożycia przez właścicielkę sąsiedniej nieruchomości S.B., tj. instalacji wodnej doprowadzającej wodę do domu, w którym mieszka uczestniczka postępowania. Skarżący zarzucił też naruszenie art. 107 § 1 w związku z art. 3 K.p.a. w zakresie sporządzenia uzasadnienia zaskarżonej decyzji, ponieważ organ nie powołał, ani też nie wyjaśnił przepisów rozporządzenia na podstawie których nałożył obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia spornych robót do stanu zgodnego z prawem. Dodatkowo skarżący zarzucił naruszenie art. 31 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu przez organ, że pojęcie "wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi" oznacza wodę o parametrach pozwalających na spożywanie jej przez ludzi, a nie wodę wykorzystywaną w tym celu oraz naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust.7 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 31 ust. 1 pkt 4 ww. rozporządzenia poprzez przyjęcie, że powołane przepisy mają zastosowanie do niniejszego stanu faktycznego (błąd subsumpcji). Zdaniem skarżącego, o zastosowaniu ww. przepisu rozporządzenia decyduje przeznaczenie wody pochodzącej ze studni, a z protokołu kontroli z [...] wynika, że woda pochodząca ze spornej studni nie jest używana przez S.B. jako woda do picia. Poza tym organy bezpodstawnie, bez żadnego dowodu, przyjęły, że woda w studni uczestniczki postępowania posiada parametry wody do spożycia. Organy nie zwróciły też uwagi, że na mapie załączonej do orzeczenia technicznego uwidoczniony jest obiekt – silos, znajdujący się w odległości 15 m od studni, pełniący w rzeczywistości funkcje szamba, co wyklucza możliwość pobierania wody zdatnej do picia z tej studni. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. S.B. ustosunkowując się do zarzutów skargi, w piśmie z dnia [...], wniosła o jej oddalenie, wskazując, że obowiązek przesunięcia studni chłonnej jest zasadny, gdyż kiedyś korzystano z tej studni i ustalono, że woda nadaje się do picia. W odniesieniu do silosu S.B. oświadczyła, że nie jest to silos, zawsze w tym miejscu było szambo, w ostatnim okresie jest to miejsce odbioru nieczystości zwierzęcych. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem wydanym w dniu 26 września 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 191/12, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ja decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. S.B. w skardze kasacyjnej zaskarżyła powyższy wyrok w całości i wniosła o jego uchylenie ewentualnie zmianę poprzez oddalenie skargi. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 142/13 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu. Sąd uznał za trafne zarzuty dotyczące naruszenia przez sąd wojewódzki przepisów art. 141 § 4 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a w związku z art. 7, 77 i 80 K.p.a. i ocenił, że z ogólnikowych rozważań uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że przyczyną uchylenia decyzji organów obu instancji było niewyjaśnienie okoliczności sprawy związane z brakiem oceny orzeczenia technicznego w przedmiocie wykonania przez inwestora robót budowlanych polegających na wykonaniu przydomowej oczyszczalni ścieków. Ponadto, według sądu wojewódzkiego, uzasadnienia decyzji wydanych w obu instancjach nie odpowiadają wymogom art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. z uwagi na brak wyjaśnienia podstawy prawnej podjętych rozstrzygnięć, jednakże, zdaniem tego sądu, braki w uzasadnieniach decyzji nie były tego rodzaju, aby uniemożliwiały ocenę w zakresie stanu faktycznego sprawy i dokonanej przez organy obu instancji subsumcji w odniesieniu do przepisów prawa materialnego powołanych w podstawie podjętych rozstrzygnięć. