II SA/Sz 91/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 marca 2022 r. sprawy ze skargi Gminy K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie upoważnienia Dyrektora Zakładu Oświaty w K. do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej dotyczącej opłat za wyżywienie oddala skargę. Wojewoda Zachodniopomorski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 2 grudnia 2021 r. nr P-1.4131.293.2021.AA, na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372, poz. 1834) stwierdził nieważność uchwały Nr XL/407/21 Rady Miejskiej w Karlinie z dnia 9 października 2021 r. w sprawie upoważnienia Dyrektora Zakładu Oświaty w Karlinie do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej dotyczącej opłat za wyżywienie. Wojewoda wskazał, że w §1 powyższą uchwałą Rada upoważniono Dyrektora Zakładu Oświaty w Karlinie do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej dotyczących postępowań i wydawania decyzji administracyjnych w sprawie opłat za korzystanie z pobytu i wyżywienia w przedszkolu. Jako materialnoprawną podstawę uchwały Rada wskazała art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej rada gminy może upoważnić również organ wykonawczy jednostki pomocniczej oraz organy jednostek i podmiotów, o których mowa w art. 9 ust. 1. Jak wyjaśnił Wojewoda powyższa regulacja stanowi lex specialis w stosunku do art. 39 ust. 1 oraz ust. 2, które stanowią odpowiednio, że to wójt wydaje decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej (ust. 1), a także, że może on upoważnić do działania w tym zakresie zastępców lub innych pracowników urzędu gminy. Chodzi tu o sprawy ściśle oznaczone, określone w sposób jednoznaczny treścią uchwały rady i dostosowane do zadań danej jednostki lub podmiotu, a wynikających z postanowień ustawy o samorządzie gminnym, ustaw szczególnych oraz obowiązujących statutów (regulaminów organizacyjnych) regulujących byt prawny danej jednostki lub podmiotu. Przepis dopuszcza co prawda możliwość udzielania przez rady gmin upoważnień do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, nie określając ich przedmiotu, jednakże norma wynikająca z powyższego przepisu nie stanowi podstawy dla organu stanowiącego do przenoszenia kompetencji w sprawach, w których przepisy prawa materialnego wyraźnie określają organ wykonawczy jako uprawniony do udzielenia upoważnienia. Dodatkowo trzeba mieć na względzie, że skorzystanie przez radę gminy z możliwości scedowania na określony w art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym podmiot kompetencji do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnej jest dopuszczalne wyłącznie wtedy, gdy załatwienie danej sprawy następuje w drodze decyzji administracyjnej. Natomiast zgodnie z art. 52 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych rada gminy określa wysokość opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego uczniów objętych wychowaniem przedszkolnym do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym kończą 6 lat, w prowadzonym przez gminę: 1) publicznym przedszkolu i oddziale przedszkolnym w publicznej szkole podstawowej, w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo oświatowe; 2) publicznej innej formie wychowania przedszkolnego w czasie przekraczającym czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki ustalony dla publicznych przedszkoli na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy - Prawo oświatowe. Z kolei, art. 52 ust. 2 tej ustawy stanowi, że rada gminy może określić warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia z opłat, o których mowa w ust. 1. Ponadto art. 52 ust. 9 ww. ustawy przewiduje, że organ prowadzący publiczne przedszkole zwalnia rodziców w całości lub w części z opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego, na warunkach określonych przez radę gminy. Organ prowadzący może upoważnić do udzielania tych zwolnień odpowiednio dyrektora przedszkola. Stosownie natomiast do treści art. 52 ust. 12 tej ustawy do ustalania opłat za korzystanie z wyżywienia w publicznych placówkach wychowania przedszkolnego przepisy art. 106 ustawy - Prawo oświatowe stosuje się odpowiednio. W myśl przywołanego unormowania warunki korzystania ze stołówki szkolnej, w tym wysokość opłat za