II SA/Sz 916/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 lutego 2025 r. sprawy ze skargi A. Z. na uchwałę Zarządu Powiatu Pyrzyckiego z dnia 30 września 2024 r., nr 96/2024 w przedmiocie wyznaczenia aptek ogólnodostępnych do pełnienia dyżurów w porze nocnej i dyżurów w dni wolne od pracy oddala skargę. W dniu 30 września 2024 r. Zarząd Powiatu Pyrzyckiego (dalej: "organ", "Zarząd Powiatu") podjął uchwałę nr 96/2024 w sprawie wyznaczenia aptek ogólnodostępnych do pełnienia dyżurów w porze nocnej i dyżurów w dni wolne od pracy. Jako podstawę prawną uchwały wskazano art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 107) oraz art. 94 ust. 3 i 9 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 686, dalej: "u.p.f."). W § 1 uchwały wymieniono apteki, które mają pełnić dyżury w okresie od 1 października do 31 grudnia 2024 r. w porze nocnej (w soboty oraz w dni wolne od pracy) w godzinach od 19:00 do 21:00 oraz w dni wolne od pracy w godzinach 10:00-14:00, z określeniem dat w których apteki mają pełnić dyżury. W uchwale wyznaczono do pełnienia dyżurów Aptekę A. prowadzoną przez A. Z.: - w porze nocnej w godzinach 19:00-21:00 w soboty - w dniach 16 i 30 listopada oraz 14 grudnia 2024 r. (§ 1 pkt 1 lit a), - w porze nocnej w godzinach 19:00-21:00 w dni wolne od pracy - w dniach 3 listopada oraz 29 grudnia 2024 r. (§ 1 pkt 1 lit b), - w dni wolne od pracy w godzinach 10:00-14:00 - w dniach 13 i 27 października oraz 25 grudnia 2024 r. (§ 1 pkt 2). A. Z. (dalej: "skarżąca"), reprezentowana przez adwokata, złożyła skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w zakresie w jakim apteka ogólnodostępna "A. " mieszcząca się w P. (74-200) przy ulicy [...] została wyznaczona do pełnienia dyżurów w porze nocnej i dyżurów w dni wolne od pracy w okresie od 1 października do 31 grudnia 2024 r., rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżąca zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie prawa materialnego - art. 94 ust. 9 pkt 2 u.p.f. poprzez wyznaczenie apteki ogólnodostępnej do pełnienia dyżurów mimo, że apteka nie spełnia kryteriów określonych w art. 94 ust. 7 pkt 3 u.p.f. tj. nie zatrudnia odpowiedniej liczby personelu umożliwiającej pełnienie dyżurów. Według skarżącej uchwała rażąco narusza prawo. W jej ocenie organ musi brać pod uwagę kryteria zawarte w art. 94 ust. 7 pkt 3 u.p.f. Jednym z tych kryteriów jest możliwość zapewnienia niezbędnej liczby personelu dostosowanej do konieczności pełnienia dyżurów. Skarżąca, zgodnie z art. 94 ust. 10 u.p.f. złożyła oświadczenie, że w prowadzonej przez nią aptece ogólnodostępnej nie są spełnione wymagania, o których mowa w art. 94 ust. 7 pkt 3 u.p.f. ze względu na niewystarczającą liczbę zatrudnionego personelu fachowego. Zarząd Powiatu Pyrzyckiego, pomimo tego, wyznaczył aptekę do pełnienia dyżurów. Zdaniem skarżącej stoi to w sprzeczności z art. 94 ust. 9 pkt 2 u.p.f., wedle którego organ zobowiązany jest wziąć pod uwagę kryteria określone w art. 94 ust. 7 pkt 3 u.p.f. Skarżąca podniosła, że organ w sposób dowolny przyjął, że nie uwzględni jej oświadczenia o braku możliwości zapewnienia wystarczającej liczby personelu. W przypadku powzięcia wątpliwości w zakresie prawdziwości oświadczenia organ może zwrócić się do właściwego wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego o potwierdzenie przekazanych w oświadczeniu informacji, zgodnie z art. 94 ust. 11 u.p.f. Skarżącej nie jest wiadome, aby organ skorzystał z tego uprawnienia. Skarżąca wskazała, że w aptece na pełny etat zatrudniony jest wyłącznie jej kierownik. Drugi magister farmacji wykonuje czynności na podstawie umowy cywilnoprawnej. Z tego powodu apteka czynna jest wyłącznie w zakresie jednej zmiany tj. 8 godzin dziennie. W związku z tym apteka, w przypadku konieczności pełnienia dyżurów, nie będzie mogła zapewnić obecności magistra farmacji, czego wymaga art. 92 u.p.f. Skarżąca wskazała, że zdaje sobie sprawę, iż na podstawie art. 151? § 2 Kodeksu pracy, dyżur nie jest wliczany do czasu pracy, niemniej jednak podkreśliła, iż ten sam przepis wskazuje, że czas pełnienia dyżuru nie może naruszać prawa pracownika do odpoczynku. Całonocny dyżur wyklucza możliwość pełnienia obowiązków przez magistra farmacji następnego dnia. Wyznaczenie apteki do pełnienia dyżurów stawia ją w sytuacji, w której dla wypełnienia warunków określonych w uchwale Zarządu Powiatu naruszane będą prawa pracownicze określone w kodeksie pracy lub skarżąca będzie zmuszana do zamykania apteki w dni następujące po dyżurach. Ponadto skarżąca zwróciła uwagę, że apteka nie zabezpiecza personelu na wypadek usprawiedliwionej nieobecności zatrudnionego magistra. Wiąże się to z dodatkowym ryzykiem, uniemożliwiającym pełnienie dyżurów. Zaznaczyła również, że zaskarżona uchwała weszła w życie w dniu jej podjęcia, co uniemożliwiło skarżącej przygotowania się na jej wdrożenie. Zatrudnienie magistrów farmacji, ze względu na braki kadrowe, jest bardzo trudne. Szybkie