II SA/Sz 925/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz,, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi W. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wójt Gminy ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego polegającego na budowie drogi gminnej na działkach nr [...] i [...] ze zjazdami na drogę powiatową (dz.nr112) i gminną wewnętrzną (dz. nr 122) w miejscowości[...] . W podstawie prawnej decyzji powołał art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 i art. 61 ust.1 pkt 1-5 ustawyzdnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.). W odwołaniu od tej decyzji W. C., właściciel działki nr [...] podniósł, że decyzja narusza przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami i ustawy o drogach publicznych. Przede wszystkim z zaskarżonej decyzji wynika, że dotyczy ona celu publicznego polegającego na budowie drogi publicznej – drogi gminnej (art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, droga gminna to droga o znaczeniu lokalnym niezliczona do innych kategorii, stanowiąca uzupełnienie sieci dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Zatem drogą gminną nie może być droga wewnętrzna. Tymczasem działki nr [...] i [...] stanowią drogę wewnętrzną, a wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, nie zmienia charakteru danej drogi. Droga może być zaliczona do określonej kategorii dróg publicznych przez wydanie określonego aktu o zaliczeniu drogi do danej kategorii dróg publicznych. Zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy, po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Taka sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie. W konsekwencji decyzję wydano z rażącym naruszeniem prawa, bowiem zastosowano przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczące lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającego na budowie drogi publicznej, do budowy drogi wewnętrznej. Także struktura własności działek objętych inwestycją świadczy o tym, że projektowana droga nie ma charakteru drogi publicznej. O ile działka nr [...] stanowi własność Gminy , to działka nr [...] pozostaje własnością odwołującego się, który nie wyraził zgody na przekazanie własności działki Gminie. Droga gminna zawsze składa się z działek stanowiących własność gminy, co wynika z art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Dlatego droga która nie jest w całości własnością gminy nie może być drogą gminną. Ponadto, w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania. Przed wydaniem decyzji organ I instancji zwrócił się do zarządcy drogi powiatowej tj. Powiatowego Zarządu Dróg o uzgodnienie projektu decyzji. Postanowieniem z dnia [...] r. organ ten wydał stosowne postanowienie, którego jednak nie doręczono odwołującemu się. Z tego powodu odwołujący się zwrócił się do Powiatowego Zarządu Dróg o wznowienie postępowania w tej sprawie, ale wniosek ten nie został jeszcze rozpoznany. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając tę decyzję wyjaśniło, że w myśl art. 50 ust.1 stawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Natomiast problematykę dotyczącą wydawania decyzji o warunkach zabudowy regulują przepisy art. 59 ustawy. Przy czym zasadą jest wydawanie decyzji o warunkach zabudowy, a wyjątkiem o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Istotne jest rozróżnienie pomiędzy tymi dwoma rodzajami inwestycji. Definicję inwestycji celu publicznego zawiera art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którą inwestycją celu publicznego są działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Zatem art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami zawiera katalog celów publicznych i jest to katalog zamknięty. Wprawdzie decyzja organu I instancji została wydana na podstawie art. 59 ust. 1 i 2 oraz art. 60 ust. 1 i art.61 ust. 1 pkt1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc na podstawie przepisów upoważniających do wydania decyzji o warunkach zabudowy, a nie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, jednak biorąc pod uwagę, że art. 50 tej ustawy przewiduje realizację tego rodzaju inwestycji jaką jest budowa drogi gminnej wymieniona w art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie ma podstaw do uznania, że