II SA/Sz 906/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.),, Asesor WSA Joanna Wojciechowska, Protokolant Krzysztof Chudy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2008r. sprawy ze skargi A. i P. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nieodpłatnego przeniesienia własności nieruchomości niezabudowanej oddala skargę Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. z 1989 r. Nr 10, poz. 53 z późn. zm.) oraz art. 104 Kpa odmówił A. i P.P. nieodpłatnego przeniesienia własności nieruchomości niezabudowanej stanowiącej własności Gminy – Miasta Ś., oznaczonej numerem działki [...] o pow. 252m2 położonej w obrębie [...] miasta Ś. Z uzasadnienia decyzji wynika, że małżonkowie A. i P. P. złożyli wniosek o zwrot wyżej wskazanej działki w ramach roszczenia z art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. W toku postępowania organ ustalił, że na mocy decyzji Naczelnika Miasta Ś. z dnia [...] przejęto od M. P. na własność Skarbu Państwa za zaopatrzenie emerytalne gospodarstwo rolne o pow. 9,65 ha, bez budynków, położone w K. Budynki wyłączono spod przejęcia i pozostawiono je na odrębną własność M. P. Decyzją z dnia [...] w części dotyczącej wyłączenia budynków spod przejęcia orzeczono, że działka [...] o pow. 0,18 ha stanowi służebność gruntową związaną z wyłączeniem spod przejęcia budynków, które stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności strony. Działka siedliskowa oznaczona nr [...] o powierzchni 0,18 ha uległa podziałowi na działki [...] (obecnie nr [...]) i [...] (obecnie nr [...]). Podział nastąpił w 1981 r. w celu wydzielenia drogi. Na podstawie decyzji Naczelnika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w Ś. z dnia [...] wydanej w trybie art. 6 przyznano małżonkom A. i P. P. własność działki [...] o powierzchni 1570m2. Wobec powyższych ustaleń Prezydent Miasta stwierdził, powołując się na brzmienie zacytowanego art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. z 1989 r. Nr 10, poz. 53 z późn. zm.), że decyzją z dnia [...] właściwy organ, w trybie art. 6 wskazanej wyżej ustawy, dokonał już określenia wielkości działki, której własność została przeniesiona nieodpłatnie na rzecz A. i P. P., którzy decyzji tej nie zaskarżyli i stała się ona ostateczna. Wnioskowana nieruchomość oznaczona numerem [...] (poprzedni numer [...]) położona w obrębie [...] jest niezabudowana, została wydzielona pod drogę, nie jest związana z obsługą budynków znajdujących się na działce nr [...]. W tym stanie faktycznym i prawnym Prezydent stwierdził, że brak jest podstaw do zrealizowania roszczenia. A. i P. P. nie zgodzili się z powyższą decyzją i w odwołaniu wnieśli o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia ewentualnie o zmianę decyzji i przeniesienie na ich rzecz nieodpłatnie własności działki nr [...] o pow. 252m2 położonej w obrębie [...]. Zdaniem odwołujących się, skoro na ich własność przyznana została działka nr [...] (dawna [...]), to takie same zasady powinny dotyczyć działki nr [...] (dawna [...]). Powołując się na art. 118 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników i ich rodzin, małżonkowie P. wywiedli, że ustawodawca w tym przepisie określił, iż zstępni osoby uprawnionej faktycznie władający działką mogą wystąpić z wnioskiem o przyznanie własności działki. Z opisu i mapy z dnia 31 marca 1979 r. wynika, że władającym był M. P. Zgodnie z decyzją z dnia [...] na własność Państwa zostało przejęte całe gospodarstwo rolne o pow. 9,65 ha bez budynków. Dana działka [...] również wchodziła w skład przekazanego gospodarstwa, a zatem winna być również przyznana odwołującym się. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa w związku z art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz zmianie ustawy o podatku rolnym (Dz. U. Nr 10, poz. 53 z poźn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Kolegium – jak wynika to z uzasadnienia decyzji – ustaliło podobny jak organ I instancji, stan faktyczny sprawy. Zdaniem organu, ze stanowiącego materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia art. 6 wskazanej wyżej ustawy wynika, że właścicielom budynków znajdujących się na działce gruntu, które wchodziły w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 1983 r. przysługuje prawo do nieodpłatnego nabycia na własność działki gruntu, na której budynki zostały wniesione. Wobec tego, osoby, które złożą odpowiedni wniosek i wykażą, w oparciu o odpowiednie dokumenty, że przysługuje im prawo własności budynków, w warunkach opisanych w art. 6 przywołanej ustawy, mogą żądać nieodpłatnego nabycia na własność działki