II SA/Sz 923/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędzia WSA Barbara Gebel, Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 marca 2015 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Koszalinie na zarządzenie Wójta Gminy Darłowo z dnia 12 czerwca 2014 r. nr KW.0050.92.2014 w przedmiocie ogłoszenia konkursu na stanowisko dyrektora Gimnazjum Nr 3 im. [...] w D. I. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia, II. stwierdza, że zaskarżone zarządzenie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Wójt Gminy, działając na podstawie art. 36a ust. 1 i 2 w zw. z art. 5c ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz § 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej, zarządzeniem z dnia [...] ogłosił konkurs na stanowisko dyrektora Gimnazjum Nr [...]. Zgodnie z § 2 zarządzenia treść ogłoszenia zawarto w załączniku do zarządzenia. W ogłoszeniu wskazano, iż organem prowadzącym Gimnazjum nr [...]. W ust. 1 ogłoszenia Wójt wskazał, iż do konkursu mogą przystąpić osoby niebędące nauczycielami, spełniające łącznie wymagania wynikające z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 października 2009 r. w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać osoba zajmująca stanowisko dyrektora oraz inne stanowisko kierownicze w poszczególnych typach publicznych szkół i rodzajach publicznych placówek, które: 1) posiadają obywatelstwo polskie, z tym że wymóg ten nie dotyczy obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej, państw członkowskich Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stron umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym oraz Konfederacji, 2) ukończyły studia magisterskie, 3) posiadają co najmniej pięcioletni staż pracy, w tym co najmniej dwuletni staż pracy na stanowisku kierowniczym lub prowadzili działalność gospodarczą przez okres pięciu lat, 4) ukończyły studia wyższe lub studia podyplomowe z zakresu zarządzania albo kurs kwalifikacyjny z zakresu zarządzania oświatą prowadzony zgodnie z przepisami w sprawie placówek doskonalenia nauczycieli, 5) spełniają warunki zdrowotne niezbędne do wykonywania pracy na stanowisku kierowniczym, 6) mają pełną zdolność do czynności prawnych i korzystają z praw publicznych, 7) nie toczy się przeciwko nim postępowanie ścigane z oskarżenia publicznego lub postępowanie dyscyplinarne, 8) nie były skazane prawomocnym wyrokiem za umyślne przestępstwo lub umyślne przestępstwo skarbowe, 9) nie były karane zakazem pełnienia funkcji związanych z dysponowaniem środkami publicznymi, o którym mowa w art. 31 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. W ogłoszeniu wskazano również m.in. jakie dokumenty kandydat powinien złożyć wraz z ofertą. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 4 lipca 2014 r. nr NK-3.4131.237.2014.KD Wojewoda stwierdził nieważność ust. 1 pkt. 3 w zakresie wyrazów "lub prowadzili działalność gospodarczą przez okres pięciu lat", ust. 4 i ust. 5 ogłoszenia o konkursie na stanowisko dyrektora Gimnazjum Nr [...], stanowiącego załącznik do zarządzenia Wójta Gminy z dnia [...]. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na wskazane wyżej zarządzenie Wójta Gminy złożył Prokurator Okręgowy , wnosząc o stwierdzenie jego nieważności w całości. Zaskarżonemu zarządzeniu zarzucił rażące naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, poprzez ograniczenie w postępowaniu konkursowym kręgu kandydatów na stanowisko dyrektora szkoły podstawowej wyłącznie do osób niebędących nauczycielami. W uzasadnieniu skargi wskazał, że art. 36 ustawy o systemie oświaty normuje kwestię obsady stanowiska dyrektora, kierującego szkołą lub inną placówką publiczną. Zgodnie z art. 36a ust. 1 stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza organ prowadzący szkołę lub placówkę. Ust. 2 tego przepisu stanowi, że kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu. Przepisy te należy odczytywać łącznie z postanowieniami art. 3 pkt. 5 ustawy o systemie oświaty, w myśl którego przez organ prowadzący szkołę lub placówkę należy rozumieć m.in. jednostkę samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli szkół podstawowych (...) należy do zadań własnych gmin. Szkołą lub placówką publiczną, z zastrzeżeniem art. 36 ust. 2, kieruje wyłącznie nauczyciel, a więc osoba mająca kwalifikacje określone w art. 9 Karty Nauczyciela i przepisach wykonawczych wydanych na jego podstawie. Dyrektor szkoły lub placówki ma mieć ponadto przyznany aktem nadania stopień awansu zawodowego nauczyciela mianowanego lub dyplomowanego. Zatem zasadą jest, że kandydat na stanowisko dyrektora szkoły powinien nie tylko legitymować się określonym stopniem awansu zawodowego (nauczyciela mianowanego lub dyplomowanego), lecz musi być nauczycielem. "Bycie nauczycielem" nie oznacza żadnego osobistego przymiotu kandydata, lecz w świetle art. 5b ustawy o systemie oświaty, jest równoznaczne z zatrudnieniem na podstawie przepisów ustawy Karta Nauczyciela, która w art. 10 określa tylko dwie możliwe podstawy zatrudniania nauczycieli w stosunku pracy: umowa o pracę bądź mianowanie. Przepis art. 36 ust. 2 ustawy o systemie oświaty zawiera zwrot o tym, że szkołą lub placówką "może również" kierować osoba niebędąca nauczycielem. Zgodnie ze słownikiem języka polskiego partykuła "również" włącza do większego zbioru wyróżniony przez nią element i komunikuje, że można o nim powiedzieć to samo, co o pozostałych elementach tego zbioru. Partykuła "może" nadaje wypowiedzi odcień osłabienia kategoryczności. Użycie słowa "może" wskazuje na jego uznaniowy charakter. Szkołą lub placówką może kierować osoba niebędącą nauczycielem, ale pod warunkiem zasięgnięcia opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny. Osoba, o której mowa w ust. 2 nie może sprawować tzw. wewnętrznego nadzoru pedagogicznego. Przepis art. 36 ust. 2 ustawy o systemie oświaty precyzuje termin "osoby niebędącej nauczycielem". Jest to każda osoba, która nie spełnia wymagań kwalifikacyjnych do zatrudnienia na podstawie ustawy Karta Nauczyciela. Wymagania kwalifikacyjne zawarto w § 5 rozporządzenia wykonawczego Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 października 2009 r. w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać osoba zajmująca stanowisko dyrektora oraz inne stanowisko kierownicze w poszczególnych typach publicznych szkół i rodzajach publicznych placówek. Rozporządzenie to reguluje kwalifikacje większości dyrektorów szkół i placówek wymienionych w przepisach ustawy o systemie oświaty. Dyrektor szkoły niebędący nauczycielem ma status pracownika samorządowego (art. 5d ustawy o systemie oświaty). Powołanie tej osoby na stanowisko dyrektora następuje po zasięgnięciu opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny (opinia kuratora oświaty). Opinia ta nie jest wiążąca dla organu prowadzącego postępowanie konkursowe, ale nie oznacza to, że ten etap procedury można w ogóle pominąć. Na podstawie art. 36a ust. 12 ustawy o systemie oświaty, obowiązuje rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej, które reguluje w sposób dość szczegółowy postępowanie na wszystkich jego etapach. Konkurs na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki ogłasza organ prowadzący szkolę lub placówkę (§ 1 ust. 1 rozporządzenia). Zawartość ofert składanych w postępowaniu konkursowym przez poszczególnych kandydatów jest określona przepisem prawa (§ 1 ust. 2 pkt. 4 rozporządzenia). Rozstrzygnięcie zawarte w ust. 1 zaskarżonego ogłoszenia o konkursie zostało ukształtowane sprzecznie z przesłankami wynikającymi z opisanych wyżej przepisów prawa i uniemożliwia udział w konkursie wszystkich osób spełniających ustawowe wymagania. Ustawodawca przyjął jako