znalezienie takiego personelu jest wręcz niemożliwe. W odpowiedzi na skargę Zarząd powiatu wniósł o oddalenie skargi oraz zasądzenie od skarżącej na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zarząd Powiatu wyjaśnił, że do czasu wejścia w życie zaskarżonej uchwały, tj. do dnia 30 września 2024 r. na terenie Powiatu Pyrzyckiego, jako akt prawa miejscowego, obowiązywała uchwała Nr XLIX/258/2023 Rady Powiatu Pyrzyckiego z dnia 13 grudnia 2023 r. w sprawie określenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie Powiatu Pyrzyckiego w 2024 roku. Zgodnie z harmonogramem przyjętym na podstawie tej uchwały, apteki na terenie miasta P., w tym prowadzona przez skarżącą apteka "A. ", wyznaczone zostały do pełnienia dyżurów w 2024 r. w systemie rotacyjnym (dyżury miały być pełnione każdego dnia roku przez wyznaczoną w uchwale aptekę) i w dniu dyżurowania - łącznie z normalnymi godzinami pracy danej apteki, pracowały one całą dobę. Przepisy tej uchwały, stosownie do art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 17 sierpnia 2023 r. o zmianie ustawy o refundacji leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 1938 ze zm.) obowiązywały do dnia wejścia w życie zaskarżonej uchwały. Organ podał, że w dniu 2 września 2024 r. do Zarządu Powiatu wpłynęło powiadomienie podmiotu prowadzącego aptekę ogólnodostępną ". " przy ulicy [...] w P. o zamiarze czasowego zamknięcia apteki - począwszy od dnia 28 września 2024 r. Przekazana informacja stanowiła asumpt do wszczęcia przez organ procedury, związanej z ustaleniem nowego harmonogramu dyżurowania aptek, obejmującego ostatni kwartał 2024 r. Niemożliwe bowiem było dokonanie zmian w uchwale Rady Powiatu Pyrzyckiego Nr XLIX/258/2023 z dnia 13 grudnia 2023 r. - ustalającej dyżury aptek na cały 2024 r. - przez samą Radę, bowiem od dnia 1 stycznia 2024 r., stosownie do art. 94 ust. 3 u.p.f., kompetencja do wyznaczania aptek pełniących dyżury przeszła z organu stanowiącego powiatu na organ wykonawczy. Odwołując się do treści art. 94 ust. 3, art. 2 pkt 7ł i pkt 7? u.p.f. organ wskazał, że w pierwszej kolejności przeanalizował przekazane mu przez podmioty prowadzące apteki ogólnodostępne na terenie Powiatu Pyrzyckiego rozkłady pracy tych aptek i uznał, że nie gwarantują one zaspokojenia potrzeb mieszkańców Powiatu w porze nocnej oraz w dni wolne od pracy w zakresie zadań apteki określonych w art. 87 ust. 2 u.p.f. Z uwagi na powyższe ustalenie, poparte wnioskami z wykonanej przez Zarząd Powiatu analizy potrzeb, organ - stosownie do art. 94 ust. 4 u.p.f. - poinformował podmioty prowadzące apteki, w tym podmiot prowadzący aptekę "A. ", o potrzebie wyznaczenia apteki ogólnodostępnej do pełnienia dyżurów w porze nocnej i w dni wolne od pracy (pismo z dnia 6 września 2024 r. znak: PZSS.8012.8.2024.MW). Żaden z podmiotów prowadzących apteki, w tym podmiot prowadzący aptekę "A. " w ustawowym terminie 7 dni od dnia doręczenia ww. informacji Zarządu Powiatu, wynikającym z art. 94 ust. 5 u.p.f., nie zgłosił gotowości do pełnienia dyżurów przez prowadzoną przez siebie aptekę. Okoliczność ta spowodowała, że organ podjął działania, zmierzające do wyznaczenia apteki do pełnienia dyżurów w tzw. trybie przymusowym, wynikającym z art. 94 ust. 9 pkt 2 u.p.f. Zarząd Powiatu postanowił wprowadzić rotacyjny system pełnienia dyżurów (tj. przez więcej niż jedną aptekę), biorąc pod uwagę poniższe okoliczności, wykazane również w uzasadnieniu do zaskarżonej uchwały. Zarząd Powiatu uwzględnił fakt, że na terenie miasta P., będącego siedzibą Powiatu Pyrzyckiego - zamieszkuje liczba 11.076 mieszkańców, w mieście funkcjonuje sześć aptek ogólnodostępnych, a także Szpital Powiatowy, w którym działa punkt nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej. Z informacji uzyskanych od ww. podmiotu leczniczego wynika, że największy ruch pacjentów odnotowywany jest w dniach wolnych od pracy w godzinach od 8:00 do 21:00, natomiast w dni powszednie w godzinach 18:00-21:00; w pozostałych godzinach ruch pacjentów jest znikomy. Z tego względu, Zarząd Powiatu uznał, że występuje potrzeba zapewnienia pacjentom z terenu Powiatu Pyrzyckiego dostępu do szeroko rozumianych usług aptekarskich na obszarze miasta, w którym funkcjonuje szpital powiatowy, udzielający pomocy medycznej dla mieszkańców całego Powiatu. Organ uznał za konieczne wyznaczenie apteki do dyżurowania w następujących dniach i godzinach: 1) w porze nocnej w soboty oraz w dni wolne od pracy, w godzinach od 19.00 do 21.00 (2 godziny), a także 2) w dni wolne od pracy w godzinach od 10.00 do 14.00 (4 godziny). Zarząd Powiatu, pismem z dnia 17 września 2024 r., znak: PZSS.812.9.2024.MW wezwał podmioty prowadzące apteki - w trybie art. 94 ust. 10 u.p.f. - do złożenia oświadczeń o niezachodzeniu okoliczności, o których mowa w ust. 8 oraz że w wyznaczanej aptece ogólnodostępnej spełnione są wymagania, o których mowa w art. 94 ust. 7 pkt 3 u.p.f. Odpowiadając na wezwanie organu, skarżąca prowadząca