decyzję wydano bez podstawy prawnej. Planowana inwestycja została zakwalifikowana przez inwestora jako inwestycja celu publicznego, co zaakceptował organ I instancji przyjmując, że jest to inwestycja, o której mowa w art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Cel publiczny inwestycji odgrywa szczególną rolę przy wywłaszczaniu nieruchomości, dlatego nie jest uzasadniony zarzut odwołania, że tylko nieruchomości gminne mogą być przeznaczone pod inwestycje celu publicznego. W art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami mowa o drogach publicznych, dlatego należy uznać, że obejmuje on wyłącznie drogi sklasyfikowane jako publiczne w przepisach ustawy o drogach publicznych. Ustawa ta dzieli drogi publiczne na cztery kategorie: krajowe, wojewódzkie, powiatowe, gminne. O zakwalifikowaniu drogi jako publicznej decyduje jej charakter, tj. jej powszechna dostępność. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych budowa drogi gminnej jako drogi publicznej jest inwestycją celu publicznego z mocy prawa, niezależnie od tego jaka część mieszkańców gminy będzie z tej drogi korzystać. Już samo działanie zmierzające do wydzielenia gruntu pod drogę publiczną i budowę takiej drogi, należy uznać za inwestycję celu publicznego. Nie można bowiem wymagać, aby jeszcze przed wydaniem decyzji o lokalizacji takiej inwestycji, a więc przed powstaniem takiej drogi, mogła ona być zaliczona do którejś kategorii dróg publicznych. Nie jest uzasadnione oczekiwanie, aby że cel publiczny odnosić tylko do dróg już zakwalifikowanych do danej kategorii dróg publicznych, bowiem budowa dróg jako realizacja celu publicznego byłaby w ogóle niemożliwa. Zatem zarzuty podniesione w odwołaniu nie są trafne. Jednocześnie Kolegium zwróciło uwagę, że z dniem 17 lipca 2010 r. zmieniony został art. 53 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i od tego dnia zażalenie na postanowienie w przedmiocie uzgodnienia przysługuje jedynie inwestorowi, nie ma więc obowiązku doręczania takiego postanowienia wszystkim stronom postępowania. Po zmianie tego przepisu, inne strony poza inwestorem, mogą zakwestionować postanowienie uzgadniające jedynie w odwołaniu od decyzji, zgodnie z art. 142 kpa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na ww. decyzję W. C., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o jej uchylenie wskazując, że decyzję wydano z naruszeniem ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie skarżącego, organy orzekające w sprawie bezpodstawnie uznały, że wydanie zaskarżonej decyzji było niezbędne i rzeczywiście zmierza do realizacji celu publicznego jakim jest budowa drogi gminnej. Ponieważ na terenie objętym inwestycją nie obowiązuje plan miejscowy, zaskarżona decyzja będzie stanowiła podstawę do wywłaszczenia nieruchomości zgodnie z art. 112 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Treść tego przepisu pełni rolę ochronną wobec prawa własności i praw dziedziczenia, określając przypadki kiedy tę ochronę można wyłączyć. Wydanie zatem zaskarżonej decyzji powinno nastąpić po wnikliwej analizie sprawy pod względem faktycznym i prawnym zakończonej stwierdzeniem, że projektowanego zamierzenia nie można osiągnąć w inny sposób niż wydając decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W przedmiotowej sprawie analizy takiej zabrakło. Organ I instancji uzasadnił wydanie decyzji koniecznością zapewnienia obsługi komunikacyjnej nowo powstałych działek w sąsiedztwie projektowanej drogi gminnej. Tymczasem wszystkie nowo powstałe działki mają zapewniony dostęp do drogi publicznej. Na rzecz działek [...] x została ustanowiona służebność przejazdu przez działkę nr [..] do drogi powiatowej. Również działki [...] /x mają zapewniony dostęp do drogi powiatowej przez działkę nr [...] stanowiącą drogę gminną. Trudno zatem zgodzić się z poglądem, że aktualne rozwiązania komunikacyjne wymagają aż tak znacznej ingerencji ze strony Gminy, że konieczne jest wydanie decyzji naruszającej prawo własności nieruchomości skarżącego. Istnieją inne możliwości polepszenia obsługi komunikacyjnej w okolicach działek [...] i [...] , np. poprzez ustanowienie służebności przejazdu na działce nr [...] na rzecz właścicieli działek [...] /x. Może także zostać zachowany obecny system dojazdu