zasadę kierowanie szkołą lub placówką publiczną przez nauczyciela mianowanego lub dyplomowanego. Możliwe jest odstępstwo od tej zasady, lecz po spełnieniu dodatkowych warunków i z umniejszeniem uprawnień tej osoby (art. 36 ust. 2a ustawy o systemie oświaty). Użycie w przepisie art. 36 ust. 2 ustawy o systemie oświaty wyrażenia "może" oznacza upoważnienie organu ogłaszającego konkurs na dyrektora do wyboru kręgu osób jakim zamierza powierzyć takie stanowisko. Organowi prowadzącemu szkołę pozostawiono zatem swobodę ograniczenia się do zasady przewidującej kierowanie szkołą przez nauczyciela mianowanego lub dyplomowanego, bądź odstąpienia od niej przez poszerzenie kręgu osób jakie mogą taką szkołą kierować (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2013 r., sygn. II SA/Go 854/13). W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie. Organ zwrócił uwagę, że Wojewoda w rozstrzygnięciu nadzorczym nie stwierdził naruszenia przepisu art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o systemie oświaty poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie poprzez ograniczenie w postępowaniu konkursowym kręgu kandydatów na stanowisko dyrektora szkoły wyłącznie do osób niebędących nauczycielami. Organ wyjaśnił, że postępowanie konkursowe w oparciu o kwestionowane zarządzenie nie doszło do skutku z uwagi na niespełnienie przez kandydatów wymogów ustawowych i przewidzianych w ogłoszeniu o konkursie. Wójt Gminy wskazał, że dotychczasowa praktyka w samorządach odbiega od stanowiska wyrażonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2013r. sygn. akt. II SA/Go 854/13 na który powołuje się skarżący, bowiem w wielu przypadkach ogłoszenia o konkursie na dyrektora publicznej szkoły, nie zawierają jakichkolwiek klauzul odnoszących się do ewentualnych kandydatów niebędących nauczycielami. Zdaniem organu wykładnia przepisu art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o systemie oświaty dokonana przez skarżącego jest błędna. Kształt tego przepisu jest nieprawidłowy, prowadzi do daleko idących rozbieżności w praktyce i z tego względu wymaga zmiany przez ustawodawcę. Nawet gdyby przyjąć za słuszną kontrowersyjną tezę, że ust. 1 art. 36 ustawy o systemie oświaty, statuuje zasadę kierowania szkołą lub placówką publiczną przez nauczyciela mianowanego lub dyplomowanego, a odstępstwo od tej zasady polega na tym, że szkołą lub placówką publiczną może również kierować osoba niebędąca nauczycielem (ust. 2), to zdaniem organu nie oznacza to, że gmina jako organ prowadzący nie może legalnie ogłosić konkursu na stanowisko dyrektora wskazując, że mogą do niego przystąpić wyłącznie osoby niebędące nauczycielami. Ustawodawca w cytowanym przepisie nie zakazał wprost organizacji konkursów, w których uczestniczyć mogą tylko osoby niebędące nauczycielami. Z treści przepisu art. 36 ust. 1 ustawy o systemie oświaty nie wynika bowiem obowiązek powierzenia stanowiska dyrektora osobie będącej nauczycielem mianowanym lub dyplomowanym. Kwestią sporną jest, jakiemu kręgowi osób organ ogłaszający konkurs na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki zobowiązany jest umożliwić kandydowanie. Zdaniem organu, ustawodawca nie zobowiązał organu prowadzącego szkołę do określonego załatwienia sprawy, lecz pozostawił mu możliwość swobodnego wyboru, przy czym - wbrew temu, co twierdzi skarżący - nie polegającego na odstąpieniu wprost od zasady opisanej w ust. 1 art. 36 ustawy o systemie oświaty przez poszerzenie kręgu osób, jakie mogą taką szkołą kierować, lecz wyposażenie organ prowadzący szkołę w kompetencję co do zakresu ustalania kręgu kandydatów na stanowisko dyrektora. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest zarządzenie Wójta Gminy z dnia [...] o ogłoszeniu konkursu na stanowisko dyrektora Gimnazjum Nr [...]