aptekę "A. ", w oświadczeniu z dnia 23 września 2024 r. wskazała, że apteka ta spełnia wymagania w zakresie posiadania asortymentu, o którym mowa w art. 94 ust. 7 pkt 1 u.p.f., jednak nie spełnia wymagania, określonego w art. 94 ust. 7 pkt 3 u.p.f., dotyczącego liczby personelu, dostosowanej do zapewniania potrzeb mieszkańców Powiatu w zakresie zaopatrzenia w produkty lecznicze, w tym leki recepturowe, wyroby medyczne oraz pozostałe produkty aptek ogólnodostępnych oraz w zakresie świadczenia usług farmaceutycznych i sprawowania opieki farmaceutycznej. Organ wskazał, że dokonał oceny złożonego przez skarżącą oświadczenia w świetle obiektywnie istniejących kryteriów i rzeczywistych faktów, takich jak: rozkład godzin pracy apteki, związane z tym rozkładem wymogi, dotyczące czasu pracy, a także uzyskaną informację z Urzędu Statystycznego o liczbie farmaceutów. Według organu złożone przez skarżącą oświadczenie, zostało zweryfikowane z punktu widzenia obiektywnych możliwości apteki do stworzenia takiej organizacji i podziału pracy w aptece, aby mogła ona pełnić dyżur w wyznaczonych przez Zarząd Powiatu dniach i godzinach. Zarząd Powiatu przyjął tym samym, że negatywne oświadczenie, złożone przez podmiot prowadzący aptekę "A. " w zakresie braku personelu, stanowi jedynie wyraz jego subiektywnego odczucia, że apteka nie posiada możliwości pełnienia dyżurów. Zarząd Powiatu dokładnie przeanalizował rozkład godzin pracy apteki "A. ", z którego wynika, że apteka funkcjonuje codziennie (oprócz niedziel) w następujących godzinach: poniedziałek-piątek: 7.00-21.00 (14 godzin), soboty 8.00-15.00 ( 7 godzin). Zgodnie z art. 92 u.p.f. w godzinach pracy apteki w jej lokalu znajduje się zatrudniony w niej farmaceuta lub farmaceuta, wykonujący swoje obowiązki w aptece na innej podstawie prawnej. Z zestawienia liczby godzin pracy apteki "A. " wynika, że aby spełnić wskazany wymóg ustawowy, w aptece powinny być zatrudnione osoby, które posiadają kwalifikacje wymagane dla farmaceuty, określone w ustawie o zawodzie farmaceuty i winny znajdować się w aptece w każdej godzinie jej funkcjonowania, tj. w przypadku apteki "A. " przez co najmniej 14 godzin każdego dnia od poniedziałku do piątku oraz przez 7 godzin pracy apteki w soboty. Ponadto, rozkład pracy przedmiotowej apteki w konfrontacji z dyspozycją norm prawnych, zawartych w przepisach Kodeksu pracy, tj. w art. 129 § 1, określającym dobowy i tygodniowy wymiar czasu pracy, w art. 132 § 1, określającym minimalny nieprzerwany odpoczynek dobowy oraz w art. 133 § 1, określającym minimalny nieprzerwany odpoczynek tygodniowy - nie pozwalają uznać, że podmiot prowadzący aptekę "Ambrozja" nie jest w stanie zapewnić personelu w ilości, która pozwalałaby na wykonywanie dyżurów w porze nocnej i w dni wolne od pracy. W świetle powołanych przepisów prawa pracy, nie jest możliwe, aby obowiązujący rozkład pracy przedmiotowej apteki, mógł być realizowany tylko przez jednego farmaceutę, zatrudnionego w aptece - bez naruszenia norm czasu pracy. Powyższa teza jest jak najbardziej właściwa, jeżeli weźmie się pod uwagę fakt, że godziny nadliczbowe nie mogą być planowane przez pracodawcę i jako takie, stanowić stałego elementu organizacji pracy zakładu pracy (w tym przypadku apteki). Określone bowiem w art. 151 Kodeksu pracy godziny nadliczbowe mogą zostać przydzielone, między innymi, w razie szczególnych potrzeb pracodawcy (pkt 2). Mając na uwadze powyższe Zarząd Powiatu uznał, że złożone przez skarżącą oświadczenie o braku liczby personelu - w świetle rozkładu czasu pracy apteki - nie daje podstaw do uznania, że apteka nie jest w stanie zabezpieczyć trwającego 2 godziny dyżuru nocnego oraz trwającego 4 godziny dyżuru (dziennego) w dni wolne od pracy. Według organu powyższa ocena okazała się słuszna i zasadna, bowiem sama skarżąca przyznała w treści skargi, że w aptece zatrudnionych jest dwóch farmaceutów, kierownik - na podstawie umowy o pracę oraz drugi farmaceuta - na podstawie umowy cywilnoprawnej. Zatem, dwóch zatrudnionych w aptece farmaceutów, jest w stanie, zdaniem organu, realizować krótkie - pod względem wymiaru czasowego - dyżury w porze nocnej i w dni wolne od pracy. Twierdzenie skarżącej zawarte w treści skargi jakoby apteka "A." była czynna w zakresie jednej zmiany, tj. przez 8 godzin dziennie jest nieprawdziwe, co jest wiedzą powszechną, bowiem można skorzystać z usług apteki przez 14 godzin pomiędzy 7.00 a 21.00 od poniedziałku do piątku, zgodnie z przedłożonym przez aptekę rozkładem czasu pracy, który w praktyce jest realizowany. Oceny złożonego przez skarżącą oświadczenia o braku liczby personelu organ dokonał również w kontekście uzyskanej informacji z Urzędu Statystycznego w Szczecinie wskazującej, że na dzień 31 grudnia 2023 r. "liczba magistrów farmacji według głównego miejsca pracy, pracujących w aptekach w mieście P. wynosiła 10 osób" (pismo z dnia 27 września 2024 r., znak: SZC- [...]). Zatem, przy założeniu, że na dzień 31 grudnia 