posiłki, ustala dyrektor szkoły w porozumieniu z organem prowadzącym szkołę (art. 106 ust. 3 ustawy Prawo oświatowe). Z przytoczonych przepisów nie wynika jednak, że ustalanie opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego - w odróżnieniu od zwolnienia z tych opłat - następuje w drodze decyzji administracyjnych. Wojewoda wskazał, że kompetencja organu do wydania decyzji administracyjnych musi bezwzględnie wynikać z upoważnienia zawartego w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Uprawnienia takiego nie można domniemywać czy wyinterpretować. Załatwienie sprawy decyzją dotyczy sytuacji, gdy z mocy przepisów prawa załatwienie sprawy winno nastąpić w tej formie prawnej. Podstawą władczego działania organu może być tylko kompletna norma materialna (wyraźna podstawa prawna), determinująca wszystkie elementy stosunku administracyjnoprawnego, w tym wskazujące kompetencje (zdolność) organu do zastosowania określonej normy prawa przedmiotowego. Domniemanie załatwienia sprawy w drodze decyzji ma sens tylko wówczas, gdy przepisy prawa upoważniają organ administracji publicznej do załatwienia sprawy administracyjnej, lecz nie określają formy rozstrzygnięcia tej sprawy, wskazując np. że organ zezwala, stwierdza, pozwala bądź zakazuje określonego zachowania. Jeśli zatem istnieje wątpliwość co do formy załatwienia sprawy administracyjnej, należy przyjąć, że winna być załatwiona w drodze decyzji administracyjnej, jednakże koniecznym warunkiem przyjęcia takiego domniemania jest ustalenie, że istnieje sprawa administracyjna i organ administracji publicznej jest właściwy do jej załatwienia. Na sprawę administracyjną w powyższym rozumieniu musi składać się możliwość jednostronnego, władczego rozstrzygnięcia o indywidualnych prawach lub obowiązkach adresata, wynikająca z przepisu administracyjnego prawa materialnego bądź procesowego. Jeżeli zatem ustalenie opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego nie następuje w drodze decyzji administracyjnej, to nie jest możliwe upoważnienie w tym zakresie dyrektora przedszkola na podstawie art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Podobnie, nie jest także dopuszczalne upoważnienie go do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach dot. zwolnienia rodzica lub opiekuna prawnego z ponoszenia tych opłat, albowiem - zgodnie z art. 52 ust. 9 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych - wyłącznie wójt może upoważnienia tego udzielić. Wreszcie, w ocenie Wojewody, za wadliwe należy też uznać umocowanie dyrektora przedszkola do ustalania opłat za wyżywienie, skoro przepisy art. 52 ust. 12 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych w zw. z art. 106 ust. 3 ustawy Prawo oświatowe wyraźnie stanowią, że wysokość tych opłat ustala dyrektor przedszkola w porozumieniu z organem prowadzącym (tu: burmistrzem). Kompetencja dyrektora do podejmowania tego rodzaju czynności wynika więc wprost z woli ustawodawcy, co istotne ma ona charakter w pewien sposób ograniczony, z uwagi na konieczność współdziałania z organem wykonawczym gminy. Pismem z 30 grudnia 2021 r. Gmina Karlino, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Wydanemu rozstrzygnięciu skarżąca gmina zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, 2. art. 52 ust. 9 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, 3. art. 106 ust. 3 ustawy Prawo oświatowe, 4. art. 91 ustawy o samorządzie gminnym poprzez, ich błędne zastosowanie i uznanie, że Rada Miejska w Karlinie nie była uprawniona do udzielenia dla Dyrektora Zakładu Oświaty w Karlinie upoważnienia do załatwienia indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej dotyczących opłat za wyżywienie. W uzasadnieniu skargi wnosząca ją gmina podniosła, że na mocy uchylonej uchwały upoważnienie udzielone zostało Dyrektorowi Zakładu Oświaty w Karlinie, a nie dla dyrektora - przedszkola/szkoły. O ile w przypadku dyrektora przedszkola upoważnienie do wydawania decyzji w zakresie zwolnienia z opłat za korzystanie z przedszkola lub wyżywienia udzielane jest przez organ wykonawczy Gminy, o tyle w przypadku upoważnienia udzielanego dla Dyrektora Zakładu Oświatowego, który jest jednostką budżetowa Gminy, zastosowanie winien znaleźć art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. W