. W myśl art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, szkołą lub placówką kieruje nauczyciel mianowany lub dyplomowany, któremu powierzono stanowisko dyrektora. Szkołą (lub placówką) może również kierować - jak stanowi to art. 36 ust. 2 tej ustawy- osoba niebędąca nauczycielem powołana na stanowisko dyrektora przez organ prowadzący, po zasięgnięciu opinii organu prowadzącego, z tym jednak, że taka osoba nie może sprawować nadzoru pedagogicznego. W takim przypadku, art. 36 ust. 2a przewiduje, że nadzór ten sprawuje nauczyciel zajmujący inne stanowisko w szkole (lub w placówce). Zgodnie natomiast z art. 36a ust. 1 ustawy o systemie oświaty stanowisko dyrektora szkoły (lub placówki) powierza organ prowadzący szkołę (lub placówkę). Kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki, jak stanowi to art. 36a ust. 2 ustawy, wyłania się w drodze konkursu. Z powyższych norm prawnych wynika, że zarządzenie wójta gminy o ogłoszeniu konkursu na stanowisko dyrektora gimnazjum jest aktem z zakresu administracji publicznej, gdyż zgodnie z art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty zakładanie i prowadzenie szkół należy do zadań własnych gminy, zaś ogłoszenie konkursu na stanowisko dyrektora szkoły (lub placówki) prowadzonej przez gminę, należy na podstawie art. 5c pkt 2 tej ustawy do kompetencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta) jako organu wykonawczego organu prowadzącego szkołę i ma na celu wyłonienie kandydata, któremu ma być powierzone stanowisko dyrektora szkoły. Nie jest to przy tym, w ocenie sądu, akt prawa miejscowego, lecz akt o charakterze organizacyjnym związany z wykonywaniem zadań własnych gminy w zakresie oświaty. Zarządzenie to jest prawną formą działania wójta, który w ten sposób podejmuje władcze rozstrzygnięcie w zakresie swoich kompetencji wynikających ustawy o systemie oświaty. W takiej zaś sytuacji, zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), określanej dalej również jako: "P.p.s.a.", zarządzenie w powyższym przedmiocie podlega kognicji sądu administracyjnego. Prokurator na podstawie art. 8 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) dalej określanej jako: "P.p.s.a." jest uprawniony do wniesienia do sądu administracyjnego skargi na tego rodzaju zarządzenie, jeżeli w jego ocenie wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. Stosownie do art. 53 § 3 P.p.s.a. prokurator może wnieść do sądu administracyjnego skargę na akt nie będący aktem prawa miejscowego w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie aktu. Zaskarżone zarządzenie, jak stanowi jego § 5, weszło w życie z dniem podpisania, a zatem z dniem [...], natomiast Prokurator Okręgowy skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł za pośrednictwem Wójta Gminy , jak wynika to z prezentaty Urzędu Gminy w dniu 21 sierpnia 2014 r., a zatem z zachowaniem wyżej wskazanego terminu przewidzianego do jej wniesienia Z powyższego wynika, że spełnione zostały warunki formalnoprawne do poddania wskazanego na wstępie zarządzenia Wójta Gminy kontroli sądowej pod względem zgodności z prawem tego aktu. Przypomnieć wypada, że zaskarżone zarządzenie w § 2 stanowi, że treść ogłoszenia o konkursie zawarta została w załączniku do zarządzenia. W ust. 1 ogłoszenia Wójt wskazał, iż do konkursu mogą przystąpić osoby niebędące nauczycielami, spełniające łącznie wymagania wynikające z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 października 2009 r. w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać osoba zajmująca stanowisko dyrektora oraz inne stanowisko kierownicze w poszczególnych typach publicznych szkół i rodzajach publicznych placówek. Okoliczność, że jak twierdzi się w odpowiedzi na skargę, sporne zarządzenie nie doprowadziło do powołania kogokolwiek na stanowisko dyrektora szkoły z uwagi brak ofert spełniających warunki, nie stanowi o wyeliminowaniu z obrotu prawnego