II SA/Sz 909/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska /spr/ Sędziowie: Sędzia NSA Henryk Dolecki Sędzia NSA Stefan Kłosowski Protokolant Joanna Białas - Gołąb po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2007 r. sprawy ze skargi L. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia [...] Nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wójt Gminy decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r., Nr 80, poz. 717 ze zm.), po ponownym rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] L. K. orzekł o odmowie ustalenia warunków zabudowy w sprawie budowy domu mieszkalnego i budynku gospodarczego jako zabudowy zagrodowej na działce rolnej nr [...] w [...]. W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, iż podtrzymuje swoje ustalenia i wnioski z nich płynące zawarte w decyzji z dnia [...] odmawiającej ustalenia warunków zabudowy z powodu nie spełnienia warunku "dobrego sąsiedztwa" (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy). Wprawdzie na działce nr [...] znajduje się zabudowa o charakterze dawnej zagrodowej, jednakże jest ona w zbyt dalekim sąsiedztwie i stanowi "relikt przeszłości". W dalszej części uzasadnienia organ wskazał na zawarty w art. 61 ust. 4 zapis, zgodnie z którym w przypadku zabudowy zagrodowej art. 61 ust. 1 pkt. 1 (zasada "dobrego sąsiedztwa") nie ma zatosowania, gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. W związku z tym, iż wnioskodawczyni nie posiada gospodarstwa rolnego w gminie [...], dlatego też art. 61 ust. 1 pkt 1 znajduje zastosowanie. Organ w toku postępowania ustalił, iż zarówno na działkach bezpośrednio sąsiadujących z działką nr [...] jak i działkach znajdujących się w dalszej odległości nie ma zabudowy zagrodowej. Na północ od terenu planowanej inwestycji znajdują się niezabudowane działki rolnicze, natomiast na południu - tereny zabudowy wielorodzinnej. W związku powyższym zamierzenie inwestycyjne L. K. nie spełnia warunku "dobrego sąsiedztwa". Organ podkreślił, iż postępowanie dowodowe objęło dostatecznie rozległy i reprezentatywny obszar. Odwołanie od decyzji złożył pełnomocnik L. K.. Podniósł on, iż organ I instancji dokonał błędnej analizy stanu faktycznego oraz niewłaściwej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Zdaniem pełnomocnika rolniczy charakter działek znajdujących się w sąsiedztwie pozwala przyjąć, iż warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 został spełniony. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło podniesionych w odwołaniu zarzutów i decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz z art. 59 ust. 1, art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania i podzielono stanowisko reprezentowane przez Wójta Gminy . Organ odwoławczy stwierdził, iż wywody organu I instancji wymagają uzupełnienia o wyjaśnienie, ze działka nr [...] pomimo funkcji rolniczych, nie stanowi gospodarstwa rolnego w rozumieniu art. 2 pkt 2 Kodeksu cywilnego, a więc nie może stanowić odniesienia dla wymagań planowanej zabudowy działki nr [...]. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie pełnomocnik L. K. wniósł o uchylenie decyzji organu II instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Podniósł, iż organy dokonały niewystarczającej analizy funkcji dla planowanej inwestycji. Nadto podtrzymał argument zawarty w odwołaniu, że rolniczy charakter działek m.in. [...] itd. pozwala na ustalenie warunków zabudowy w niniejszej sprawie. Jako standard dla określenia wymagań planowanej inwestycji organy powinny przyjąć działkę nr [...], która znajduje się poza granicami obszaru analizowanego określonego przez organ. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2002r.Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi. W wyniku dokonanej oceny należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja jak i decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem art. 66 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r., Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 7 i 77 § 1 k.p.a., co miało wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykowaniu robót budowlanych, a także zmiana użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Podstawą materialnoprawną wydanych decyzji stanowi art. 61 ww. ustawy. W myśl tego przepisu wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W rozpoznawanej sprawie organy stwierdziły, iż planowana inwestycja nie spełnia warunku wskazanego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, gdyż na działkach sąsiednich objętych analizą nie znajduje się zabudowa w oparciu o którą można określić wymagania dotyczące nowej zabudowy. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie definiuje pojęcia "działki sąsiedniej". W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, iż to pojęcie należy interpretować szeroko jako sąsiedztwo urbanistyczne. W takim ujęciu działką sąsiednią będzie zarówno działka granicząca jak i położona w odległości pozwalającej na utrzymanie albo podniesienie walorów architektonicznych przestrzeni (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Tomasz Bąkowski, Zakamycze 2004, s.209). Pojęcie działki sąsiedniej powinno być interpretowane również w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ww. akcie wykonawczym w § 2 pkt 4 ustawodawca wprowadził pojęcie obszaru analizowanego jako terenu określonego i wyznaczonego granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cech tej zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania. Odnosząc przytoczony przepis do ustawy należy stwierdzić, iż wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 25 stycznia 2005r. sygn. Akt II SA/Bk 677/04 ONSA i WSA 2006/2/54). W § 3 wskazano, iż granice obszaru analizowanego wyznacza właściwy organ wokół działki budowlanej planowanej inwestycji, na kopii mapy zasadniczej w skali 1:500 lub 1:1000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniej jednak niż 50 metrów. Skoro obszar analizowany wyznacza się wokół terenu inwestycji z zachowaniem odległości przypisanej prawem, to Sąd doszedł do wniosku, iż organ w rozpoznawanej sprawie wadliwie określił granice obszaru analizowanego. Z załącznika graficznego do decyzji wynika jednoznacznie, iż granica obszaru analizowanego przebiega m. in. wzdłuż granicy działki znajdującej się przy drodze nr [...] i w tym zakresie nie spełnia wymogu określonego ww. przepisie. Organ ponownie rozpoznając sprawę powinien wyznaczyć granice na mapie zasadniczej z uwzględnieniem powyższych uwag, a więc obszar analizowany powinien obejmować również działki sąsiednie znajdujące się po drugiej stronie drogi krajowej nr [...]. Sąd wyjaśnia, iż działki te są działkami sąsiednimi (w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy) dostępnymi z tej samej drogi publicznej. Przeprowadzenie analizy w oparciu o wadliwie wyznaczony obszar na mapie zasadniczej miało wpływ na wynik sprawy, gdyż nie jest wykluczone, iż w poprawnie określonym obszarze może znajdować się zabudowa pozwalająca na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Zdaniem Sądu organy orzekające, przez niewyjaśnienie w sposób wystarczający powyższej kwestii, naruszyły art. 7 i 77 § 1 k.p.a. W świetle ww. przepisów organ administracji publicznej podejmuje kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. W tym celu obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy w sprawie. Sąd wskazuje, iż przy wydaniu decyzji naruszono § 9 rozporządzenia, jednakże naruszenie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Stosownie do § 9 ust. 2 ww. rozporządzenia analiza stanowiącą załącznik do decyzji, powinna być opracowana przez organ w formie tekstowej oraz graficznej. Również decyzja powinna składać się z dwóch części: tekstowej i graficznej (§ 9 ust. 3). Z akt administracyjnych wynika, iż dokonano analizy graficznej, natomiast zaniechano sporządzenia analizy tekstowej. Analiza ta jednak jak wskazano wyżej nie odpowiada wymaganiom określonym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a. , orzekł jak w sentencji.