ocenie gminy, skoro art. 52 ust. 9 ustawy o finansowaniu zadań oświaty przyznaje kompetencję do zwalniania z opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego dla organu wykonawczego gminy, który w drodze indywidualnych aktów stosowania prawa rozstrzyga o całkowitym lub częściowym zwolnieniu z opłat, na warunkach określanych przez radę gminy, to kompetencja ta może być delegowana na inne osoby z zastrzeżeniem, iż są one szczegółowo określone w ustawie o finansowaniu zadań oświatowych. W konsekwencji, gdy ustawodawca w art. 52 ust. 9 zdanie drugie ww. ustawy stanowi o kompetencji organu prowadzącego do upoważnienia dyrektora przedszkola lub szkoły podstawowej do udzielania tych zwolnień, to kompetencje w owym zakresie przyznaje właśnie organowi wykonawczemu gminy. Jednocześnie ustawodawca ogranicza zakres podmiotowy osób, na rzecz których kompetencja może być delegowana przez organ wykonawczy. W przypadku uchwały stanowiącej przedmiot postępowania, upoważnienie przyznane zostało dla Dyrektora Zakładu Oświaty w Karlinie, który jest jednostką budżetową Gminy Karlino, działającą w oparciu o Statut nadany uchwałą Rady Miejskiej w Karlinie. Tak więc, status ustrojowy Dyrektora Zakładu Oświaty, nie jest tożsamy ze statusem ustrojowym dyrektora przedszkola, albowiem ustawa o finansowaniu zadań oświaty oraz Prawo oświatowe wskazuje na możliwość upoważniania osoby piastującej konkretne stanowisko - dyrektor szkoły/dyrektor przedszkola. Nie oznacza to jednak, że upoważnienie takie może być udzielone również Dyrektorowi innej jednostki budżetowej gminy. Mimo, iż zarówno przedszkole, zakładane przez j.s.t., jak i jednostka o nazwie Zakład Oświatowy są z punktu widzenia ustawy o finansach publicznych jednostkami budżetowymi, to jednak z punktu widzenia ustawy o finansowaniu zadań oświaty i ustawy Prawo oświatowe ich status jest inny. Zakład Oświaty w Karlinie jest gminną jednostką organizacyjną w rozumieniu art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, której celem jest m.in. działalność w zakresie oświaty czy też obsługa finansowa, księgowa, administracyjna i gospodarcza jednostek budżetowych Gminy. Tak więc do organów tego rodzaju jednostki (w odróżnieniu od dyrektora przedszkola) zastosowanie znajduje art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Tym samym, jeżeli decyzję w zakresie zwolnienia z obowiązku ponoszenia opłat za korzystanie z przedszkola i wyżywienie w przedszkolu, ma podejmować dyrektor tej jednostki, a nie dyrektor przedszkola/szkoły stosowne upoważnienie administracyjne winno być udzielone na mocy uchwały Rady Gminy Wskazano też, że na podstawie art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym na skutek tego upoważnienia organ jednostki budżetowej uzyskuje status organu administracji. Po podjęciu uchwały kompetencje ustawowo przypisane wójtom burmistrzom lub prezydentom miast zostają przeniesione np. na organ utworzonej przez gminę jednostki administracyjnej, co sprawia, że organ ten we własnym imieniu, pełni funkcje administracji i taka sytuacja ma miejsce w Gminie Karlino. Tak więc uchwała podjęta przez Radę Miejską w Karlinie, kompetencje ustawowo przypisane Burmistrzowi Miasta przenosi na organ utworzonej przez gminę jednostki administracyjnej, co sprawia, że organ ten we własnym imieniu, pełni funkcje administracji. Działanie takie musi więc nastąpić w trybie określonym w art. 39 ust 4 ustawy o samorządzie gminnym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in., stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm. dalej: "P.p.s.a."), orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Nadto wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) – na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Kompetencje nadzorcze wojewody określone są w przepisach ustaw ustrojowych, w przypadku gminy – w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 559, zwanej dalej "u.s.g."). Nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.g.). Organy nadzoru mogą wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawami (art. 87 u.s.g.). W ramach nadzoru wojewoda orzeka o nieważności uchwały w całości lub w części, gdy stwierdzi ich sprzeczność z prawem (art. 91 ust. 1 u.s.g.). W rozpoznawanej