II SA/Sz 916/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz,, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 maja 2014 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. oddala skargę, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na rzecz adwokata Ł. W. kwotę [...] złotych zawierającą należny podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją z dnia [...] nr [...] Kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej działając z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy na podstawie art. 106 ust. 1, art. 3, art. 4, art. 7, art. 8, art. 24, art. 39 ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 r. (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ) oraz art. 3, art. 5 ust. 1 i art. 7 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu - w związku z uchyleniem w całości i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia decyzją SKO z dnia [...] nr [...], po ponownym rozpatrzeniu wniosku J. S. z dnia 21 marca 2013 r. – przyznał J. S. świadczenie pieniężne w formie zasiłku celowego na zakupienie żywności w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w kwocie [...] zł w miesiącach [...] 2013 r. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ I instancji wskazał, że przyznając pomoc w ww. formie wzięto pod uwagę trudną sytuację wnioskodawcy spowodowaną niepełnosprawnością oraz niskim źródłem dochodu w wys. [...] zł ([...]). W oparciu o wywiad środowiskowy ustalono, że prowadzi on samodzielnie gospodarstwo domowe, a więc nie spełnia przesłanek określonych w art. 8 ustawy o pomocy społecznej. Jednakże wnioskodawca spełnia wymogi określone ustawą o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", dlatego w tej formie pomoc została udzielona. Organ I instancji uzasadnił wysokość przyznanej kwoty wskazując możliwości finansowe Ośrodka i określając szczegółowo środki na realizację zadań oraz liczbę uprawnionych do uzyskania pomocy. Od powyższej decyzji J. S. wniósł odwołanie, w którym stwierdził, że w dniu 21 marca 2013 r. złożył podanie o pomoc do OPS i podał, że gospodaruje wraz z synem. Zwracał się o pomoc w kupnie butów dla siebie i syna, a także o pomoc na malowanie. Syn mieszkał z nim, a nie z matką. Nieprawdą jest, że syn przebywa w internacie, jak i to, że w miesiącu kwietniu sam gospodarował. Zdaniem odwołującego się, twierdzenie organu, że prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe ma charakter dowolny i nie wynika jednoznacznie ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Na potwierdzenie swojego oświadczenia przedstawia dowody. Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 7 i 8 ustawy z dnia 12 marca 2004r. ustawy o pomocy społecznej oraz art. 3 pkt 1, art. 5 ust. 1, art. 7 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", po rozpatrzeniu odwołania J. S., uchyliło w całości decyzję I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji nie ustalił, czy J. S. w deklarowanym okresie był osobą samotnie gospodarującą, czy też prowadził wspólne gospodarstwo domowe z synem P. S.. Zgodnie z przepisami ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (art. 39 ust. 1 i 2). Z treści art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej wynika, że przyznanie zasiłku celowego jest uzależnione od spełniania przez stronę określonego kryterium dochodowego, przy czym wysokość kryteriów dochodowych jest uzależniona od ich rodzajów. Kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej stosuje się, jeżeli w wyniku przeprowadzonego postępowania zostanie ustalone, że osoba wnioskująca o przyznanie świadczenia gospodaruje samotnie. Obecnie wynosi ono 542 zł. Jeżeli zaś poczynione zostaną ustalenia, że osoba wnioskująca o przyznanie świadczenia funkcjonuje w rodzinie, wówczas stosuje się kryterium dochodowe rodziny, które obecnie wynosi 456 zł (art. 8 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy). Z powyższego wynika, że niezwykle istotną okolicznością faktyczną, która winna zostać prawidłowo ustalona w toku tego postępowania, jest sposób w jaki wnioskodawca prowadzi gospodarstwo domowe. Zgodnie z art. 6 pkt 10 ustawy użyte w niej określenie osoby samotnie gospodarującej oznacza osobę prowadzącą jednoosobowe gospodarstwo domowe. Zgodnie zaś z art. 6 pkt 14 ustawy użyte w niej określenie rodziny oznacza osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. Oznacza to, że uznanie za rodzinę wymaga udowodnienia faktu nie tylko wspólnego zamieszkiwania, ale również gospodarowania. Przesłanki te muszą być bowiem spełnione łącznie, aby można było mówić o rodzinie w kontekście ustawy o pomocy społecznej. Wspólne zamieszkiwanie jest przesłanką uznania za rodzinę osób zamieszkujących ze sobą, jeżeli równocześnie z tym zamieszkiwaniem występuje element wspólnego gospodarowania (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 17 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 71/11 oraz sygn. akt II SA/Lu 81/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przytoczone definicje odwołują się do pojęcia prowadzenia gospodarstwa