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji przedstawił ustalenia faktyczne wynikające z dokonanych przez organ pierwszej instancji oględzin nieruchomości inwestora i pomiarów dokonanych celem sprawdzenia odległości nadziemnych części wykonanej oczyszczalni od granic działek sąsiednich i znajdujących się na nich określonych obiektów. Wskazał też, że wobec stwierdzonych nieprawidłowości i wątpliwości co do możliwości doprowadzenia tak wykonanego urządzenia budowlanego do stanu zgodnego z prawem – wydane zostało postanowienie z [...], nakładające na inwestora obowiązek przedłożenia orzeczenia technicznego sporządzonego przez osobę uprawnioną. Jak wynika z treści postanowienia organ zawarł w nim szczegółowe uwagi co do kwestii podlegających wyjaśnieniu przez rzeczoznawcę. Z kolei Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji z dnia [...], nawiązując do wymienionego postanowienia wyjaśnił, że orzeczenie techniczne miało odnieść się do prawidłowości wykonania robót budowlanych w zakresie zgodności z obowiązującymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, zasadami wiedzy technicznej oraz wymaganiami określonymi w art. 5 ustawy – Prawo budowlane. W orzeczeniu miały być też wskazane ewentualne czynności konieczne do wykonania w celu doprowadzenia przedmiotowych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Z uzasadnienia wydanej decyzji wynika również, że organ pierwszej instancji zaakceptował ustalenia oraz wnioski zawarte w orzeczeniu technicznym i w konsekwencji nakazał inwestorowi wykonanie określonych czynności w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Organ odwoławczy stwierdził w uzasadnieniu wydanej decyzji, że rozstrzygnięcie organu powiatowego znajduje oparcie w przepisach art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, a ponadto odniósł się do zarzutów zawartych w odwołaniu inwestora. W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego, w takim stanie sprawy trudno zgodzić się z konstatacją sądu wojewódzkiego, że uzasadnienia decyzji organów obu instancji nie pozwoliły "ustalić toku rozumowania organów". Tymczasem mimo lakonicznej argumentacji organów, z wydanych decyzji oraz powołanej w ich treści dokumentacji wynikały istotne okoliczności faktyczne sprawy. W szczególności należy zwrócić uwagę na ustalenia zawarte w postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], które stanowiły dopełnienie uzasadnienia wydanej następnie decyzji z dnia [...]. W zakresie weryfikacji materiału dowodowego, a konkretnie orzeczenia technicznego, sąd niezasadnie przyjął, że organ powiatowy nie ocenił ustaleń poczynionych przez rzeczoznawcę. Z decyzji wnika, że organ zaakceptował "argumenty i wnioski" zawarte w orzeczeniu technicznym. Odrębnym zagadnieniem jest natomiast to, czy organy zasadnie oparły podjęte rozstrzygnięcia na podstawie omawianego dowodu. Również w zakresie podstawy prawnej kontrolowanych decyzji należało uwzględnić nie tylko przepisy powołane w ich sentencjach, ale też przepisy rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – powołane w wymienionym wyżej postanowieniu. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że rzeczą sądu było wstępne rozważenie, czy w takim stanie faktycznym, jaki wynikał z materiału dowodowego zebranego w sprawie, możliwe było orzekanie przez organ nadzoru budowlanego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Następnie sąd powinien zweryfikować materiał dowodowy i dokonane na jego podstawie ustalenia faktyczne w celu stwierdzenia, czy wyjaśnione zostały istotne okoliczności sprawy. Ocena ustaleń faktycznych musi być bowiem dokonywana w kontekście sprecyzowanego stanu prawnego, który ma opcyjnie stanowić podstawę rozstrzygania. Oczywiście w toku ewentualnego dalszego postępowania wyjaśniającego nie jest wykluczona zmiana koncepcji co do przepisów prawa materialnego, które mają być w sprawie zastosowane na etapie końcowej subsumcji. Wątpliwości sąd kasacyjnego wzbudziło ponadto rozstrzygnięcie zawarte w sentencji wyroku, z uwagi na zakres złożonej do sądu wojewódzkiego skargi. Pismem z dnia [...] S.B. wniosła o umorzenie postępowania z uwagi na fakt, iż w chwili obecnej stało się bezprzedmiotowe, wyjaśniając następnie, że strony mają możliwość podłączenia się do sieci wodno-kanalizacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz.270 