II SA/Sz 916/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel Sędzia NSA Iwona Tomaszewska /spr./ Protokolant Małgorzata Frej po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi H. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za usunięcie drzewa bez zezwolenia I uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z dnia [...] nr [...], II stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, III zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]", na podstawie art. 138 § 2 kpa, art. 88 ust.1 pkt 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.), po rozpoznaniu odwołania H. W. od decyzji Burmistrza z dnia "[...]" w przedmiocie nałożenia na H. W. administracyjnej kary pieniężnej w kwocie 26.503,47 zł, za usunięcie bez wymaganego zezwolenia drzewa z gatunku topola czarna z terenu działku nr "[...]", położonej w obrębie nr "[...]", przy ul. "[...]"w L. – uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Burmistrz, po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia "[...]" działając na podstawie art. 104 kpa, art. 88 ust. 1 pkt 2 i ust. 2, art. 89 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92. poz. 880 ze zm.), art. 402 ust. 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. Nr 129, poz. 902 ze zm.) oraz § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13 października 2004 r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew (Dz.U. Nr 228, poz.2306) - wymierzył H. W. administracyjną karę pieniężną w wysokości 10.830,51 zł za usunięcie bez wymaganego zezwolenia drzewa z gatunku topola czarna z terenu działki nr "[...]", położonej w L. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że na podstawie przeprowadzonych w dniu 14 lipca 2006 r. oględzin przy udziale właściciela nieruchomości, dowodu z opinii dendrologicznej z kwietnia 2007 r. wydanej przez dr inż. M. K., wyjaśnień właściciela nieruchomości, ustalono, iż z terenu działki nr "[...]", położonej w obrębie nr "[...]" przy ul. "[...]" w L. usunięto drzewo z gatunku topola czarna bez wymaganego zezwolenia. Przedmiotowe drzewo rosło jako ostatnie w szpalerze dziewięciu topól wzdłuż granicy posesji. Z uwagi na fakt, że, drzewo to posiadało lepsze warunki wzrostu i pozostawało w lepszym stanie zdrowotnym od pozostałych drzew nie zostało objęte zezwoleniem na usunięcie ośmiu drzew z dnia "[...]", wydanym przez Burmistrza decyzją znak: "[...]". Topola została złamana podczas wycinki pozostałych drzew rosnących w szpalerze przez spadające drzewo i usunięta następnie bez wymaganego zezwolenia w IV kwartale 2000 r. Po usuniętych drzewach nie ma obecnie śladów, a teren został uporządkowany i pniaki usunięte. Organ I instancji podniósł dalej, że w materiałach sprawy brak jest informacji dotyczących obwodu pnia drzewa usuniętego bez wymaganego zezwolenia. Znane są natomiast obwody pni ośmiu topól, na usunięcie których zostało wydane zezwolenie. Obwody pni tych drzew, mierzone na wysokości pierśnicy, wynosiły od 88 cm do 273 cm. Wobec faktu wykarczowania pnia i braku kłody dane do wyliczenia administracyjnej kary pieniężnej organ I instancji ustalił na podstawie informacji zebranych w toku postępowania, w szczególności opinii dendrologicznej, przyjmując za podstawę jej wyliczenia najmniejszą wartość obwodu pnia spośród ośmiu ściętych topól, wynoszącą 88 cm, uzasadniając w ślad za opinią biegłego, że obwód ściętego pnia nie był mniejszy od obwodu pnia najcieńszego drzewa rosnącego w szpalerze. Mając powyższe na względzie, Burmistrz wyliczył administracyjną karę pieniężną w oparciu o przepis art. 89 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody, przy zastosowaniu stawek opłat obowiązujących w 2007 r. W odwołaniu od tej decyzji H. W. wniósł o odstąpienie od wymierzania administracyjnej kary pieniężnej. Odwołujący się wskazał, iż nie jest w stanie ponieść tak dotkliwej dolegliwości finansowej przy dochodach