domowego, czy też gospodarowania (jednoosobowego lub wspólnego). Ustawa nie definiuje, w jaki sposób należy pojęcie to rozumieć. Z wykładni językowej wynika jednak, że gospodarować oznacza: zarządzać jakimiś zasobami i środkami, decydować o sposobie wykorzystania tego, co się ma (vide: Słownik Języka Polskiego, Wydawnictwo Naukowe PWN, http://sjp.pwn.pl). Oznacza to, że na potrzeby ustawy o pomocy społecznej pojęcie rodziny nie jest oparte wyłącznie na więzach pokrewieństwa. Bardziej istotne jest tworzenie wspólnoty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 sierpnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1429/07 - www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeżeli osoby gospodarują wspólnie, oznacza to, że razem czymś zarządzają, dysponują. Możliwość zarządzania oznacza między innymi również uprawnienie do współdecydowania o przeznaczeniu dochodu rodziny, wykonywanie części czynności związanych z codziennymi zajęciami, jak sprzątanie, gotowanie, pranie itp. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 181/08, LEX nr 504809). Według organu II instancji, zebrany w sprawie materiał dowodowy nie wyjaśnił, czy J. S. i jego syn P. S. prowadzą wspólne gospodarstwo domowe. Potwierdzeniem tego nie może być fakt, iż w chwili przeprowadzania wywiadu środowiskowego P. S. przebywał w internacie. Organ I instancji nie podjął działań w celu zweryfikowania twierdzeń strony w oparciu o jego wyjaśnienia. Nadto W. S. została objęta wywiadem środowiskowym, przeprowadzonym w dniu 11.02.2011 r. i wówczas podała, że rodzina składa się z 3 osób tj. jej, męża J. S. i syna P. S.. Po złożeniu przez J. S. wniosku o przyznanie pomocy, organ I instancji nie przeprowadził z nią wywiadu środowiskowego. Nie została także poproszona o udzielenie odrębnych wyjaśnień, czy też przesłuchana w charakterze świadka. Dopiero w dniu 23.04.2013 r. złożyła w tej sprawie oświadczenie, z którego wynika, że prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem i synem. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji zupełnie nie odniósł się do powyższej kwestii, stwierdzając że J. S. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Dokonując oceny materiału dowodowego organ nie wziął pod uwagę wszystkich wynikających z niego okoliczności. A w szczególności w żaden sposób nie odniósł się do okoliczności, czy W. S. wyjechała do matki na stałe, czy tylko wyjechała na pewien czas np. w celu opieki. Nie ustalono także, czy P. S. wyjechał wraz z matką, czy też pozostał z ojcem. Nie wyjaśniono także, kto z rodziców faktycznie utrzymywał w tym czasie syna. Ponieważ syn wnioskodawcy nie uzyskuje praktycznie żadnych dochodów, ustalenie sposobu gospodarowania przez stronę powinno być oparte na szerszych ustaleniach, a przede wszystkim nie może być oparte na domniemaniach, lecz musi znajdować potwierdzenie w konkretnych dowodach. W ocenie organu odwoławczego w niniejszej sprawie dowodów takich nie przedstawiono. W szczególności wynik wywiadu środowiskowego, w żaden sposób jednoznacznie nie przesądza, aby J. S. prowadził jednoosobowe gospodarstwo domowe. Tak przeprowadzone postępowanie dowodowe naruszało art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a w konsekwencji nie pozwalało organowi na przedstawienie w sposób prawidłowy uzasadnienia faktycznego decyzji, co stanowiło z kolei naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Ustalenia faktyczne, które nie wynikają z wszechstronnej oceny całokształtu materiału dowodowego, są ustaleniami dowolnymi i stanowią przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów określonych w art. 80 k.p.a. Kolegium podkreśliło dalej, że nawet gdy żona wnioskodawcy wyjechała do matki, to ustalenie tego faktu samo w sobie nie może przesądzać o zakwalifikowaniu J. S. jako osoby samotnie gospodarującej. Wskazane wyżej naruszenia przepisów procesowych uzasadniają uchylenie decyzji organu I instancji, albowiem uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ podkreślił także, że J. S. zwrócił się z wnioskiem o przyznanie pomocy na zakup farby, żywności i obuwia dla siebie i dziecka. W zaskarżonej decyzji organ I instancji przyznał pomoc na żywność całkowicie pomijając kwestię dofinansowania do zakupu farby i obuwia i nie uzasadnił swojego rozstrzygnięcia. W przedmiotowej sprawie organ nie podał również, czy nie zachodzą żadne szczególne okoliczności, które umożliwiłyby udzielenie wsparcia w trybie art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Pismem z dnia 8 lipca 2013 r. J. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na ww. decyzję Kolegium, w której zarzucił organowi I instancji błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, poprzez ustalenie, ze nie prowadzi wraz z synem wspólnego gospodarstwa domowego. Nadto skarżący opisał występujące, jego zdaniem, nieprawidłowości w postępowaniu pracowników Ośrodka Pomocy Społecznej, a także opisał swoją sytuację rodzinną i bytową. W uzupełnieniu skargi J. S. ponowił argumenty ze skargi. W odpowiedzi Kolegium podtrzymało stanowisko wyrażone w decyzji z dnia [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje : Skarga okazała się nieuzasadniona, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa, zgodnie z którym w sytuacji, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może zatem uchylić decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z kwalifikowanym naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w wyczerpującym zakresie postępowania wyjaśniającego. Podjęcie decyzji przez organ pierwszej instancji bez przeprowadzenia w znacznym stopniu postępowania wyjaśniającego, nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, ponieważ naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że w sprawie tej wystąpiły przesłanki uzasadniające zastosowanie przez organ odwoławczy w odniesieniu do decyzji organu pierwszej instancji trybu przewidzianego w art. 138 § 2 kpa. Jak wynika z akt J. S. zwrócił się z wnioskiem do organu I instancji o przyznanie pomocy w formie zasiłku celowego na zakup farby, żywności i obuwia dla siebie i syna P. S.. Zgodnie z przepisami ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (art.39 ust.1 i 2). Z treści art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej wynika, że przyznanie zasiłku celowego jest uzależnione od spełniania przez stronę określonego kryterium dochodowego, przy czym wysokość kryteriów dochodowych jest uzależniona od ich rodzajów. Kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej stosuje się, jeżeli w wyniku przeprowadzonego postępowania zostanie ustalone, że osoba wnioskująca o przyznanie świadczenia gospodaruje samotnie. Obecnie wynosi ono 542 zł. Jeżeli zaś poczynione zostaną ustalenia, że osoba wnioskująca o przyznanie świadczenia funkcjonuje w rodzinie, wówczas stosuje się kryterium dochodowe rodziny, które obecnie wynosi 456 zł (art. 8 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy). Organ I instancji uznał, że J. S. nie spełnia przesłanek określonych w art. 8 ustawy o pomocy społecznej, albowiem jego dochód w wysokości [...] zł i jako dochód osoby samotnie gospodarującej przekracza ustawowe kryterium 542 zł. Jednakże spełnia on wymogi określone ustawą o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", dlatego w tej formie pomoc została udzielona. Z powyższego wynika, że istotne znaczenie w tej sprawie ma okoliczność, czy wnioskodawca funkcjonuje w rodzinie i prowadzi wspólnie z synem gospodarstwo domowe, wówczas przesłanka kryterium dochodowego mogłaby być spełniona (skoro syn nie uzyskuje dochodów), czy też uzyskiwany dochód w kwocie [...] zł należy traktować jako dochód na osobę samotnie gospodarująca. Zdaniem Sądu, zasadnie stwierdził organ II instancji, że przedmiotowa sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona do jej merytorycznego rozstrzygnięcia, gdyż organ I instancji nie ustalił, czy J. S. w deklarowanym okresie był osobą samotnie gospodarującą, czy też prowadził wspólne gospodarstwo domowe z synem P. S.. Trafnie również organ uznał, ze w celu przeprowadzenia prawidłowego postępowania wyjaśniającego w sprawie dotyczącej przyznania zasiłku celowego, organ pomocy społecznej obowiązany jest uczynić przedmiotem swych ustaleń faktycznych okoliczności dotyczące sposobu prowadzenia przez stronę jej gospodarstwa domowego. Okoliczności te powinny zostać udowodnione, a nie wynikać z zastosowanych przez organ domniemań faktycznych. Natomiast organ I instancji takich ustaleń w sposób wyczerpujący nie uczynił, zaś swoje ustalenia oparł wyłącznie na treści wywiadu środowiskowego, pomijając zupełnie wyjaśnienia skarżącego, a także jego żony choćby zawarte w jej oświadczeniu z dnia 23 kwietnia 2013 r., że prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem i synem. Dokonując oceny materiału dowodowego organ I instancji nie wziął pod uwagę wszystkich wynikających z niego okoliczności faktycznych, istotnych dla należytego rozpatrzenia sprawy z wniosku skarżącego o przyznanie zasiłku celowego. Zgodzić się należy z organem II instancji, że tak przeprowadzone przez organ I instancji, postępowanie dowodowe naruszało art. 7 i art. 77 § 1 i 80 kpa, a w konsekwencji nie pozwalało organowi na przedstawienie w sposób prawidłowy uzasadnienia faktycznego decyzji, co stanowiło z kolei naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Słusznie też zauważył organ odwoławczy, że organ I instancji przyznał pomoc skarżącemu na żywność całkowicie pomijając kwestię dofinansowania do zakupu farby i obuwia, i nie uzasadnił swojego rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy, uznać należało, że organ odwoławczy nie naruszył art. 138 § 2 kpa, gdyż okoliczności, których wyjaśnienia nakazał w decyzji kasacyjnej były niezbędne dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i nie mogły zostać wyjaśnione w toku uzupełniającego postępowania dowodowego przed organem II instancji. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 250 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c w związku z § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz.1348 ze zm.).