ze zm.). Na wstępie należy przypomnieć, że w niniejszej sprawie orzekał już Naczelny Sąd Administracyjny, uchylając uprzednio wydany wyrok tut. sądu i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania. Zgodnie z art.190 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ponownie rozpoznając sprawę, będąc związanym wskazówkami Naczelnego Sądu Administracyjnego sąd uznał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie jest wystarczający dla wydania rozstrzygnięcia i wymaga uzupełnienia w znacznym stopniu. Zarówno organy, jak i sporządzający orzeczenie techniczne przyjęli, że studnia ręczna położona na działce należącej do S.B. jest studnią, o której mowa w § 31 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz.690), zwanym dalej "rozporządzeniem". Rozporządzenie nie zawiera definicji co należy rozumieć pod pojęciem "studni dostarczającej wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, niewymagającą, zgodnie z przepisami dotyczącymi ujęć i źródeł wodnych, ustanowienia strefy ochronnej". Definicją taką nie posługują się także inne obowiązujące przepisy prawa. Zawarta w ustawie z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm.) definicja wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi może jedynie częściowo być pomocna przy dokonywaniu wykładni przepisów rozporządzenia. Stanowi ona, że przez użyte w ustawie określenie "woda przeznaczona do spożycia przez ludzi" oznacza: a) wodę w stanie pierwotnym lub po uzdatnieniu, przeznaczoną do picia, przygotowania żywności lub innych celów domowych, niezależnie od jej pochodzenia i od tego, czy jest dostarczana z sieci dystrybucyjnej, cystern, w butelkach lub pojemnikach, b) wodę wykorzystywaną przez przedsiębiorstwo produkcji żywności do wytworzenia, przetworzenia, konserwowania lub wprowadzania do obrotu produktów albo substancji przeznaczonych do spożycia przez ludzi (art.2 pkt 18). Już jednak samo sformułowanie przepisu § 31 ust.1 rozporządzenia , w ocenie sądu, wskazuje, że chodzi o studnię, która w momencie budowy przewodów rozsączających kanalizacji indywidualnej jest studnią dostarczającą wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, tj. spełniającą odpowiednie wymogi sanitarne - nadającą się do picia, przygotowywania żywności lub innych celów domowych, a także do produkcji żywności dla ludzi. Z protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu [...] wynika, że "zgodnie z oświadczeniem p. S.B. woda ze studni nie jest używana jako pitna. Być może w niedalekiej przyszłości będzie wykorzystywana do celów gospodarczych (podlewanie kwiatków)." Ponadto, jak to wynika z wniesionej skargi i pism procesowych, S.B. korzysta z sieci wodociągowej, zaś na jej działce w pobliżu studni zlokalizowane jest szambo, co pozwala domniemywać, że woda przeznaczona do spożycia przez ludzi jest jej dostarczana w inny sposób niż ze studni. Te okoliczności, w ocenie sądu, organ winien jednoznacznie ustalić. W zależności od wyniku tych ustaleń, organ winien też ocenić przydatność sporządzonego orzeczenia technicznego, które w ocenie sądu nie do końca wyjaśnia wszystkie aspekty sprawy. Zdaniem jego autora, orzeczenie zawiera dwa załączniki graficzne projekt zagospodarowania terenu i przydomową oczyszczalnię ścieków(rys. 1). Tymczasem w aktach sprawy, znajduje się rysunek nr 1, jednakże osobno(nie jako załącznik), zaś drugiego załącznika w ogóle nie ma. Dodać należy, że rysunek ten z uwagi na skalę w jakiej został sporządzony, zdaniem sądu, jest mało czytelny. Organ winien także ocenić, czy w tak ustalonym stanie faktycznym sprawy, możliwe jest orzekanie w trybie art.51 ust.1 pkt 2 w związku z art.51 ust.7 ustawy Prawo budowlane. Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają przepisy postępowania administracyjnego, tj.art.7 i 77 § 1 K.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił obie decyzje. Rozstrzygnięcie w pkt II sentencji wyroku zapadło na podstawie art.152, zaś w pkt III na podstawie art.200 w zw. z art.205 ww. ustawy.