uzyskiwanych z tytułu renty chorobowej w kwocie "[...]" zł miesięcznie. Podkreślił, że nie dokonał usunięcia drzewa w złej wierze, lecz zostało ono złamane podczas wycinki przez upadające sąsiednie drzewo, czemu nie mógł zapobiec. Nadto poddał w wątpliwość termin zasadzenia przedmiotowego drzewa, wskazując, że nie jest w stanie określić, czy wszystkie uwzględnione w porównaniu drzewa zasadzone zostały w jednym czasie, bowiem w latach 1962-1970 przebywał poza domem. Zdaniem odwołującego się, przerwy między ostatnimi drzewami, widniejące na mapie geodezyjnej, mogą świadczyć o tym, że nie wszystkie drzewa przyjmowały się i mogły być nasadzane kilkakrotnie. Wskazał, że w miejsce wyciętych drzew dokonał nasadzeń innych drzew, w tym czternastu z gatunku sosna i jednego drzewa z gatunku brzoza. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia "[...]", na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, art. 88 ust.1 pkt 2 i art. 89 ust.1 i ust.2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz.880) oraz § 1 i § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13 października 2004 r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew (Dz. U. nr 228, poz.2306) – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium w uzasadnieniu decyzji powołało treść art. 88 ust.1 pkt 2 i art. 83 ust. 1,6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody i wskazało, że w świetle tych przepisów pociągnięcie do odpowiedzialności za usunięcie drzewa wymaga w istocie swej ustalenia wyłącznie owego faktu, jak też osoby, która dokonała usunięcia drzewa. W tych okolicznościach, zdaniem Kolegium, obojętnym pozostaje przedłożony w sprawie dowód z ekspertyzy dendrologiczno-technicznej z dnia 18 listopada 2006 r., sporządzonej przez biegłego sądowego - specjalistę dendrologa dr A. K. w zakresie oceny potencjalnej możliwości uszkodzenia drzewa w czasie wykonywania prac pielęgnacyjno-urządzeniowych, jak też weryfikacji dokumentacji formalno-prawnej, związanej z oceną uszkodzenia drzewa, powstałego w czasie wykonywania tych prac. Dodatkowo Kolegium podkreśliło, że nawet przy założeniu słuszności tezy biegłego co do braku możliwości uniknięcia uszkodzenia (złamania drzewa) przy wykonywaniu czynności usuwania pozostałych drzew objętych zezwoleniem, strona nie ma prawa do samodzielnego decydowania o potrzebie usunięciu uszkodzonego drzewa, a ocenę tę winna poddać rozwadze kompetentnego w tej materii organu. Za wiarygodny dowód w sprawie Kolegium uznało dowód z opinii biegłego dendrologa dr inż. M. K. z kwietnia 2007 r., dotyczącej sposobu ustalenia danych do naliczenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez zezwolenia drzewa - topoli czarnej, odmiany włoskiej na terenie działki nr "[...]", obręb "[...]" w L. przy ul. "[...]" w zakresie ustalenia obwodu pnia usuniętego drzewa. Organ odwoławczy za zasadne przyjął ustalenia co do wielkości obwodu pnia spornego drzewa, uznając jednocześnie za uzasadnione wnioski zawarte w przywołanej opinii. Zdaniem Kolegium ,w oparciu o przeprowadzone dowody, organ I instancji prawidłowo naliczył wysokość administracyjnej kary pieniężnej, a tym samym prawidłowo zastosował przepis art. 89 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody. Kolegium podniosło, że ustalenie faktu, iż nie ma pniaka i kłody usuniętego drzewa obliguje organ do poszukiwania innych źródeł informacji odnośnie obwodu pnia usuniętego drzewa. Tak ustalone informacje, służące za podstawę naliczenia kary, według organu odwoławczego, uprawniają organ do wyliczenia kary w wysokości uwzględniającej wysokość opłaty powiększonej o 50%. Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych przez H. W. w odwołaniu odnośnie terminu zasadzenia spornego drzewa Kolegium wskazało, że wiek drzew (ok. 40 lat) ustalony został na podstawie informacji zawartej we wniosku odwołującego się z dnia 25 października 2000 r. o udzielenie zezwolenia na usunięcie topól, jak też w piśmie strony z dnia 5 października 2006 r. W ocenie Kolegium nie ma podstaw do dokładnego badania wieku przedmiotowego drzewa, albowiem zgromadzone w sprawie dowody potwierdzają słuszność założenia o jego wieku, zbliżonym do wieku pozostałych ośmiu usuniętych topól. H. W. wskazał bowiem, że wszystkie drzewa zasadzone zostały przez jego ojca przed 40 laty, podkreślał też chęć zachowania właśnie tej topoli ze względu na szczególną wartość emocjonalną. Jednocześnie Kolegium podniosło, iż z treści decyzji zezwalającej na wycinkę drzew z dnia "[...]" wynika, że ostatnie drzewo ze szpaleru należy pozostawić ze względu na jego lepszą kondycję oraz lepsze warunki wzrostu. Nadto sporna topola objęta została wnioskiem o wydanie zezwolenie na wycinkę z dnia "[...]" wraz z innymi drzewami, a uzasadnieniem wniosku była planowana budowa nowego ogrodzenia i wskazanie, że topole wrośnięte są w stare ogrodzenie. H. W. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i uznanie, że nastąpiło przedawnienie wymiaru kary w myśl zasad określonych w przepisach ustawy Ordynacja podatkowa. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że od końca roku, w którym została usunięta topola, tj. od IV kwartału 2000 r. do dnia 14 lipca 2007 r. (data stwierdzenia jej usunięcia) upłynęło ponad pięć lat. W tych okolicznościach, zdaniem H. W., w myśl ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, która w zakresie przedawnienia opłat i kar odsyła do ustawy Ordynacja podatkowa, należy przyjąć, iż decyzję o wymierzeniu administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzewa bez zezwolenia można wydać w terminie trzech lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym doszło do usunięcia drzew, po upływie tego terminu następuje przedawnienie wydania decyzji. Na poparcie swojego stanowiska skarżący powołał się na poglądy prof. dr hab. W. R. przedstawione w czasopiśmie Międzynarodowego Towarzystwa Upraw i Ochrony Drzew (Nr 15 z 2006r., Kluczbork, 22.09.06r.). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych przez H. W. w skardze Kolegium wskazało, że przedawnienie w zakresie administracyjnych kar pieniężnych przewiduje przepis art. 89 ust. 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2004r. Nr 92, poz. 880 ze zm.). Jednocześnie Kolegium podkreśliło, że powyższy przepis ogranicza przedawnienie wyłącznie do kwestii uiszczenia kary już ustalonej, nie odnosi się natomiast do samego faktu ustalenia (orzeczenia) kary. Natomiast zgodnie z art. 88 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody uiszczenie kary następuje w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca wysokość kary stała się ostateczna i ten moment wyznacza początek biegu pięcioletniego terminu do uiszczenia kary. W ocenie organu odwoławczego, nie ma podstaw by podzielić pogląd strony, iż przedawnienie administracyjnej kary pieniężnej regulują przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm.), albowiem stosownie do treści przepisu art. 273 ust. 3 tej ustawy wyłączone zostały spod regulacji tej ustawy odrębne przypadki i zasady ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska oraz administracyjnych kar pieniężnych, określone w przepisach ustawy o ochronie przyrody i przepisach ustawy Prawo geologiczne i górnicze oraz innych ustaw. Z powyższych względów, w ocenie Kolegium, podnoszony przez skarżącego zarzut przedawnienia nie może zostać uwzględniony. Na rozprawie w dniu "[...]" H. W. oświadczył, że wycięcie spornej topoli nastąpiło po uzyskaniu zezwolenia na wycięcie pozostałych drzew, tj. w IV kwartale 2000 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stawiony skargą zarzut "przedawnienia wydania decyzji wymierzającej karę", jest chybiony, ponieważ przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92 poz. 880 ze zm.) dotyczące wymiaru kar pieniężnych za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia, zawierają regulacje własne stanowiące zamknięty system zarówno co do wysokości kary jak i ewentualnie ujemnych przesłanek jej wymiaru, poza tym kara tego rodzaju nie stanowi przedmiotu objętego regulacją ustawy z dnia 29 stycznia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2005r., Nr 8,poz. 60 ze zm.). Powyższa uwaga nie oznacza jednak, że skarga jest niezasadna, bowiem zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej P.