2023 r. w mieście P. funkcjonowało 7 aptek, to statystycznie w aptekach tych pracował więcej niż jeden magister farmacji. Również te dane - pozyskane od zewnętrznego podmiotu i skonfrontowane z rozkładem czasu apteki - pozwalają przyjąć, że w aptece "A. " w dniu składania oświadczenia przez podmiot prowadzący aptekę, pracowało co najmniej dwóch magistrów farmacji, którzy mogliby, zdaniem organu, pełnić dyżury w wyznaczonych dniach i godzinach ostatniego kwartału 2024 r. Zarząd Powiatu zwrócił również uwagę, że podmiot prowadzący aptekę na czas pełnienia przez nią dyżuru, może zatrudniać w tym celu farmaceutów z innych aptek, np. na podstawie umowy cywilnoprawnej. Przepisy u.p.f. nie ograniczają takiego uprawnienia dla podmiotu prowadzącego aptekę, który ma przecież pełną swobodę w prowadzaniu swojej działalności gospodarczej i doboru kadry zatrudnianej na podstawie różnych stosunków prawnych, na co wprost wskazuje art. 92 u.p.f. Zarząd Powiatu wskazał ponadto, że gdyby nie miał możliwości dokonywania oceny treści oświadczeń składanych przez podmioty prowadzące apteki - w zakresie spełniania kryteriów ustawowych, branych pod uwagę przy wyznaczaniu apteki do dyżurowania - w sposób obiektywny, lecz przyjmowałby bezkrytycznie informacje o braku personelu, to w istocie nie byłoby możliwe zrealizowanie nałożonego na niego przepisami u.p.f. (w sytuacji gdy praca aptek nie gwarantuje zaspokojenia potrzeb ludności) obowiązku wyznaczenia dyżurujących aptek, a taki stan rzeczy mógłby zostać, zakwalifikowany jako naruszenie konstytucyjnego prawa obywatela, będącego mieszkańcem Powiatu, do ochrony zdrowia. Organ podkreślił również, że w celu ustalenia rzeczywistej liczby farmaceutów, świadczących pracę w poszczególnych aptekach - na podstawie art. 84 ust. 11 u.p.f. - zwrócił się do Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Szczecinie z wnioskiem o potwierdzenie prawdziwości okoliczności, wskazujących na brak liczby personelu (pismo z dnia 25 września 2024 r. znak: [...]). Jednak ww. organ, wbrew przypisanej mu kompetencji ustawowej, uznał się za niewłaściwy w tej sprawie i przekazał ją do załatwienia Zachodniopomorskiej Izbie Aptekarskiej w Szczecinie (pismem z dnia 27 września 2024 r.). Zarząd Powiatu skorzystał więc z uprawnienia ustawowego do weryfikacji prawdziwości okoliczności, wskazanych w oświadczeniach, które to wątpliwości nie zostały jednak wyjaśnione na skutek bezczynności właściwego organu, czemu dał wyraz w piśmie z dnia 30 września 2024 r. (znak: [...]), skierowanym do Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Szczecinie. Organ wskazał przy tym, że Zachodniopomorska Okręgowa Izba Aptekarska w Szczecinie również nie przekazała mu danych, dotyczących liczby magistrów farmacji zatrudnionych w aptekach ogólnodostępnych na terenie miasta P. (pismo z dnia 4 października 2024 r. znak: [...] Według Zarządu Powiatu, nie można zatem uznać, jak wskazuje skarżąca w treści wniesionej skargi, że organ "w sposób dowolny przyjął, że nie uwzględni oświadczania skarżącej o braku możliwości zapewnienia wystarczającej liczby personelu". Organ wykorzystał kilka różnych środków dowodowych celem wykazania, że złożone przez skarżącą oświadczenie z dnia 23 września 2024 r. o braku personelu jest wyłącznie jego subiektywną oceną, a w rzeczywistości - pozyskane przez organ dane i ustalone rzeczywiste fakty, związane z funkcjonowaniem apteki - temu zaprzeczają. Z harmonogramu dyżurów, przyjętego zaskarżoną uchwałą wynika, że apteka "A. ", w okresie ostatniego kwartału 2024 r, została wyznaczona do pełnienia: - pięciu dyżurów nocnych w godzinach od 19.00 do 21.00, w soboty: 16.11.2024 r, 30.11.2024 r., 14.12.2024 r. i w dni wolne od pracy: 3.11.2024 r. i 29.12.2024 oraz - trzech dyżurów w godzinach od 10.00 do 14.00 w dni wolne od pracy: 13.10.2024 r., 27.10.2024 r. i 25.12.2024 r. W ocenie organu, biorąc pod uwagę bardzo długi dobowy czas pracy apteki "A. " (najdłuższy w porównaniu z innymi aptekami w mieście P.), którego realizacja nie jest możliwa do wykonania bez zapewnienia odpowiedniej liczby personelu, nie można było uznać za zasadny argument skarżącej o braku liczby personelu, dostosowanego do pełnienia dyżurów aptecznych. Twierdzenie to wydaje się być całkowicie chybione i gołosłowne, zastosowane wyłącznie celem bezpodstawnego wykazania braku możliwości pełnienia dyżurów w okresach wyznaczonych przez Zarząd Powiatu. Organ nie zgodził się również z twierdzeniem skarżącej, wyrażonym w ostatniej części skargi, że ze względu na wejście w życie uchwały "z dniem podjęcia" nie mogła przygotować się na jej wdrożenie. Pierwszy dyżur, do którego pełnienia została wyznaczona apteka "Ambrozja" przypadał na dzień 13 października 2024 r., zatem skarżąca miała prawie dwa tygodnie na przygotowanie się do realizacji uchwały, przy czym zdaniem organu, obsada kadrowa apteki "A. " była wystarczająca do realizacji wyznaczonych dyżurów. Zarząd Powiatu zaznaczył także, że jakkolwiek