II SA/Sz 922/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.),, Sędzia NSA Mirosława Włodarczak-Siuda, Protokolant Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi R. D. na postanowienie Inspektora Sanitarnego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu orzeczenia lekarskiego o rozpoznaniu choroby zawodowej uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Inspektora Sanitarnego nr [...] z dnia [...]. Państwowy Graniczny Inspektor Sanitarny w S. postanowieniem z dnia [...] na podstawie art. 66 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego zwrócił Wojewódzkiemu Ośrodkowi Medycyny Pracy Centrum Leczenia i Profilaktyki w S. orzeczenie lekarskie nr [...] o rozpoznaniu choroby zawodowej u R. D. W uzasadnieniu postanowienia organ podał, że R. D. zachorował na malarię w trakcie rejsu na statku pływającego pod banderą cypryjską. Wskazał nadto, że marynarz był zatrudniony za pośrednictwem X Spółki z o.o. przez armatora c. Powołując się na treść § 3 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach, właściwość powiatowego inspektora sanitarnego ustala się według miejsca, w którym praca jest lub była wykonywana przez pracownika, lub według krajowej siedziby pracodawcy w przypadku, gdy dokumentacja dotycząca narażenia zawodowego jest gromadzona w tej siedzibie. Powołując się na powyższy przepis Państwowy Graniczny Inspektor Sanitarny uznał się za niewłaściwy do wydania decyzji w sprawie choroby zawodowej R. D., a z uwagi na to, że na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej nie można ustalić właściwości miejscowej innego inspektora sanitarnego, albowiem praca była wykonywana poza granicami kraju, zaś pracodawca nie ma krajowej siedziby, zatem na podstawie art. 66 § 3 Kpa zwrócił orzeczenie jednostce orzeczniczej, która je wydała. R. D. wniósł zażalenie na postanowienie Państwowego Granicznego Inspektora Sanitarnego w S. do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w S. domagając się ponownego rozpatrzenia jego sprawy w oparciu o wszystkie dostarczone dokumenty. W zażaleniu podniósł, że umowa, którą zawarł z X Spółką z o.o., na mocy której został skierowany do pracy za granicą, spełniała wymogi ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Wnoszący zażalenie podał, że za okres kontraktu opłacał składki w ZUS-ie, a marynarska umowa o pracę jest zgodna z umową zbiorową zawartą pomiędzy armatorem a Krajową Sekcją Morską NSZZ Solidarność. R. D. wskazał również, że dokumentacja dotycząca narażenia zawodowego, w tym jego choroby, zgromadzona jest w X Spółce z o.o. w S. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w S. postanowieniem z dnia [...] utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy po dokonaniu analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy stwierdził, że w związku z tym, że zachorowanie R. D. na malarię nastąpiło w trakcie rejsu kontraktowego na statku pływającym pod bandera c., Państwowy Graniczny Inspektor Sanitarny w S. nie był właściwy do wydania decyzji w sprawie choroby zawodowej. Organ rozstrzygając sprawę wziął również pod uwagę brak umowy o pracę oraz zatrudnienie R. D. przez pośrednika- X Spółkę z o.o. jako agenta Y z siedzibą w L. i uznał te okoliczności jako wystarczające do uznania, że na terenie Rzeczpospolitej Polskiej nie można ustalić właściwości miejscowej innego inspektora sanitarnego. Organ II instancji wskazał nadto, że wystąpił do jednostki nadrzędnej- Głównego Inspektora Sanitarnego w W. o wskazanie możliwości rozstrzygnięcia sprawy osoby, która zachorowała na chorobę zawodową na terytorium państwa obcego wchodzącego w skład Unii Europejskiej, w tym możliwości ubiegania się o świadczenia z tego tytułu, jednakże nie uzyskał odpowiedzi pozwalającej na rozstrzygnięcie sprawy. R. D. wniósł skargę na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz wskazania organu właściwego do wydania decyzji o chorobie zawodowej. R. D. zarzucił, że wbrew ustaleniom organów zawarł umowę o pracę z pracodawcą c. za pośrednictwem X Sp. z o.o., która była organem kierującym skarżącego do pracy i jednocześnie reprezentantem armatora c. na terenie Polski. Skarżący podniósł, że w czasie rejsu nie miał wglądu do własnej dokumentacji lekarskiej, a możliwość taką uzyskał dopiero po powrocie do kraju i z tego powodu nie mógł przeprowadzić konsultacji z instytutami chorób tropikalnych w Polsce i zagranicą. R. D. zarzucił również, że kierujący obywateli polskich do pracy za granicą powinien zabezpieczyć wszystkie wynikające z tego skierowania skutki. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w S. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie z przyczyn podanych w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje, w zakresie swojej właściwości, kontrolę - pod względem zgodności z prawem - zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej, przy czym kontrola Sądu sprowadza się do zbadania, czy organy administracyjne w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Nadmienić w tym miejscu wypada, że Sąd w ocenie swojej nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Ponieważ badając w tym kontekście przedmiotową sprawę Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające naruszają prawo w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, skutkowało to uchyleniem decyzji obu instancji. Postanowienie poddane kontroli Sądu zostało wydane na podstawie art. 66 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis ten stanowi, że jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Państwowy Graniczny Inspektor Sanitarny w S. po otrzymaniu orzeczenia lekarskiego Nr [...] wydanego w dniu [...] przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w S. o rozpoznaniu choroby zawodowej