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach decyzji sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z treści tego przepisu wynika zatem, że Sąd badając legalność zaskarżonego aktu z urzędu bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa niezależnie od zarzutów skargi. W świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego jest poza sporem, że skarżący H. W. usunął jedno drzewo gatunku topola czarna w IV kwartale 2000 r. nie mając na to zezwolenia. Zgodnie z art. 48 ust. 2 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (tekst jednolity Dz. U. z 1994 r., Nr 49, poz. 196 ze zm.) wymagana była zgoda wójta (burmistrza albo prezydenta miasta) na usunięcie drzew z terenu nieruchomości przez jednostki organizacyjne i osoby fizyczne. W przypadku usunięcia drzew bez zgody właściwego organu, ustawodawca przewidział karę określoną w art. 110 ust. 1"b" pkt 2 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska. Z podstawy prawnej zaskarżonej decyzji wynika, że przy wymiarze administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzewa bez wymaganego zezwolenia organ zastosował art. 83 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 923. poz. 880 ze zm.). Z pozoru wydawać by się mogło, że organ nie naruszył prawa stosując przepisy obowiązujące w dniu orzekania. W istocie jednak, w tej konkretnej sprawie, nie można dokonać takiej oceny prawnej zaskarżonej decyzji. Mianowicie, przedmiotem rozstrzygnięcia jest wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej, co zawsze w przypadku orzekania o karze zawiera element represji. W takiej zaś sytuacji należy mieć na uwadze ogólne reguły prawa intertemporalnego rozstrzygające problem, czy stosować przepisy prawa obowiązujące w dacie działania sprzecznego z prawem, czy też stosować należy przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organ administracji publicznej wymierzający karę za delickt administracyjny. Tego rodzaju kolizja występuje we wszystkich sprawach, w których ustawodawca przewidział wymierzenie kary za naruszenie obowiązku przewidzianego przepisami materialnoprawnymi regulującymi stosunki administracyjnoprawne. W orzecznictwie i w piśmiennictwie podkreśla się, że rozstrzygnięcie zagadnień intertemporalnych przez ustawodawcę lub w przypadku braku takiego rozstrzygnięcia – w procesie stosowania prawa, polegać może na przyjęciu jednej z trzech zasad: po pierwsze – zasady bezpośredniego działania nowego prawa (nowe prawo od momentu wejścia w życie reguluje wtedy także wszelkie zdarzenia z przeszłości); po drugie – zasady dalszego obowiązywania dawnego prawa, zgodnie z którą prawo to, mimo wejścia w życie nowych regulacji, ma zastosowanie do zdarzeń, które wystąpiły w przeszłości; po trzecie – zasady wyboru prawa, zgodnie z którą wybór reżimu prawnego mającego zastosowanie do zdarzeń sprzed wejścia w życie nowego prawa pozostawia się zainteresowanym podmiotom (vide: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 stycznia 2005 r., sygn. akt. P9/04, OTK 2005, nr 1/A poz. 9). W sytuacji, kiedy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych, należy przyjąć, że nowa regulacja prawna ma z pewnością zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie, jak również do zdarzeń, które miały miejsce wcześniej, lecz trwają dalej, po wejściu w życie nowych regulacji. Inne stanowisko prowadziłoby do naruszenia zasady lex retro non agit. Jeżeli do