sprawie, uwzględniając powyższe, Sąd zobowiązany był do zbadania czy w zaskarżonym rozstrzygnięciu organu nadzoru trafnie przyjęto, że w unieważniona uchwała została z naruszeniem obowiązujących przepisów wyższego rzędu. Przede wszystkim należało ocenić, czy zaskarżona uchwała została wydana na podstawie delegacji ustawowej, ponieważ ustanowiona w art. 7 Konstytucji RP zasada legalności oznacza, że każde działanie organu władzy publicznej musi mieć oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Akty wydane na podstawie normy ustawowej muszą ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady prowadzi do naruszenia prawa. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych przez wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Na szczególną uwagę zasługuje tu wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2000 r. sygn. akt K25/99 (OTK 2000/5/141), w którym stwierdzono, że: "Stosując przy interpretacji art. 87 ust. 1 i 92 ust. 1 Konstytucji, odnoszących się do źródeł prawa, takie zasady przyjęte w polskim systemie prawnym jak: zakaz domniemania kompetencji prawodawczych, zakaz wykładni rozszerzającej kompetencje prawodawcze oraz zasadę głoszącą, że wyznaczenie jakiemuś organowi określonych zadań nie jest równoznaczne z udzieleniem mu kompetencji do ustanawiania aktów normatywnych służących realizowaniu tych zadań (...)". Jeżeli więc organ stanowiący wychodzi poza wytyczne zawarte w upoważnieniu to mamy do czynienia z przekroczeniem kompetencji, a więc istotnym naruszeniem prawa, co w konsekwencji musi skutkować stwierdzeniem nieważności aktu (tak. np. NSA w wyrokach z 24 września 2021 r. sygn. akt I GSK 235/21, z 8 grudnia 2021 r. sygn. akt. I GSK 1059/21 Podstawę prawną uchwały, objętej nadzorem Wojewody stanowiły art. 39 ust. 4, art. 40 ust. 1 i art. 42 u.s.g., w związku z art. 52 ust. 15 ustawy z dnia 27 października 2017 r. ustawy o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 2029 z późn. zm., dalej: u.f.z.o.) I tak, w myśl art. 39 ust. 4 u.s.g., do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej rada gminy może upoważnić również organ wykonawczy jednostki pomocniczej oraz organy jednostek i podmiotów, o których mowa w art. 9 ust. 1 (tj. utworzonych w celu wykonywania zadań gminy). Natomiast stosownie do art. 52 ust. 15 u.f.z.o. opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego w publicznych placówkach wychowania przedszkolnego prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego oraz opłaty za korzystanie z wyżywienia w takich placówkach stanowią niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym, o których mowa w art. 60 pkt 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Zakwestionowana przez organ nadzoru uchwała miała za przedmiot upoważnienie Dyrektora Zakładu Oświaty w Karlinie (tj. jednostki budżetowej gminy utworzonej m.in. w celu obsługi finansowej, księgowej, administracyjnej i gospodarczej jednostek budżetowych gminy) do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej dotyczących postępowań i wydawania decyzji administracyjnych w sprawie opłat za korzystanie z pobytu i wyżywienia w przedszkolu. Jak wskazuje przy tym gmina w skardze celem powyższej uchwały było przekazanie przez Radę Miejską kompetencji ustawowo przypisanych Burmistrzowi Miasta na organ utworzonej przez gminę jednostki administracyjnej, tak aby podmiot ten we własnym imieniu, pełnił funkcje organu administracji. Przed oceną stanowiska przedstawionego przez gminę należy w pierwszej kolejności zauważyć, że tytuł uchwały zakwestionowanej przez Wojewodę wskazuje, iż ma ona za przedmiot upoważnienie Dyrektora Zakładu Oświaty w Karlinie "do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej dotyczącej opłat za wyżywienie". Tymczasem zakres faktycznej uchwały był inny, albowiem jak wynika wprost z §1 dotyczył upoważnienia Dyrektora Zakładu Oświaty w Karlinie do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej dotyczących postępowań i wydawania decyzji administracyjnych w sprawie wyżywienia w przedszkolu, ale również nie wskazanych w tytule uchwały "opłat za korzystanie z pobytu w przedszkolu. Stąd tytuł uchwały wskazujący, iż jego przedmiotem są sprawy dotyczące wyłącznie opłat za wyżywienie nie oddaje faktycznego