gruntu, na której te budynki zostały wzniesione, przy czym prawo to musi im przysługiwać w dniu złożenia wniosku oraz w dniu wydania decyzji. Celem tego przepisu jest zwrócenie właścicielowi budynków działki gruntu ściśle związanej z tymi budynkami – działki budynkowej, a nie jakiejkolwiek innej działki – i tym samym zniesienie odrębnej od gruntu własności budynków (wyrok WSA z dnia 9 maja 1995 r. sygn. akt SA/Łd 983/94, ONSA 1996/2/87). Kolegium stwierdziło dalej, że nie ulega wątpliwości, że decyzją [...] w oparciu o obowiązujące wówczas przepisy ustawy z dnia 27 października 1977r. o zaopatrzeniu emerytalnym rolników oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32, poz. 140) zmienioną decyzją z dnia [...] M. P. przekazał swoje gospodarstwo rolne o pow. 9,65 ha na rzecz Skarbu Państwa w zamian za zaopatrzenie emerytalne, zachowując na własność budynki posadowione na działce Nr [...] o pow. 0,18 ha, które stanowiły odrębny od gruntu przedmiot własności. W 1981 r. działka siedliskowa nr [...] o powierzchni 0,18 ha uległa podziałowi na działki nr [...] (obecnie [...]), na której są posadowione budynki oraz na działkę niezabudowaną nr [...] (obecnie [...]) wydzieloną pod drogę. Wobec tego, zdaniem organu odwoławczego, po dokonanym podziale działki nr [...] uprawnienie do żądania nabycia nieodpłatnie działki, na której znajdują się budynki stanowiące odrębny od gruntu przedmiot własności w trybie art. 6 powyższej ustawy, która zaczęła obowiązywać z dniem 1 stycznia 1989 r., a więc po dokonanym podziale, ogranicza się jedynie do działki siedliskowej nr [...], gdyż na tej działce znajdują się budynki. Decyzją z dnia [...] Naczelnik WG i GG Urzędu Miejskiego w Ś. zgodnie ze złożonym przez A. i P. P. wnioskiem przeniósł na ich rzecz własność działki siedliskowej nr [...], w trybie art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. Dlatego zdaniem Kolegium, nie ma podstaw prawnych do zwrotu na rzecz skarżących działki Nr [...] (poprzednio [...]) wchodzącej uprzednio w skład przekazanego na rzecz Państwa gospodarstwa rolnego, gdyż na działce tej zarówno w dniu złożenia przez skarżących wniosku z dnia 17 listopada 2006 r. o nieodpłatne przeniesienie w trybie art. 6 przywołanej wyżej ustawy, jak i w dniu wydania zaskarżonej decyzji nie znajdują się budynki stanowiące odrębny od gruntu przedmiot własności. Małżonkowie A. i P.P. w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyżej opisanej decyzji ostatecznej zarzucili: 1. niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych, a istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, 2. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w oparciu o powyższe zarzuty wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że organ odwoławczy nie wyjaśnił i nie wskazał stronie przesłanek, którymi kierował się przy przyjęciu, że odmowa przydziału działki nr [...] (obecnie [...]) jest uzasadniona. Zdaniem małżonków P. art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym ma charakter iuris cogentis. Sytuacja rolnika, który zachował własność budynków, nie może być gorsza niż sytuacja byłego właściciela wywłaszczonej nieruchomości, którego należy powiadomić o zamiarze jej zbycia (art. 69 u.g.g.), a także od sytuacji byłego właściciela nieruchomości wywłaszczonej, przeznaczonej do zbycia w drodze przetargu (art. 23 ust. 4 u.g.g.). Skarżący zwrócili uwagę na to, że ustawa z dnia 24 lutego 1989 r. nie przewiduje w ogóle trybu powiadomienia rolnika, właściciela budynków lub jego spadkobiercy o zamiarze zbycia na rzecz osoby trzeciej wchodzącej w skład przekazywanego Państwu gospodarstwa rolnego. Uprawnienie wynikające z art. 6 ustawy może być zrealizowane w każdym czasie, a Skarb Państwa musi się liczyć z tym, że uprawniony zechce z tego prawa skorzystać. Powołując się na powyższe argumenty skarżący wywiedli, że podział działki gruntu wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 1983 r., na której wzniesiono budynki, wykonany z naruszeniem przewidzianego w art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. prawa właścicieli budynków do nieodpłatnego nabycia własności, jest nieważny. Podniesiono w uzasadnieniu skargi, że M. P. posiadał działkę siedliskową o pow. 0,18 ha, natomiast decyzją z dnia [...] została przekazana skarżącym działa o pow. 1570m2. Według skarżących, stosownie do art. 6 cytowanej wyżej ustawy, właścicielom budynków przysługiwało prawo własności do działki o pow. 0,18 ha a nie jak wskazano w decyzji prawo własności do działki o pow. 1,570m2. A. i P. P. wskazali ponadto, że wydzielona działka nr [...] o pow. 252m2 nie jest