II SA/Sz 914/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 października 2017 r. sprawy ze skargi S. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oddala skargę. 1. Pismem z dnia 16 lutego 2017 r., uzupełnionym w dniu 27 kwietnia 2017 r., E. i S. G. , zwrócili się do Urzędu Miasta S. z wnioskiem o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w S. przy ul. [...], w obrębie [...], oznaczonej numerem działki [...] o powierzchni [...] m2, stanowiącej przedmiot własności gminy Miasto S., dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] 2. Postanowieniem z dnia [...] nr [...], wydanym na podstawie art. 61 a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej przywoływana jako: "K.p.a.") oraz art. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (tj. Dz.U. z 2012 r. poz. 83 ze zm., dalej przywoływana jako: "ustawa o przekształceniu") Prezydent Miasta S. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie. W uzasadnieniu Organ I instancji wskazał, że wnioskodawcy mają udział w użytkowaniu wieczystym wskazanej nieruchomości w wysokości [...] części i są jedynymi wnioskodawcami, którzy wystąpili z roszczeniem o przekształcenie. W tych okolicznościach zdaniem Organu osoby, które nie dysponują łącznie połową udziałów nie są uprawnione aby wystąpić z wnioskiem o przekształcenie. 3. Nie zgadzając się z podjętym postanowieniem S. G. (dalej przywoływany jako: "Skarżący") wniósł na nie zażalenie podnosząc, że wraz z żoną zwrócił się z prośbą o dokonanie przekształcenia gruntu pod ich garażem z użytkowania wieczystego w prawo własności. Jednocześnie podniósł, iż nie zgadza się z zaskarżonym orzeczeniem, któremu zarzucił naruszenie przepisów art. 199 K.c. oraz art 61 a K.p.a. 4. Rozpoznając złożone zażalenie postanowieniem z dnia [...] nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 2 ustawy o przekształceniu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając swoje stanowisko Kolegium podało, że zasady, zakres podmiotowy i przedmiotowy oraz proces przekształceń prawa użytkowania wieczystego w prawo własności reguluje ustawa o przekształceniu. Przywołana ustawa normuje także i przypadek przekształcania prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w sytuacji nieruchomości wspólnej, objętej współużytkowaniem wieczystym, a więc, gdy udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego. W takim przypadku współużytkowania wieczystego nieruchomości, zgodnie z art. 2 ust. 1 ww. ustawy, z żądaniem przekształcenia winni wystąpić wszyscy współużytkownicy wieczyści, z zastrzeżeniem sytuacji opisanej w ust. 2, który stanowi, że z żądaniem przekształcenia mogą wystąpić także współużytkownicy wieczyści, których suma udziałów wynosi co najmniej połowę, z tym, że jeżeli co najmniej jeden współużytkownik wieczysty zgłosi sprzeciw wobec złożonego wniosku o przekształcenie, to właściwy organ zawiesza postępowanie, a przepis art. 199 K.c. stosuje się w takim przypadku odpowiednio. Zdaniem Organu, z przytoczonych przepisów wynika, że w przypadku współużytkowania wieczystego nieruchomości, z żądaniem przekształcenia mogą wystąpić dwie grupy podmiotów tj. wszyscy współużytkownicy wieczyści (co stanowi regułę), oraz na zasadzie możliwego odstępstwa od wskazanej reguły - współużytkownicy wieczyści, których suma udziałów wynosi co najmniej połowę. W tym ostatnim jednak przypadku organ zobligowany jest wystąpić do pozostałych współużytkowników wieczystych z informacją o złożonym wniosku o przekształcenie i o możliwości wniesienia sprzeciwu. Ustawodawca bowiem wyraźnie w przepisie art. 2 ust. 2 zd. 2 omawianej ustawy wskazał na uprawnienie współużytkownika wieczystego, który nie wystąpił z żądaniem przekształcenia, do zgłoszenia sprzeciwu wobec złożonego wniosku o przekształcenie stanowiąc przy tym jednoznacznie, że w sytuacji zgłoszenia takiego sprzeciwu organ zawiesza postępowanie, zaś przepis art. 199 K.c. stosuje się odpowiednio. Kolegium podniosło, że oczywistym jest, że w przypadku gdyby z żądaniem przekształcenia wystąpili do organu współużytkownicy mający mniej niż połowę udziałów, całkowicie bezcelowym i pozbawionym sensu byłoby zwracanie się przez organ do pozostałych współużytkowników z informacją o złożonym wniosku i o możliwości wniesienia sprzeciwu, albowiem w takiej sytuacji przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości na gruncie przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. jest w ogóle niemożliwe z przyczyn podmiotowych, jako że ustawodawca możliwość taką ustanowił jedynie w przypadku wniosku złożonego przez wszystkich