czynów, stanów rzeczy lub zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, zastosuje się nowe przepisy i dodatkowo jeszcze mniej korzystne dla strony, wówczas mamy do czynienia z retrospektywnością prawa (vide: orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 listopada 1986 r., sygn. akt. U5/86, OTK, poz. 1). W powyższej kwestii wypowiedział się również Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 Sędziów NSA z dnia 10 kwietnia 2006r. (sygn. akt. I OPS 1/06, ONSA i WSA 2006/3/71). W uzasadnieniu uchwały wskazano, że brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy co do tego, jakie należy stosować przepisy do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, nie oznacza luki w prawie. Sytuacja ta nakłada natomiast na organy stosujące prawo obowiązek dokonania wykładni przepisów zgodnie ze standardami konstytucyjnymi. NSA wskazał, że kara administracyjna za czyn zakazany mający charakter zdarzenia jednorazowego, czasowo zamkniętego, powinna być wymierzona na podstawie przepisów obowiązujących w dacie zdarzenia, to jest naruszenia zakazu. Przeciwne rozwiązanie naruszałoby zakaz działania prawa wstecz wynikający z ustanowionej przepisem art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawnego. W uchwale tej wskazano także na to, że do odpowiedzialności karnoadministracyjnej odnosi się zasada z art. 42 Konstytucji RP, w myśl której odpowiedzialności karnej podlega tylko ten, kto dopuścił się czynu zabronionego pod groźbą kary przez ustawę obowiązującą w czasie jego popełnienia. Jak z powyższego wynika, skoro usunięcie drzewa bez wymaganego zezwolenia nastąpiło w IV kwartale 2000r., w rozpatrywanej sprawie należało stosować przepisy obowiązujące w dacie usunięcia drzewa tj. przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska oraz przepisy rozporządzania Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 1998 r. w sprawie kar pieniężnych za naruszenie wymagań ochrony środowiska oraz rejestru decyzji dotyczących tych kar (Dz. U. Nr 162, poz. 1138 ze zm.). Z powyższego względu, stwierdzić zatem należało, że zaskarżona decyzja została wydana z istotnym naruszeniem prawa materialnego, co spowodowało konieczność jej uchylenia. Z uwagi na konieczność poczynienia ustaleń niezbędnych do zastosowania przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1980r. o ochronie i kształtowaniu środowiska, należało również uchylić decyzję organu I instancji. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy należy ustalić obwód pnia drzewa mierzonego na wysokości ścięcia (§10 ust. 1 pkt 2 cyt. Rozporządzania), a jeżeli będzie to niemożliwe rozważyć dyspozycję art. 89 ust. 2 ust. 3 ustawy z 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska. W związku z podnoszonym w skardze zarzutem przedawnienia wskazać też trzeba, że stosownie do brzmienia art. 110a wskazanej ustawy nie można wydać decyzji w sprawie wymierzenia kary, o której mowa w art. 110 ust. 1 i 1b, jeżeli od dnia, w którym stwierdzono naruszenie wymagań środowiska, upłynęło 5 lat. Jednakże bieg pięcioletniego terminu, w trakcie którego dopuszczalne jest wymierzenie kary, rozpoczyna się z dniem przeprowadzenia kontroli, na podstawie ustaleń której wymierzona ma być kara (vide: wyrok NSA z 20 grudnia 1999r., sygn. akt IV SA 2074/97. LEX nr 48200). W rozpoznawanej sprawie, jak wynika to za akt administracyjnych, kontrola na nieruchomości skarżącego miała miejsce 14 lipca 2006r., zatem, bieg pięcioletniego terminu rozpoczął się od tego dnia, a to oznacza, że nie upłynął jeszcze termin do wydania decyzji w przedmiocie wymierzenia kary za usunięcie jednego drzewa gatunku topola czarna. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. "a" oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Stosowanie do art. 152 tej ustawy, Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania zostało wydane na podstawie art. 200 powyższej ustawy.