każdy podmiot prowadzący aptekę, ma konstytucyjnie zagwarantowaną wolność prowadzenia działalności gospodarczej, to jednak wolność ta może zostać ograniczona ze względu na potrzebę ochrony innego dobra, którym w niniejszym przypadku jest zdrowie mieszkańców Powiatu Pyrzyckiego. Występują sytuacje, w których konieczne jest stopniowanie ochrony poszczególnych wolności i praw obywatelskich, w tym wolności działalności gospodarczej na rzecz innego dobra, przy czym może to nastąpić tylko w ustawie i tylko wówczas, gdy ograniczenie jest konieczne w demokratycznym państwie prawa – i z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Organ wskazał, że przy ustalaniu dyżurów nocnych i w dni wolne od pracy, kierował się zasadą równego traktowania wszystkich aptek i każdej z osobna, stąd przyjęty został rotacyjny system dyżurów - który zresztą funkcjonuje na terenie Powiatu od lat i nigdy nie był kwestionowany. Powyższy system minimalizuje ryzyko, że z przyczyn losowych wyznaczony dyżur w danej aptece się nie odbędzie (np. w sytuacji, gdy zachoruje magister farmacji z wyznaczonej do dyżurowania apteki). Jeżeli obowiązek dyżurowania jest rozłożony na odpowiednią do potrzeb mieszkańców ilość podmiotów prowadzących apteki, to ryzyko braku obsadzenia dyżurów - potencjalnie może nie wystąpić. Poprzez wprowadzenie rotacyjnego systemu pełnienia dyżurów przez każdą z sześciu aptek, działających na terenie miasta P., w tym przez aptekę "A. ", organ jest w stanie zagwarantować mieszkańcom Powiatu możliwość zaopatrzenia w produkty lecznicze w każdym dniu roku kalendarzowego (codziennie będzie czynna jedna z aptek), zaś podmioty prowadzące apteki, będą mogły - przy posiadanych zasobach kadrowych - tak ustalić system pracy poszczególnych farmaceutów, by nie byli oni nadmiernie obciążeni pełnieniem dyżurów w poszczególnych tygodniach. Rotacyjny system dyżurowania powinien zostać uznany za sprawiedliwy, przez podmioty prowadzące apteki na terenie miasta, bowiem zapewnia zatrudnionym w aptekach pracownikom możliwość korzystania z prawa do urlopu, nie będzie powodował konieczności pracy w godzinach nadliczbowych, a jednocześnie każdy mieszkaniec Powiatu - w celu ochrony swojego zdrowia, będzie mógł zaopatrywać się w leki każdego dnia, w tym w dni wolne od pracy i w porze nocnej. Zarząd Powiatu zaznaczył przy tym, że priorytetem przy wyznaczaniu aptek do dyżurowania w porze nocnej i w dni wolne od pracy było (i nadal pozostaje) zabezpieczenie mieszkańców Powiatu w możliwość zaopatrzenia w produkty lecznicze, a przez to zapewnienie im realizacji ich konstytucyjnego prawa do ochrony zdrowia, które to prawo gwarantuje każdemu obywatelowi art. 68 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W ocenie Zarządu Powiatu zaproponowany w zaskarżonej uchwale sposób dyżurowania, stanowi możliwie najpełniejsze zrealizowanie zadań i intencji ustawodawcy w warunkach lokalnych Powiatu Pyrzyckiego. Stąd też organ, ustalając harmonogram dyżurowania, zdecydował się nie uwzględnić złożonego przez skarżącą tzw. negatywnego oświadczenia, wskazującego na brak liczby personelu odpowiedniej do dyżurowania przyjmując, że skarżąca jest zdolna pod względem kadrowym do partycypowania w obowiązku świadczenia dyżurów w porze nocnej i w dni wolne od pracy. Organ nadmienił także, że w poprzednich latach, gdy apteki na terenie miasta P. pełniły dyżury całodobowo, na podstawie uchwalanego co roku przez Radę Powiatu harmonogramu dyżurów, nie występowały problemy z ich realizacją (takie sygnały nie docierały do Zarządu Powiatu). Zatem obecnie, gdy czas dyżurowania aptek znacząco został obniżony, Zarząd Powiatu nie widzi żadnych uzasadnionych przesłanek, by dyżury nie zostały ustanowione, a ich wprowadzenie w minimalnym wymiarze, przewidzianym przez przepisy prawa, zagwarantuje mieszkańcom Powiatu dostęp do szeroko rozumianych usług farmaceutycznych, a w szczególności do zakupu leków. Konkludując, organ stwierdził, że istniały podstawy do uznania, że podmiot prowadzący aptekę "A. " spełniał kryterium z art. 94 ust. 7 pkt 3 w zw. z pkt 1 u.p.f., dotyczące liczby personelu dostosowanej do zapewnienia potrzeb mieszkańców Powiatu w zakresie zaopatrzenia w produkty lecznicze i usługi farmaceutyczne. Obiektywna ocena spełnienia tego kryterium, dokonana przez Zarząd Powiatu, poparta zebranymi dowodami i wyłącznie subiektywne stanowisko skarżącej w tej kwestii, prowadzą do wniosku, że brak jest przesłanek do wyłączenia apteki "A. " z realizacji obowiązku pełnienia dyżurów w wyznaczonym zaskarżoną uchwałą zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta - stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. - obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Przedmiotem skargi jest uchwała Zarządu Powiatu Pyrzyckiego w sprawie wyznaczenia aptek ogólnodostępnych do pełnienia dyżurów w porze nocnej i dyżurów w dni wolne od pracy. Zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, o czym stanowi wprost