II SA/Sz 909/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 lutego 2014 r. sprawy ze skargi Z. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z dnia [...] nr [...]. Decyzją z dnia [...], Nr [...], wydaną na podstawie art. 16a ust. 1 - 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 zez m.), Zastępca Kierownika Miejsko -Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, działając z upoważnienia Burmistrza, po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] odmówił Z.P. przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawną żoną D.T. Powołując się na przepis art. 16 a ustawy o świadczeniach rodzinnych organ pierwszej instancji podał warunki przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, o który mogą ubiegać się osoby, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, w sytuacji gdy rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki m.in. nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Dodatkowo organ przytoczył przepis art. 3 pkt 22 definiujący pojęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej oraz stwierdził, że rezygnacja z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nie może budzić wątpliwości. Musi to być stan trwały, który dotyczy okoliczności, w której osoba ubiegająca się o przedmiotowe świadczenie rezygnuje definitywnie zarówno z aktualnego zatrudnienia, jak też nie podejmuje tego zatrudnienia w przyszłości. W ocenie organu za osobę, która rezygnuje z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania bezpośredniej, osobistej opieki nad długotrwale lub ciężko chorym członkiem rodziny należy uznać osobę, która będąc zatrudniona zrzekła się tego zatrudnienia dobrowolnie w celu sprawowania opieki. W oparciu o analizę akt sprawy organ pierwszej instancji ustalił, że rodzina Z.T. składa się z dwóch osób, czyli wnioskodawcy oraz jego niepełnosprawnej w znacznym stopniu żony – D.T. Dochód rodziny stanowi kwota [...] zł z tytułu przyznanego na rzecz wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego, w związku z opieką nad żoną wypłacana do [...] oraz kwota [...] zł otrzymywana przez żonę wnioskodawcy z tytułu zasiłku pielęgnacyjnego. W ocenie organu, Z.T. nie spełnia ustawowej przesłanki, warunkującej przyznanie mu wnioskowanego świadczenia, jaką jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną żoną. Powołując się na zgromadzone w sprawie dokumenty organ ustalił, że ostatnie zatrudnienie wnioskodawcy miało miejsce w okresie [...], z kolei w okresie [...] wnioskodawca był zarejestrowany jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku, od dnia [...] do [...] zarejestrowany jako osoba bezrobotna z prawem do zasiłku, natomiast od dnia [...] do [...] zarejestrowany jako bezrobotny bez prawa do zasiłku. Ponadto organ ustalił, że Z.T. w związku z przyznaniem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wyrejestrował się w dniu [...] z ewidencji osób bezrobotnych. Zdaniem organu, wyrejestrowanie działalności gospodarczej można potraktować jako rezygnację z zatrudnienia, jednak wnioskodawca ponownie rejestrując się jako osoba bezrobotna potwierdził swą gotowość do podjęcia zatrudnienia. Nie zgadzając się z przedmiotową decyzją Z.T. złożył od niej odwołanie wnosząc o jej uchylenie, jednocześnie zaznaczając, że utrzymuje się wyłącznie ze świadczeń społecznych, a do [...] z zasiłku opiekuńczego. Sam jest osobą schorowaną i opiekuje się przewlekle chorą żoną. Odnosząc się do argumentacji organu pierwszej instancji wyjaśnił, że po zakończeniu działalności gospodarczej musiał zarejestrować się jako osoba bezrobotna z uwagi na konieczność ubezpieczenia, które umożliwiło mu wykup tańszych leków. Rozpoznając przedmiotowe odwołanie decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 3 pkt 22 oraz art. 16 a ustawy o świadczeniach rodzinnych Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium uznało za prawidłowe ustalenia organu pierwszej instancji odnoszące się do braku podstaw do przyznania wnioskowanego świadczenia z uwagi na fakt, że w okresie poprzedzającym złożenie wniosku Z.T. nie zrezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Interpretując "a contrario" przepis art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych - definiujący pojęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej organ odwoławczy stwierdził, że rezygnację z zatrudniania lub innej pracy zarobkowej należy rozumieć jako niewykonywanie pracy m.in. na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, a także jako nieprowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. W oparciu o analizę akt sprawy Kolegium ustaliło, że odwołujący się ostatnie zatrudnienie, czyli działalność gospodarczą prowadził w okresie [...], a po tym czasie nie podejmował zatrudnienia, z którego rezygnacja uprawniałaby go do uzyskania wnioskowanego świadczenia. Uprawnienie zaś do uzyskania wnioskowanego świadczenia ściśle związana jest z "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności". Zdaniem organu drugiej instancji, sam fakt niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez Z.T., bez względu na powód, w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny jest niewystarczający do przyznania wnioskowanego świadczenia. Specjalny zasiłek opiekuńczy stanowi świadczenie, które ma na celu rekompensatę za rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z uwagi na sprawowanie opieki. Kwestionując powyższą decyzję Z.T. złożył na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jednocześnie wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skarżący zaznaczył, że decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję organu pierwszej instancji oraz przyznało mu świadczenie pielęgnacyjne do czasu ustania potrzeby. Zdaniem skarżącego, wskazana potrzeba istnieje nadal bowiem aktualnie jedynym dochodem skarżącego oraz jego niepełnosprawnej żony jest zasiłek pielęgnacyjny w wysokości [...] zł, a także pomoc społeczna w postaci zasiłków celowych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie oraz utrzymało swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz.270 ze zm.). Przedmiotem oceny sądu w niniejszej sprawie jest ostateczna decyzja, odmawiająca Z.T. przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego na niepełnosprawną żonę. Instytucja specjalnego zasiłku opiekuńczego uregulowana została w art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), zwanej w dalszej części uzasadnienia "ustawą", jako nowe świadczenie dodane do ustawy na mocy art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548) zmieniającej niniejszą ustawę z dniem 1 stycznia 2013 r. Stosownie do art. 16a ust. 1 ustawy, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r., poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny spełnienia przez skarżącego przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". W ocenie organów, skarżący przed złożeniem przedmiotowego wniosku prowadził działalność gospodarczą czyli wykonywał pracę zarobkową w okresie [...] po tym zaś czasie nie podejmował zatrudnienia, z którego rezygnacja uprawniałaby go do uzyskania wnioskowanego świadczenia. Zdaniem sądu, organy dokonały nieprawidłowej interpretacji przepisu art. 16 a ust. 1 ustawy stanowiącego podstawę podjętych rozstrzygnięć. Analiza akt sprawy doprowadziła do stwierdzenia, że po zakończeniu działalności gospodarczej skarżący podjął działania mające na celu uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną żoną. Ostateczną decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i przyznało Z.T. świadczenie pielęgnacyjne w związku z koniecznością sprawowania opieki nad małżonką – D.T., na okres [...] do czasu ustania potrzeby, w kwocie [...] zł miesięcznie. W związku z nowelizacją ustawy prawo do tego świadczenia wygasło z dniem [...]. W trakcie korzystania z przysługującego mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego - gdy posiadał uprawnienie uzyskane na podstawie uprzednio obowiązującego stanu prawnego (obowiązującego do dnia 1 stycznia 2013 r.) -skarżący wnioskiem z dnia [...] zwrócił się do organu o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, a faktycznie o przyznanie uprawnienia w celu kontynuowania dalszej opieki nad niepełnosprawną żoną. Podkreślenia bowiem wymaga, że ustawa o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją uzależniała przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności. Z kolei warunkiem przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego jest faktycznie jedynie "rezygnacja z zatrudnienia", jednak zauważyć należy, że celem nowelizacji tej ustawy nie było pozbawienie beneficjentów świadczeń pielęgnacyjnych prawa do świadczenia pieniężnego w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do naruszenia zasad wynikających z art. 2 Konstytucji, tj. zasady demokratycznego państwa prawnego, zasady ochrony praw nabytych, jak i zasady sprawiedliwości społecznej. Osoby, którym przyznano świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2013 r., mają bowiem prawo oczekiwać, po zmianie stanu prawnego, ciągłości przyznawania świadczeń związanych ze sprawowaniem opieki, tym bardziej, że istota świadczenia pielęgnacyjnego (zarówno przed- jak i po nowelizacji) oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego jest taka sama i polega na rekompensacie dla osoby, która rezygnuje z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Należy zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 23 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Sz 754/13 (publ. na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl), że zakończenie prowadzenia działalności gospodarczej, przy jednoczesnym podjęciu starań o uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, które zostało w rezultacie przyznane decyzją wydaną przed dniem wejścia w życie nowelizacji ustawy, nie sposób traktować jako braku związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w uprzednio obowiązującym stanie prawnym, przed 1 stycznia 2013 r., wyczerpuje przesłankę rezygnacji z zatrudnienia, o której mowa w art. 16a ust. 1 ustawy, W świetle powyższego nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko organów polegające na uznaniu, że osoba sprawująca opiekę powinna podjąć pracę, tylko po to, aby następnie z niej zrezygnować w celu spełnienia przesłanki otrzymania świadczenia, którego celem jest rekompensata Państwa za sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Konsekwencję niewłaściwego zastosowania przez organy przepisu art. 16 a ust. 1 ustawy, czyli jego naruszenia, które miało wpływ na wynik sprawy, stanowiło uchylenie zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji publicznej powinny uwzględnić przedstawioną powyżej wykładnię przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych i na nowo dokonać oceny przesłanek warunkujących przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Wobec powyższego orzeczono stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.