charakteru powyższego aktu, który dotyczy też opłat za pobyt w przedszkolu. Powyższa rozbieżność wprowadza adresatów uchwały w błąd co do zakresu objętego regulacją. Takie uchybienie jawi się też jako istotne naruszenie prawa szczególnie wobec faktu zróżnicowania obu trybów postępowania. Zgodnie z art. 52 ust. 1 u.f.z.o, wysokość opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego określa rada gminy w formie uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego. Z kolei w myśl art. 106 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1082 z późn. zm.), wysokość opłat za posiłki ustala dyrektor placówki w porozumieniu z organem prowadzącym, w drodze czynności materialno-technicznej. Tym samym ustalanie opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego (w tym pobytu w przedszkolu) a także za wyżywienie w przedszkolu nie następuje w drodze decyzji administracyjnej a podmioty właściwe do ich określenia zostały wyraźnie wskazane przez ustawodawcę. Wobec powyższego Wojewoda trafnie stwierdził, iż nie jest możliwe upoważnienie Dyrektora Zakładu Oświaty w Karlinie do ustalenia ww. opłat w drodze aktów administracyjnych. Rozstrzyganie w formie decyzji administracyjnych jest możliwe natomiast w przedmiocie zwolnienia rodzica lub opiekuna prawnego z ponoszenia powyższych opłat. Jak wynika wprost z art. 52 ust. 9 u.f.z.o. organ prowadzący publiczne przedszkole zwalnia rodziców w całości lub w części z opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego, na warunkach określonych przez radę gminy na podstawie ust. 2. Organ prowadzący może upoważnić do udzielania tych zwolnień odpowiednio dyrektora przedszkola lub szkoły podstawowej. Z powyższego przepisu wynika jednoznacznie, iż wolą ustawodawcy rada gminy została upoważniona wyłącznie do określania warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia z opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego. Natomiast kompetencja do rozstrzygania w drodze aktów administracyjnych w zakresie zwalnia rodziców w całości lub w części z opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego na warunkach określonych przez radę gminy należy do organu prowadzącego przedszkole (tutaj: Burmistrza Karlina) który może upoważnić do wydawania powyższych decyzji dyrektora przedszkola (szkoły). Powyższy przepis stanowi lex specialis i nie sposób przyjąć, jaka czyni to gmina w skardze, iż art. 39 ust. 4 u.s.g. może stanowić wystarczającą podstawę modyfikacji powyższej zasady rangi ustawowej i upoważniać organ stanowiący gminy do powierzenia wyraźnie określonych w ustawie kompetencji organu wykonawczego gminy innemu podmiotowi. W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, iż przepisy ustaw szczególnych mogą wyłączyć możliwość upoważnienia, o jakim mowa w art. 39 ust. 4 u.s.g. I tak jest właśnie w rozważanym przypadku, ponieważ w art. 59 ust. 9 u.f.z.o. przewidziano, że to organ prowadzący przedszkole umocowany jest do udzielania ulg na warunkach określonych przez radę gminy oraz umocowany jest (zdanie drugie ww. przepisu) do udzielania stosowanego upoważnienia w tym zakresie dyrektorowi szkoły lub przedszkola. Zatem będąca organem uchwałodawczym Rada Miejska w Karlinie, podejmując kwestionowaną przez organ nadzoru uchwałę, nie działała w zgodzie z przepisami prawa. Jak sygnalizowano już wyżej, fundamentalną zasadą prawa publicznego jest zasada praworządności (art. 7 Konstytucji RP), która wymaga, by każde działanie organu administracji miało niebudzącą wątpliwości podstawę prawną w przepisach obowiązującego prawa. W rozpoznawanej sprawie nie ulega zaś wątpliwości, że wskazany przez Radę art. 39 ust. 4 u.s.g. nie mógł stanowić podstawy do przekazania przez Radę Gminy kompetencji dotyczących opłat za korzystnie z pobytu i wyżywienia w przedszkolu w tym kompetencji dyrektorowi Zakładu Oświaty w Karlinie przedmiotowych kompetencji. Zawarcie takiego upoważnienie w uchwale spotkało się z prawidłową reakcją organu nadzoru w postaci wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia o stwierdzeniu nieważności uchwały. Zarzuty i argumentacja skargi nie podważyły skutecznie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Z tych względów, stosownie do art. 151 P.p.s.a., skarga podlegała oddaleniu.