art. 94 ust. 18 u.p.f., jest natomiast aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Podlega zatem kognicji sądu administracyjnego. Jednocześnie, w ocenie Sądu, skarżąca ma interes prawny, uprawniający ją do zaskarżenia przedmiotowej uchwały do sądu administracyjnego na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 107), ponieważ prowadzi aptekę, ujętą w uchwale, wyznaczoną do pełnienia dyżurów. Podkreślić przy tym należy, że samo stwierdzenie przez Sąd naruszenia postanowieniami zaskarżonego aktu interesu prawnego strony skarżącej nie uzasadnia uwzględnienia skargi i przyjęcia, że kwestionowana uchwała narusza prawo. Obowiązek taki powstaje dopiero wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem (por. wyrok NSA z dnia 31 maja 2017 r. sygn. II OSK 2298/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl.). Natomiast powyższe determinuje zakres kontroli legalności zaskarżonej uchwały, która nie może przekroczyć granic indywidualnej legitymacji skargowej podmiotu skarżącego. Wskazać zatem należy, że zgodnie z art. 86 ust. 1 u.p.f. apteka jest placówką ochrony zdrowia publicznego, w której osoby uprawnione świadczą w szczególności usługi farmaceutyczne, o których mowa w art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 10 grudnia 2020 r. o zawodzie farmaceuty (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 676). Z kolei zgodnie z art. 87 ust. 2 u.p.f. apteka ogólnodostępna jest przeznaczona do: 1) zaopatrywania ludności w produkty lecznicze, leki apteczne, leki recepturowe, wyroby medyczne i inne artykuły, o których mowa w art. 86 ust. 8; 2) zapewnienia świadczenia ludności usług farmaceutycznych, o których mowa w art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 10 grudnia 2020 r. o zawodzie farmaceuty, oraz sprawowania opieki farmaceutycznej, o której mowa w art. 4 ust. 2 tej ustawy. Stosownie do art. 94 ust. 1 u.p.f. rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych znajdujących się na terenie powiatu jest dostosowany do potrzeb ludności tego powiatu i pozwala na realizację przez te apteki zadań określonych w art. 87 ust. 2, w szczególności przez pełnienie dyżurów w dzień wolny od pracy oraz dyżurów w porze nocnej, z wyłączeniem powiatu mającego swoją siedzibę w sąsiadującym mieście na prawach powiatu. Podmiot prowadzący aptekę ogólnodostępną przekazuje zarządowi powiatu, w którym znajduje się ta apteka, rozkład godzin pracy tej apteki na dany rok najpóźniej do dnia 30 września roku poprzedzającego rok, w którym ma być podjęta uchwała, o której mowa w ust. 3, oraz informuje zarząd powiatu o zmianach tego rozkładu z co najmniej 30-dniowym wyprzedzeniem (art. 94 ust. 2 u.p.f.). W przypadku gdy praca aptek ogólnodostępnych na terenie powiatu, którego siedzibą jest miasto liczące nie więcej niż 40 tys. mieszkańców, nie gwarantuje zaspokojenia potrzeb ludności w porze nocnej oraz w dni wolne od pracy, zarząd powiatu wyznacza, w drodze uchwały, aptekę ogólnodostępną do pełnienia dyżurów w porze nocnej lub dyżurów w dni wolne od pracy, o czym stanowi art. 94 ust. 3 u.p.f. Uchwała taka jest wydawana na okres jednego roku kalendarzowego i określa dni oraz godziny pełnienia dyżurów przez aptekę ogólnodostępną prowadzoną przez określonego przedsiębiorcę. Przy czym wskazać należy, że na mocy art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 17 sierpnia 2023 r. o zmianie ustawy o refundacji leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2023 r. poz. 1938, dalej: "ustawa zmieniająca") uchwały w sprawie rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych na danym terenie przyjęte przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy na podstawie art. 94 ust. 2 ustawy zmienianej w art. 2 (tj. u.p.f.) zachowują moc do dnia wejścia w życie uchwał, o których mowa w art. 94 ust. 3 ustawy zmienianej w art. 2, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Z kolei zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy zmieniającej w 2024 r. uchwała zarządu powiatu oraz zarządzenie prezydenta miasta na prawach powiatu w sprawie dyżurów w porze nocnej lub dyżurów w dni wolne od pracy są wydawane na okres do dnia 31 grudnia 2024 r. Stosownie do art. 94 ust. 4 u.p.f. zarząd powiatu informuje podmioty prowadzące apteki ogólnodostępne na terenie tego powiatu, indywidualnie albo zbiorowo, co najmniej na 21 dni przed dniem wydania uchwały, o której mowa w ust. 3, o potrzebie wyznaczenia apteki ogólnodostępnej do pełnienia dyżurów w porze nocnej lub dyżurów w dni wolne od pracy, wskazując dni i godziny, w jakich mają być pełnione te dyżury. W przypadku, gdy określony podmiot prowadzący aptekę ogólnodostępną zgłasza gotowość do pełnienia dyżurów przez prowadzoną przez siebie aptekę, we wskazanych przez siebie dniach i godzinach zgodnych z dniami i godzinami określonymi na podstawie ust. 4, w terminie 7 dni od dnia doręczenia powyższej informacji przekazuje zarządowi takie zgłoszenie wraz z oświadczeniem