samego zarządzenia o ogłoszeniu konkursu, a zatem nie stoi na przeszkodzie wniesieniu skargi na przedmiotowe zarządzenie. Wbrew odmiennym wywodom odpowiedzi na skargę, przeszkody takiej nie stanowi również okoliczność, że sporne zarządzenie było przedmiotem kontroli Wojewody, który rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 4 lipca 2014 r. stwierdził nieważność części ust. 1 pkt 3 oraz ust. 4 i 5 ogłoszenia o konkursie. Z uwagi na zakres tego rozstrzygnięcia nadzorczego, zasadnicza i sporna w niniejszej sprawie część zaskarżonego zarządzenia, pozostała w obrocie prawnym. Sam zaś fakt niestwierdzenia przez Wojewodę w trybie nadzoru nieważności przedmiotowego aktu w całości, nie zamyka drogi do poddania tego zarządzenia kontroli sądowej, gdyż nie istnieje ani przepis prawa ograniczający w takiej sytuacji kontrolę sądową ani racjonalne uzasadnienie dla wyinterpretowania takiego ograniczenia z obowiązujących przepisów. Kontrola legalności zaskarżonego zarządzenia sprowadzała się w niniejszej sprawie do oceny czy odpowiada prawu zarządzenie o ogłoszeniu konkursu na stanowisko dyrektora Gimnazjum Nr [...] podjęte przez Wójta Gminy , które w swej treści ogranicza krąg podmiotów, mogących wziąć udział w tym konkursie wyłącznie do osób nie będących nauczycielami. Rozważając to zagadnienie sąd analizował treść przepisów ustawy o systemie oświaty, a zwłaszcza jej art. 36 i art. 36a oraz wydane na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 36 ust. 3 rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 października 2009 r. w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać osoba zajmująca stanowisko dyrektora oraz inne stanowisko kierownicze w poszczególnych typach publicznych szkół i rodzajach publicznych placówek (Dz. U. Nr 184, poz. 1436z późn. zm.) oraz wydane na podstawie art. 36a ust. 12 ustawy o systemie oświaty, rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. Nr 60, poz. 373 z późn. zm.). Decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy posiada art. 36 ust. 1, 2 i 2a oraz art. 36a ust. 1 i 2 ustawy o systemie oświaty. Zdaniem Sądu, w świetle tych przepisów należy odróżnić prawo do kandydowania na stanowisko dyrektora szkoły (lub placówki) od prawa do uzyskania powierzenia stanowiska dyrektora szkoły. Ustawa o systemie oświaty nie stanowi wprost, kto może zgłosić się do konkursu jako kandydat na stanowisko dyrektora szkoły. Jednakże prawodawca wskazując kto może kierować szkołą (lub placówką) oraz ustanawiając warunki jakie spełniać musi określona osoba aby mogła kierować szkołą (lub placówką) w istocie wskazał krąg podmiotów, które mogą przystąpić do konkursu, aby w razie pozytywnego jego wyniku, zostało im powierzone stanowisko dyrektora szkoły (lub placówki). Zauważyć należy, iż systematyka art. 36 ustawy o systemie oświaty w powiązaniu z treścią ust. 1, 2 i 2a tego artykułu, prowadzi do wniosku, że co do zasady szkołą kieruje nauczyciel mianowany lub dyplomowany, natomiast osoba niebędąca nauczycielem może również kierować szkołą lub placówką, ale tylko wówczas, gdy powołana zostanie na to stanowisko po zasięgnięciu opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny. Osoba nie będąca nauczycielem, w przypadku powierzenia jej stanowiska dyrektora szkoły będzie miała ograniczone uprawnienia, ponieważ nie może w tej szkole sprawować nadzoru pedagogicznego. Oznacza to, że ustawodawca nie przewidział przypadku, w którym nauczyciel (mianowany lub dyplomowany) byłby wykluczony z kręgu podmiotów ubiegających się o powierzenie im stanowiska dyrektora szkoły ( ). Uzasadnione jest zatem stwierdzenie, że krąg podmiotów, które mogą ubiegać się o powierzenie im stanowiska dyrektora szkoły stanowią z mocy ustawy nauczyciele mianowani i dyplomowania oraz osoby niebędące nauczycielami (pod wskazanymi wyżej warunkami), o ile spełniają