drogą gminną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Jest to droga wewnętrzna wyłącznie przez nich wykorzystywana. Oznaczenie geodezyjne tej drogi wskazuje (dr RIV), iż jest to wewnętrzna droga dojazdowa do gospodarstwa skarżących. Fakt zaś, że sporna działka stanowi obecnie własność gminy na skutek komunalizacji, nie może pozbawiać strony uprawnionej do nieodpłatnego uzyskania własności tej działki. Organ odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana pod względem zgodności z prawem nie dostarczyła podstaw do stwierdzenia, że decyzja ta wydana została z naruszeniem prawa. Stawiany skargą zarzut niewyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okazał się chybiony. Analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego dokonana w kontekście uwzględnienia zaskarżonej decyzji przeczy wywodom skargi na okoliczność powyższego zarzutu. Skarżący zresztą w uzasadnieniu skargi nie wskazali na istnienie takich okoliczności, które nie byłyby znane organowi lub nie zostały przez ten organ wyjaśnione, a miałaby istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd z urzędu również takich okoliczności nie dopatrzył się, bowiem w tej konkretnej sprawie okoliczności faktyczne są proste i niesporne. Spór natomiast wyłonił się na tle wykładni art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym (Dz. U. Nr 10, poz. 53), który to przepis stanowi materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Przed przystąpieniem do oceny stanowiska organu wyrażonego na tle tej wykładni, Sąd rozważał jednak kwestię proceduralną, jaka wyłoniła się w sprawie, w związku z faktem wydania już w przeszłości przez organ administracji publicznej decyzji administracyjnej rozstrzygającej o roszczeniu małżonków A. i P. P. opartym o wyżej wskazany art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. Zgodnie z wyrażoną w art. 16 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego zasadą trwałości decyzji administracyjnej, ostateczna decyzja administracyjna wiąże zarówno organy administracji publicznej jak i sąd, a jej wyeliminowanie z obrotu prawnego lub zmiana możliwe są wyłącznie w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania wskazanych w tym przepisie. W związku z powyższym oraz z wyżej wskazanym faktem wydania w dniu 8 listopada 1989 r. ostatecznej decyzji administracyjnej przenoszącej nieodpłatnie na rzecz A. i P. P. własność działki gruntu nr [...] o pow. 1570m2 zabudowanej budynkami stanowiącymi odrębny od gruntu przedmiot własności A. i P. P., Sąd rozważał czy obecnie zaskarżona decyzja wydana została w stanie powagi rzeczy osądzonej (res iudicata), co musiałoby prowadzić do stwierdzenia jej nieważności z powodu zaistnienia przyczyny nieważności decyzji określonej w art. 156 § 1 pkt 3 Kpa. Zarówno w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (vide wyr. NSA OZ w Katowicach z dnia 28 października 2000 r. I SA/Ka 1458/99 – "glosa" 2002, nr 5, s. 47) jak i w piśmiennictwie (vide B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Wyd. C.H.Beck, Warszawa 2004 s. 731) przyjmuje się powszechnie, że do naruszenia stanu powagi rzeczy osądzonej dochodzi wówczas, gdy zachodzi tożsamość podmiotowa i przedmiotowa decyzji z wcześniejszą decyzją ostateczną. Tak więc, jeśli organ – mimo istnienia w obrocie prawnym decyzji ostatecznej adresowanej do tej samej strony, rozstrzygającej w tym samym przedmiocie i na tej samej podstawie prawnej, przy nie zmienionym stanie faktycznym – wydaje kolejną decyzję administracyjną, to wówczas narusza stan powagi rzeczy osądzonej wynikający z zasady trwałości decyzji ostatecznej. W rozpatrywanej sprawie nie ulega wątpliwości, że w stosunku do tej samej strony i na tej samej podstawie prawnej wydano już decyzję uwzględniającą roszczenie o nieodpłatne przeniesienie własności działki gruntu pod budynkami na podstawie art. 6 wskazanej ustawy. W ocenie Sądu, nie zaistniał jednak stan powagi rzeczy osądzonej, ponieważ poprzednia decyzja dotyczyła działki geodezyjnie wyodrębnionej oznaczonej nr [...], zaś w niniejszej sprawie organy orzekały w przedmiocie innej działki tj. odmówiły uwzględnienia roszczenia skarżącego do działki oznaczonej numerem [...] (poprzednio nr [...]). Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 stycznia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, co oznacza, że ma obowiązek dostrzec i uwzględnić na korzyść strony wszystkie istotne naruszenia prawa nawet, jeśli nie były podnoszone w skardze. W myśl zaś § 2 powyższego artykułu, Sądowi nie wolno jest orzec na niekorzyść skazanego tzn. pogorszyć wyrokiem sytuacji prawnej skarżącego w stosunku do sytuacji ukonstytuowanej zaskarżoną decyzją, chyba że stwierdził naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji. Z tego względu Sąd rozważał zagadnienie res iudicata, choć skarżący zarzutu takiego nie podnosili w skardze. Wobec stwierdzenia, że tego rodzaju naruszenia prawa w sprawie nie zaistniało, należało przystąpić do oceny rozstrzygnięcia sprawy zaskarżoną decyzją. Wbrew wywodom skargi, w zaskarżonej decyzji, jak i w decyzji organu I instancji w sposób jasny wskazano, dlaczego organy nie dopatrzyły się podstaw do uwzględnienia wniosku skarżących, a Sąd argumentację tę podzielił. W ocenie Sądu, chybiona jest zawarta w uzasadnieniu skargi, próba interpretacji art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. w kontekście przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości dotyczących wywłaszczenia nieruchomości, odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość i zwrotu takiej nieruchomości na rzecz osoby wywłaszczonej lub jej następcy prawnego. Zarówno przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1989 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) obowiązującej w dniu decyzji rozpatrującej pozytywnie pierwszy wniosek skarżących i przenoszących na ich rzecz własność działki nr [...], jak i obecnie obowiązującej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) dotyczą przedmiotowo innych zagadnień od tych, które objęte są przepisami ustawy mającej w sprawie zastosowanie. W szczególności, istotą wywłaszczenia jest odjęcie – w określonych sytuacjach – prawa własności za odpowiednim odszkodowaniem. Odszkodowanie to ma postać ekwiwalentu (w pieniądzu lub w drodze przyznania nieruchomości zamiennej) mającego w pełni zrekompensować dotychczasowemu właścicielowi utratę własności nieruchomości. W przypadku zwrotu wywłaszczonej nieruchomości następuje to za zwrotem odszkodowania. O ekwiwalentności nie ma zaś mowy w przypadku, którego dotyczy omawiany art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r., którego cel jest inny, niż cel przepisów regulujących zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Przejęcie na własność Skarbu Państwa w trybie ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32, poz. 140) gospodarstwa rolnego nie następowało w trybie wywłaszczeniowym, lecz było aktem podjętym na wniosek rolnika w zamian za rentę lub zaopatrzenie emerytalne. Tak więc wykładni art. 6 należy dokonać tak – jak uczyniły to organy orzekające w sprawie – w zgodzie z jej językowym znaczeniem przy uwzględnieniu ratio legis przepisu. Nie ulga wątpliwości, że z woli ustawodawcy, rolnik, który zdał na podstawie decyzji administracyjnej na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwo rolne w zamian za zaopatrzenie emerytalne, zachowywał prawo własności budynków, które na podstawie tej decyzji stanowiły odtąd odrębny od gruntu przedmiot własności. Regulacja wynikająca z art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym, miała przede wszystkim na celu likwidację dwoistości stanu własności, to znaczy sytuacji, w której rolnik (lub jego następca prawny) był właścicielem budynków, a właścicielem gruntu pod budynkami był Skarb Państwa (lub jednostka samorządu terytorialnego w razie komunalizacji gruntu). Przepis ten nie gwarantował i nie gwarantuje właścicielom budynku nieodpłatnego przekazania na ich rzecz tej samej, co do powierzchni, działki geodezyjnie wyodrębnionej, która była przedmiotem przekazania na rzecz Skarbu Państwa, lecz takiej działki która jest zabudowana, a więc nieruchomości co do zasady odpowiadającej powierzchni posadowionych na niej budynków. Trafnie organy podniosły, że skoro przed wejściem w życie ustawy wprowadzającej w życie art. 6 dokonano geodezyjnego podziału działki [...], na której stały budynki przekazane na rzecz Skarbu Państwa, to o jakimkolwiek prawie skarżących opartym o ten przepis do niezabudowanej działki [...] powstałej po tym podziale nie może być mowy. Podkreślenia wymaga, że w sprawie niniejszej nie jest możliwe weryfikowanie ostatecznych decyzji wcześniejszych, a to z powodu wiążącej organy i Sąd zasady trwałości decyzji ostatecznej. Stąd jako bezprzedmiotowe ocenić trzeba sugestie skargi zmierzające do wykazania nieważności decyzji podziałowej. Działka, o której nabycie w drodze nieodpłatnej ubiegają się skarżący, nie spełnia zatem przesłanek z art. 6 ustawy, a wobec tego, zarzut naruszenia prawa materialnego jest niezasadny. Mając powyższe na uwadze należało orzec jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy Prawo i postępowaniu przed sądami administracyjnymi.