u R. D., zwrócił orzeczenie jednostce orzeczniczej, albowiem na podstawie § 3 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz.U. Nr 132, poz. 1115) wskazał, że właściwość państwowego inspektora sanitarnego ustala się według miejsca, w którym praca jest lub była wykonywana przez pracownika, lub według krajowej siedziby pracodawcy w przypadku, gdy dokumentacja dotycząca narażenia zawodowego jest gromadzona w tej siedzibie. Tymczasem zachorowanie na malarię nastąpiło na statku pływającym pod banderą c., a R. D. był zatrudniony na tym statku za pośrednictwem agencji pośrednictwa pracy- X Spółki z o.o. z siedzibą w S., reprezentującej pracodawcę zagranicznego- Y z siedzibą w L. W świetle powołanych przepisów organ uznał się za niewłaściwy w sprawie a nadto uznał, iż na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej nie można wskazać organu właściwego do wydania decyzji w sprawie choroby zawodowej R. D. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny podtrzymał stanowisko organu I instancji. Rzeczą Sądu było rozstrzygnięcie w niniejszym postępowaniu legalności postanowienia regulującego zagadnienie proceduralne, wskazującego mianowicie, iż organ do którego wniesiono podanie o merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy - wydanie decyzji o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzji o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej jest niewłaściwy a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania. Przepis art. 19 Kpa ustanawia ogólny obowiązek organu administracji publicznej przestrzegania swojej właściwości z urzędu. W istocie treść tego obowiązku oznacza powinność organu administracji publicznej przestrzegania przepisów określających właściwość rzeczową i miejscową organu, co wynika z zasady praworządności (art. 6 Kpa). Przestrzeganie tego obowiązku z urzędu oznacza, że organ bada swoją właściwość bez oczekiwania na wniosek strony w tym przedmiocie. Organ administracji publicznej jest obowiązany przestrzegać z urzędu swojej właściwości w całym toku postępowania administracyjnego (uchwała SN z dnia 29 maja 1991 r., III ARN 17/91, PiP 1992, z. 3, s. 108). Powyższa zasada obowiązuje we wszystkich rodzajach postępowania administracyjnego, a zatem w postępowaniu przed organami pierwszej instancji, postępowaniu odwoławczym (wyrok NSA z dnia 31 stycznia 1986 r., II SA 2307/85, SPB 1987, nr 1, s. 63) oraz w postępowaniach nadzwyczajnych, a także na wszystkich etapach tych postępowań. Organ administracji publicznej powinien przestrzegać swojej właściwości z urzędu szczególnie wnikliwie na etapie wszczęcia postępowania. W postępowaniu wszczynanym na żądanie strony, organ, do którego wniesiono podanie, jest obowiązany zbadać na podstawie treści żądania, czy jest właściwy do załatwienia sprawy, a w razie stwierdzenia swojej niewłaściwości powinien stosować przepisy art. 65-66 Kpa. Z charakteru wszczęcia postępowania z urzędu wynika, że organ administracji publicznej powinien skrupulatnie zbadać swoją właściwość jeszcze przed podjęciem pierwszej czynności w sprawie, powodującej wszczęcie postępowania z urzędu. Właściwość rzeczowa Państwowej Inspekcji Sanitarnej do wydawania decyzji o stwierdzeniu choroby zawodowej i braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej w świetle art. 5 ust. 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie budzi wątpliwości. Zasady ustalania właściwości miejscowej organu administracji publicznej ustala art. 21 Kpa. Przepisy zawarte w ustawach materialnych mogą wprowadzać odmienne zasady ustalania właściwości miejscowej lub regulować pewne odstępstwa od zasad ustalania właściwości miejscowej. W sprawach wydawania decyzji przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej lub braku podstaw do jej stwierdzenia prawodawca wprowadził odmienne zasady ustalania właściwości miejscowej w przepisach wykonawczych wydanych na podstawie art. 237 § 1 pkt 2 i 3 Kodeksu pracy- rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (§ 3 ust. 3 w związku z § 8 ust. 1). O ile przepisy szczególne zawierają kryteria ustalania właściwości miejscowej lecz nie wyłączają stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, to przepisy art. 21 § 1 Kpa mają zastosowanie w sprawach nie uregulowanych w przepisach szczególnych. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania organ zwrócił jednostce orzeczniczej I stopnia orzeczenie lekarskie o rozpoznaniu choroby zawodowej, albowiem sam uznał się za niewłaściwy i nie był w stanie ustalić podmiotu właściwego do rozpatrzenia sprawy. Zdaniem składu orzekającego, właściwość organu w tej sprawie można ustalić w oparciu o przepisy Kodeksy postępowania administracyjnego. Wydane w 2002 r. przepisy wykonawcze przed akcesją Polski do Unii Europejskiej nie przewidziały możliwości rozpoznawania przez organy wymienione w § 3 i § 8 tego aktu prawnego spraw obywateli polskich, u których rozpoznano w polskiej jednostce orzeczniczej chorobę zawodową wymienioną w tym akcie, nabytą w czasie zatrudnienia u pracodawcy zagranicznego mającego siedzibę na terytorium Unii Europejskiej. Zdaniem Sądu w tej sytuacji organ winien był rozważyć możliwość ustalenia właściwości miejscowej organu na podstawie art. 21 § 1 pkt 3 Kpa - według miejsca zamieszkania strony w kraju. Zauważyć należy, że ustalenie w ten sposób właściwości miejscowej organu nie odbiera pierwszeństwa przepisom szczególnym (co skutkowałoby stwierdzeniem nieważności decyzji), lecz pełni funkcję uzupełniającą. Mając na uwadze powołane wyżej okoliczności Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie naruszało przepisy w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy i z tego powodu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.