wymagania określone odpowiednio w § 1 i w § 5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 października 2009 r. w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać osoba zajmująca stanowisko dyrektora oraz inne stanowisko kierownicze w poszczególnych typach publicznych szkół i rodzajach publicznych placówek. W żadnym z analizowanych przepisów rangi ustawowej, jak i we wskazanych wyżej aktach wykonawczych prawodawca nie ustanowił podstawy do innego, niż wynikające z ustawy, określenia zakresu podmiotowego uczestników konkursu, a w szczególności do jego modyfikacji polegającej na ograniczeniu tego zakresu tylko do jednej z wyżej wymienionych grup podmiotów, co sugeruje Wójt Gminy w odpowiedzi na skargę. Stanowisko, tego organu, że "wykładnia przepisu art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o systemie oświaty dokonana przez skarżącego jest błędna. Kształt tego przepisu jest nieprawidłowy, prowadzi do daleko idących rozbieżności w praktyce i z tego względu wymaga zmiany przez ustawodawcę" nie przekonuje, skoro organy gminy zobowiązane są do działania w granicach ustawy i na podstawie ustawy. Dokonując wykładni przepisu prawa kierować się należy założeniem o racjonalności ustawodawcy, a nie odwrotnie. Idąc wyżej opisanym tokiem rozumowania, sąd w regulacji zawartej w art. 36 ustawy o systemie oświaty nie dopatrzył się ani wprost ani w sposób dorozumiany przyzwolenia dla określenia, przez organ prowadzący szkołę w zarządzeniu o ogłoszeniu konkursu na dyrektora szkoły, węższego zakresu podmiotowego uprawnionych do ubiegania się o to stanowisko, niż wynika to z ustawy. Racjonalny ustawodawca, gdyby zamierzał takie uprawnienie przyznać organowi, to zawarłby je wprost w tekście ustawy, czego nie uczynił. Dodatkowo zauważyć trzeba, że w przepisach rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej, zawierających w § 1 ust. 2 wskazanie, co powinno w swej treści zawierać ogłoszenie konkursu na stanowisko dyrektora miedzy innymi publicznej szkoły, także nie został ustanowiony przepis dający organowi prowadzącemu szkołę kompetencję do wskazania, innego niż wynika to wprost z ustawy, kręgu podmiotowego kandydatów na stanowisko dyrektora szkoły publicznej (lub placówki). W obowiązującym stanie prawnym, zaskarżone zarządzenie w istocie rzeczy zawężając zakres podmiotów uprawnionych do zgłoszenia swojej kandydatury tylko do osób niebędących nauczycielami, dyskryminuje nauczycieli mianowanych i dyplomowanych, pozbawiając ich przyznanej przez ustawę możliwości wzięcia udziału w konkursie i przez to kandydowania na stanowisko dyrektora szkoły (lub placówki) publicznej, co stanowi istotne naruszenie art. 36 ust. 1 ustawy o systemie oświaty i przesądza o trafności skargi. W ocenie Sądu, przypisanie sobie przez Wójta Gminy uprawnienia do dokonania wyboru, jako uprawnionej do udziału w konkursie, jednej z wymienionych w art. 36 ustawy o systemie oświaty grup osób uprawnionych do kierowania szkołą lub ( ) publiczną, narusza ustanowioną w art. 7 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawa. Zgodnie z tą zasadą organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że organy władzy publicznej nie mają swobody działania w myśl zasady, że co nie jest wyraźnie zabronione przez prawo jest dozwolone. Przeciwnie, organy te – jak to już wyżej zostało nadmienione – mogą działać tylko tam i o tyle, o ile prawo je do tego upoważnia. Tymczasem w analizowanych wyżej przepisach nie ma upoważnienia dla organu prowadzącego szkołę do ograniczenia wymienionych w art. 36 ust.1 i 2 ustawy o systemie oświaty podmiotów, które mogą kierować szkołą (lub placówką) publiczną, a zatem które mogą wziąć udział w konkursie na to stanowisko. Z powyższych względów należało orzec, jak w sentencji, na podstawie art. 147 § 1 oraz art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.