współużytkowników, lub też jako wyjątek od tej reguły w przypadku wniosku współużytkowników mających co najmniej połowę udziałów, ale w tej ostatniej sytuacji wyłącznie, gdy albo pozostali współużytkownicy nie wniosą sprzeciwu wobec złożonego wniosku o przekształcenie, albo też w przypadku jego wniesienia, gdy sąd powszechny rozstrzygnie na korzyść współużytkowników mających przynajmniej połowę udziałów, co umożliwić ma i czemu ma służyć przewidziana w art. 2 ust. 2 ustawy o przekształceniu instytucja zawieszenia postępowania administracyjnego. Organ II instancji uznał za prawidłowe rozstrzygnięcie Organu I instancji, wydane w konsekwencji ustalenia w oparciu o zapisy księgi wieczystej, że wnioskodawcom przysługuje jedynie udział w prawie wieczystego użytkowania w wysokości [...], a zatem nie stanowi co najmniej połowy udziałów w nieruchomości wspólnej. W tej sytuacji, Organ nie ma prawa ani obowiązku zawiadamiać pozostałych współużytkowników o wniesieniu wniosku przez podmiot posiadający mniej niż połowę udziału, następuje odmowa wszczęcia postępowania. Jednocześnie Organ II instancji wyjaśnił, że stanowiący podstawę wydanego rozstrzygnięcia przepis art. 61a K.p.a. wprowadza dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, tj. nie ma legitymacji materialnej w rozumieniu art. 28 K.p.a. do złożenia wniosku. Natomiast drugą przesłanką jest zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. W ocenie Organu należy jednak przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, a mianowicie, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym, a także gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już merytoryczne rozstrzygnięcie. W dalszej części uzasadnienia Organ II instancji podniósł, że w sprawie, wystąpiła przeszkoda w podmiotowości stron, gdyż sami wnioskodawcy nie spełniają ustawowej przesłanki wysokości udziałów, do wszczęcia postępowania. Zdaniem Kolegium, Organ I instancji dokonał prawidłowej interpretacji przepisu art. 2 ustawy o przekształceniu oraz Konstytucji. Odnosząc się do pozostałych zarzutów Organ uznał je za nieuzasadnione. 5. Nie zgadzając się z powołanym postanowieniem Skarżący zaskarżył je w całości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, jednocześnie zarzucając podjętemu rozstrzygnięciu naruszenie prawa materialnego – ustawy o przekształceniu – przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Skarżący wniósł o: 1) dokonanie przekształcenia gruntu z użytkowania wieczystego w prawo własności pod zabudową jego garażu, 2) zobowiązanie Wydziału Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta o wskazanie, która to działka należy do niego, za którą pobierane są od niego wysokie opłaty, 3) korektę opłat podatku za powierzchnię gruntu jego garażu. W uzasadnieniu Skarżący podniósł, że w 2013 r. dokonał przekształcenia spółdzielczego prawa w prawo odrębnej własności swojego garażu, stanowiącego indywidualną zabudowę na działce o nr [...]. Opłaty podatku za grunt i nieruchomość odprowadza do kasy Urzędu Miasta według ustalonej stawki [...] zł, zaś Urząd Miasta S. żąda od niego dodatkowych opłat. Mimo że wielokrotnie zwracał się z prośbą o wskazanie powierzchni za którą płaci wysoki podatek, Organ nie potrafi jej wskazać. 6. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie oraz utrzymało swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. 7. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej przywoływana jako: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. 8. Przedmiot kontroli Sądu w sprawie stanowi postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r., o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w S. przy ul. [...], w obrębie [...], oznaczonej numerem działki [...] o powierzchnie [...] m2, stanowiącej przedmiot własności gminy Miasto S., dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] Dokonując kontroli wskazanego rozstrzygnięcia Sąd doszedł do wniosku, że brak jest podstaw do jego wyeliminowania z obrotu prawnego. 9. Zgodnie z art. 61a § 1 K.p.a., który stanowi podstawę prawną kontrolowanych postanowień - gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 K.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wyjaśnienia wymaga, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61a § 1 K.p.a. jest zatem możliwe przy zaistnieniu przeszkód o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym. Z treści cytowanego przepisu wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie nie powoduje automatycznie skutku jego wszczęcia. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. Ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, tj. nie ma legitymacji materialnej w rozumieniu art. 28 K.p.a. do złożenia wniosku. Natomiast drugą przesłanką jest zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Jednakże w orzecznictwie sądów administracyjnych został wyrażony pogląd, zgodnie z którym do tych "innych uzasadnionych przyczyn", dla których postępowanie administracyjne nie może być wszczęte można zaliczyć sytuację, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym, oczywisty brak podstawy prawnej do wydania decyzji załatwiającej wniesione żądanie (por. wyroki NSA z 30 listopada 2011 r., I OSK 1385/11, z dnia 5 lutego 2015 r., II OSK 1609/13, dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). 10. W sprawie powodem wydania rozstrzygnięcia o wskazanej treści było przyjęcie przez Organy obu instancji, że wnioskodawcy (Skarżący oraz jego żona) nie spełniają ustawowej przesłanki uprawniającej do przekształcenia przysługującego im prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W tym miejscu wyjaśnić należy, że stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu, osoby fizyczne i prawne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy w przypadku współużytkowania wieczystego z żądaniem przekształcenia występują wszyscy współużytkownicy wieczyści, z zastrzeżeniem ust. 2, w myśl którego z żądaniem przekształcenia mogą wystąpić współużytkownicy wieczyści, których suma udziałów wynosi co najmniej połowę. Jeżeli co najmniej jeden współużytkownik wieczysty zgłosi sprzeciw wobec złożonego wniosku o przekształcenie, właściwy organ zawiesza postępowanie. W takim przypadku przepis art. 199 Kodeksu cywilnego stosuje się odpowiednio. Stosownie do powołanego art. 199 K.c. do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli; w przypadku braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Kolegium, że w przypadku współużytkowania wieczystego nieruchomości z żądaniem przekształcenia mogą wystąpić dwie grupy podmiotów: zasadniczo wszyscy współużytkownicy wieczyści oraz współużytkownicy wieczyści, których suma udziałów wynosi co najmniej połowę i wówczas organ zobligowany jest wystąpić do pozostałych współużytkowników wieczystych z informacją o złożonym wniosku o przekształcenie i o możliwości wniesienia sprzeciwu. W okoliczności zgłoszenia takiego sprzeciwu organ winien stosownie do zapisów art. 2 ust. 2 ustawy zawiesić postępowanie i w takim przypadku odpowiednie zastosowanie znajduje przepis art. 199 K.c., który w tym przypadku należy rozumieć jako możliwość, która przysługuje współużytkownikom wieczystym mającym co najmniej połowę udziałów - dochodzenia swoich praw przed sądem powszechnym, którego rozstrzygnięcie w trybie art. 199 K.c. może zastąpić w takim wypadku brakującą zgodę sprzeciwiających się współużytkowników wieczystych. W ocenie Sądu, za prawidłowe należy uznać ustalenia Organów obu instancji dokonane w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, że E. i S. G. przysługuje jedynie udział w prawie wieczystego użytkowania w wysokości [...], a zatem nie stanowi on co najmniej połowy udziałów w nieruchomości wspólnej. Trafnie zatem organy uznały, że w sprawie wystąpiła przesłanka "innej uzasadnionej przyczyny" prowadzącej do "niemożności" wszczęcia postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, polegająca na nie spełnieniu przez wnioskodawców ustawowej wysokości udziałów. W świetle powyższego za prawidłowe Sąd uznał zaskarżone rozstrzygnięcie, stwierdzając przy tym, że Skarżący nie podniósł jakichkolwiek argumentów prawnych, które wskazywałyby na nieprawidłowe zastosowanie przez Organ art. 61 a § 1 K.p.a. w związku z art. 2 ustawy o przekształceniu. Tym samym za niezasadny Sąd uznał zarzut skargi dotyczący błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania powołanej wyżej ustawy. 11. Dodatkowo wyjaśnić należy, że na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. W tej sytuacji należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61 a § 1 K.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 999/14, publ. LEX nr 1989306). 12. Podkreślenia wymaga, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Wobec powyższego poza zakresem rozważań Sądu w sprawie pozostają wnioski Skarżącego odnoszące się do merytorycznego załatwienia sprawy poprzez dokonanie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, a także dotyczące zobowiązania Organu do udzielenia informacji oraz korekty opłaty podatku. 13. W tym stanie rzeczy, ponieważ zawarte w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.