osoby uprawnionej do reprezentowania podmiotu prowadzącego aptekę ogólnodostępną, że nie zachodzą okoliczności, o których mowa w ust. 8, oraz że w zgłaszanej aptece ogólnodostępnej spełnione są wymagania, o których mowa w ust. 7 pkt 3; oświadczenie to składane jest pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (art. 94 ust. 5 u.p.f.). Przy czym zarząd powiatu dokonuje wyboru apteki ogólnodostępnej, która zostanie wyznaczona do pełnienia dyżurów w porze nocnej lub dyżurów w dni wolne od pracy, biorąc pod uwagę: 1) potrzeby mieszkańców powiatu w zakresie zaopatrzenia w produkty lecznicze, w tym leki recepturowe, wyroby medyczne oraz pozostałe produkty aptek ogólnodostępnych oraz w zakresie świadczenia usług farmaceutycznych i sprawowania opieki farmaceutycznej; 2) lokalne uwarunkowania geograficzne i demograficzne oraz położenie lokalu apteki ogólnodostępnej; 3) możliwość zapewnienia przez podmiot prowadzący aptekę ogólnodostępną asortymentu określonego w pkt 1 oraz liczby personelu dostosowanej do zapewniania potrzeb określonych w pkt 1 (art. 94 ust. 7 u.p.f.). Ponadto, stosownie do art. 94 ust. 8 u.p.f., do pełnienia dyżurów w porze nocnej lub dyżurów w dni wolne od pracy nie wyznacza się apteki ogólnodostępnej, jeżeli wobec podmiotu, który ją prowadzi: 1) toczy się postępowanie administracyjne w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki; 2) w okresie 3 lat poprzedzających rok, w którym ma być pełniony dyżur, wydano: a) ostateczną decyzję w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, b) ostateczną decyzję w przedmiocie nakazania usunięcia w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień w prowadzeniu działalności objętej zezwoleniem na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, c) prawomocne orzeczenie zakazujące wykonywania działalności gospodarczej objętej zezwoleniem na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Natomiast stosownie do art. 94 ust. 9 pkt 2 u.p.f., w przypadku braku zgłoszenia apteki ogólnodostępnej w sposób, o którym mowa w ust. 5, lub w przypadku zgłoszenia apteki ogólnodostępnej niespełniającej kryteriów, o których mowa w ust. 7, zarząd powiatu wyznacza do pełnienia dyżurów inną aptekę ogólnodostępną, biorąc pod uwagę kryteria określone w ust. 7 i 8. Przed podjęciem tej uchwały osoba uprawniona do reprezentowania podmiotu prowadzącego aptekę ogólnodostępną, w terminie 7 dni od dnia wezwania przez zarząd powiatu, składa oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń, o niezachodzeniu okoliczności, o których mowa w ust. 8, oraz że w wyznaczanej aptece ogólnodostępnej spełnione są wymagania, o których mowa w ust. 7 pkt 3 (art. 94 ust. 10 u.p.f.). Jednakże w przypadku uzasadnionych wątpliwości w zakresie prawdziwości okoliczności wskazanych w tym oświadczeniu zarząd powiatu może wystąpić do wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego z wnioskiem o potwierdzenie tych okoliczności. Wojewódzki inspektor farmaceutyczny udziela zarządowi powiatu odpowiedzi niezwłocznie, jednak nie później niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku (art. 94 ust. 11 u.p.f.). Wskazać również należy, że zgodnie z art. 2 pkt 7ł u.p.f. dyżurem w dzień wolny od pracy - jest dyżur pełniony przez aptekę ogólnodostępną w dniach, o których mowa w art. 1 lub art. 1a ust. 1 ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (Dz. U. z 2020 r. poz. 1920), bez przerwy przez kolejne 4 godziny zegarowe w przedziale czasowym między godzinami 10.00 a 18.00. Zaś zgodnie z art. 2 pkt 7? u.p.f. dyżurem w porze nocnej - jest dyżur pełniony przez aptekę ogólnodostępną bez przerwy przez kolejne 2 godziny zegarowe w przedziale czasowym między godzinami 19.00 a 23.00. W świetle powyższego skoro apteki są placówkami ochrony zdrowia publicznego i ich zadaniem jest świadczenie pełnego zakresu usług farmaceutycznych wymienionych w art. 86 u.p.f. to ich dyżury w porze nocnej czy też w dni wolne od pracy stanowią formę realizacji ustawowego obowiązku zapewnienia dostępu do usług farmaceutycznych, w tym leków ratujących zdrowie i życie. W sytuacji braku zgłoszenia przez podmioty prowadzące apteki ogólnodostępne gotowości do pełnienia dyżurów przez prowadzone przez nie apteki zarząd powiatu zobowiązany jest na mocy art. 94 ust. 3 w związku z ust. 9 pkt 2 u.p.f. wyznaczyć apteki do pełnienia tych dyżurów. Nie budzi przy tym wątpliwości, że każdy mieszkaniec powiatu winien mieć zapewnioną dostępność do świadczeń realizowanych przez apteki ogólnodostępne także w godzinach nocnych i w dni wolne od pracy. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych działalność aptek jest szczególną działalnością gospodarczą, która ma zmierzać nie tylko do osiągnięcia efektu gospodarczego, ale też służyć ochronie zdrowia wartości szczególnie chronionej na podstawie art. 68 ust. 1 - 3 Konstytucji RP. Zarówno z akt sprawy jak i uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika, że przed jej podjęciem organ ustalił, że w porze nocnej (w soboty i dni wolne od pracy) oraz w dni wolne od pracy nie będzie funkcjonowała żadna apteka ogólnodostępna. W związku z tym organ, z zachowaniem powyższej procedury, zawiadomił m.in. skarżącą o potrzebie podjęcia uchwały w sprawie wyznaczenia apteki ogólnodostępnej do pełnienia dyżurów w porze nocnej i w dni wolne od pracy. Wprawdzie skarżąca złożyła oświadczenie, że nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 94 ust. 7 pkt 3 u.p.f. w zakresie liczby personelu dostosowanej do zapewnienia potrzeb określonych w art. 97 ust. 7 pkt 1 u.p.f., jednak w ocenie Sądu złożenie takiego oświadczenie nie przesądza o braku możliwości wyznaczenia apteki prowadzonej przez skarżącą jako apteki dyżurującej. Oświadczenie takie może być bowiem zweryfikowane przez organ w trybie art. 94 ust. 11 u.p.f., co organ uczynił i czemu dał wyraz w uzasadnieniu do uchwały. Wbrew stanowisku skarżącej ocena ta nie była dowolna. Jednocześnie w ocenie Sądu brak informacji zwrotnej od Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Szczecinie, do udzielenia której jest zobowiązany na mocy art. 94 ust. 11 u.p.f. nie wyłącza uprawnienia Zarządu Powiatu do samodzielnej weryfikacji twierdzenia skarżącej co do braku możliwości pełnienia dyżurów. Przyjęcie interpretacji przeciwnej mogłoby prowadzić do sytuacji, w której byłoby niemożliwe zapewnienie dostępu do usług farmaceutycznych. Skoro ustawodawca przewidział tryb wyznaczenia apteki dyżurującej, również w sytuacji, w której żadna z aptek dobrowolnie nie wyraziła chęci pełnienia dyżurów, to nie sposób założyć, że podmiot prowadzący aptekę będzie mógł w prosty sposób zwolnić się z obowiązku pełnienia dyżuru składając oświadczenie, że nie spełnia któregoś z warunków przewidzianych w u.p.f. Słuszne są przy tym wnioski organu wynikające z analizy rozkładu godzin pracy apteki skarżącej, związanych z tym wymogów dotyczących czasu pracy, informacji uzyskanych z Urzędu Statystycznego co do liczby magistrów farmacji pracujących w aptekach na terenie miasta P., że skarżąca jest w stanie zapewnić obsadę personelu do pełnienia wyznaczonych zaskarżoną uchwałą dyżurów w porze nocnej i w dni wolne od pracy. Nie jest przy tym trafna argumentacja skarżącej dotycząca potencjalnego naruszania przepisów Kodeksu pracy w przypadku konieczności pełnienia dyżurów, skoro jeden z zatrudnianych przez skarżącą farmaceutów – na co sama wskazuje w skardze – zatrudniony jest na podstawie umowy cywilnoprawnej. Zwrócić należy również uwagę na wskazywaną przez organ przyjętą zasadę równego traktowania wszystkich aptek i każdej z osobna oraz rotacyjny system dyżurów. Zdaniem Sądu w sytuacji gdy zachodzi konieczność nałożenia na określony podmiot obowiązków o charakterze publicznym (a z taką sytuacją bezsprzecznie mamy do czynienia w niniejszej sprawie), powinno to odbyć się z zachowaniem zasady proporcjonalności przejawiającej się w dbałości, aby obowiązki te zostały nałożone na poszczególne podmioty w niezbędnym zakresie, bez nieuzasadnionego uprzywilejowania któregokolwiek z nich. W ocenie Sądu Zarząd Powiatu zasady tej nie naruszył, dokonując w zaskarżonej uchwale rozdzielenia obowiązków związanych z dyżurami na wszystkie apteki funkcjonujące w mieście P.. Zestawiając ustalone w zaskarżonej uchwale dyżury dla poszczególnych aptek nie można wywieść aby obciążenie dyżurami apteki skarżącej było niewspółmierne w porównaniu do pozostałych aptek. Podkreślić również należy, że prowadzenie apteki ogólnodostępnej, będącej placówką ochrony zdrowia publicznego, z istoty rzeczy związane jest z pewnymi ograniczeniami. Ograniczenia dotyczące dyżurów ustanowione zostały w drodze ustawy i są konieczne dla ochrony zdrowia publicznego. Niewątpliwie zapewnienie dostępności świadczenia usług farmaceutycznych, w tym także w porze nocnej i dni wolne od pracy mieści się w pojęciu ochrony zdrowia publicznego. W związku z tym ograniczenie swobody działalności gospodarczej polegające na wyznaczeniu aptece ogólnodostępnej dyżuru w dzień świąteczny nie narusza istoty tej wolności. Podmiot prowadzący taką aptekę nie jest pozbawiony możliwości prowadzenia działalności gospodarczej, a jedynie dotykają go pewne uciążliwości, co jest związane ze specyfiką prowadzonej działalności. W tym stanie sprawy, Sąd uznając, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa, na podstawie art. 151 p.p.s.a., postanowił oddalić skargę. Odnosząc się do wniosku pełnomocnika organu o zasądzenie kosztów, w tym kosztów zastępstwa procesowego od skarżącej, Sąd stwierdza, że brak jest podstaw prawnych do wydania takiego rozstrzygnięcia. Wyjaśnić należy, że w postępowaniu przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi, tj. w pierwszej instancji, zgodnie z art. 200 p.p.s.a. zasadą jest, że zwrot kosztów postępowania może nastąpić jedynie na rzecz skarżącego i tylko w sytuacji, gdy skarga została uwzględniona lub umorzono postępowania w wypadkach wymienionych w art. 201 p.p.s.a.