do działek. Okoliczność, że w ustawie o gospodarce nieruchomościami brak jest kryteriów pozwalających na ocenę co może być celem publicznym a co nie, nie oznacza, że kryteriów w tych nie można ustalić w drodze wykładni przepisów Konstytucji. Konstytucja posługuje się pojęciem celu publicznego, zatem kryteria ustalania celu publicznego także powinny wynikać z Konstytucji. Ich ustalenie winno mieć związek z dopuszczalnością wywłaszczenia i ograniczenia korzystania z praw i wolności ekonomicznych. W ocenie tej dopuszczalności nie bez znaczenia jest publiczny charakter celu, czyli taki, który związany jest z powszechnym korzystaniem z jakiegoś dobra, przedmiotu, urządzenia itp., albo z korzystaniem z nich dla dobra powszechnego, przy czym powszechność oznacza dużą liczbę osób przebywających lub zamieszkujących na danym terytorium. Nie każde zamierzenie którego rezultat dałoby się nawet zakwalifikować jako "dotyczący ogółu, służący ogółowi ludzi, przeznaczony, dostępny dla wszystkich", może być uznany za cel publiczny w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami, lecz tylko takie które mieści się w katalogu celów publicznych zawartym w art. 6 tej ustawy. Wydanie decyzji organu I instancji w założeniu miało zapewnić obsługę komunikacyjną dla działek nr [...] x i [...] /x, zatem projektowana droga ma być przede wszystkim użytkowana przez właścicieli tych działek. Jednakże droga ta będzie służyć jedynie właścicielom działek [...] /x, ponieważ działki [...] /x mają zapewnioną komunikację z drogą publiczną przez działkę nr[...] , która stanowi drogę wewnętrzną. W tej sytuacji właściciele działek [...] /x nie mają i nie będą mieli potrzeby korzystania z działki [...] , gdyż do drogi powiatowej ([...] ) najdogodniej dojadą z działki[...] , czyli tak jak dotychczas. Zatem sytuacja właścicieli działek [...] /x praktycznie się nie zmieni. W tej sytuacji nie sposób uznać, że dla nich zaskarżona decyzja ma charakter publiczny, a przecież w ich interesie została wydana. Zapewnienie udogodnień komunikacyjnych w zakresie dostępu do drogi powiatowej dla właścicieli działek [...] /x nie może prowadzić do wyzbycia się przez skarżącego własności działki nr [...] wbrew jego woli. Zapewnienie lepszego dojazdu do działek [...] w sytuacji istniejącego już dojazdu do drogi publicznej (inaczej nie byłoby możliwości wydania decyzji podziałowych) można uregulować w drodze cywilnej, bez potrzeby angażowania organów administracji publicznej. O zakwalifikowaniu drogi jako publicznej decyduje powszechna dostępność korzystania z niej. Skarżący ustanawia na rzecz każdego z właścicieli działek [...]/x służebność przechodu i przejazdu. Choć budowa drogi publicznej – gminnej, jest jednym z celów publicznych wymienionych w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to w niniejszej sprawie w istocie celem jest nie budowa nowej drogi, ale przekształcenie drogi wewnętrznej –działki [...] w drogę gminną, nie licząc się z wolą właściciela tej działki. Takie przekształcenie powinno odbyć się w oparciu o dobrowolne przeniesienie własności działki stanowiącej drogę wewnętrzną, czym skarżący jest zainteresowany. Niestety Gmina próbuje w arbitralny sposób pozbawić go prawa własności tej działki, co jest nadużyciem władztwa planistycznego przysługującego Gminie. Każda ingerencja w sposób wykonywania prawa własności musi mieścić się w granicach wyznaczonych interesem publicznym. W przedmiotowej sprawie interes publiczny sprowadza się do zapewnienia właścicielom działek [...] alternatywnego dostępu do drogi powiatowej przez działkę [...] . Decyzją z dnia [...] r. Wójt Gminy dokonał podziału nieruchomości oznaczonej nr [..] (obecnie działki [...] /x). Decyzja ta zapadła na skutek uchylającej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. (SKO.[...] ) w której stwierdzono, że dostęp do działek [...] /x następuje przez działkę nr [...] (drogę gminną) i w tym zakresie organ I instancji ponownie miał zbadać przesłankę dostępności do drogi publicznej. Decyzja ta została wydana w chwili gdy działka nr [...] (obecnie [...] x) stanowiła działkę rolną i nikt nie planował tam jakiejkolwiek drogi. Taki stan tej nieruchomości jest ujawniony w księdze wieczystej. Także w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. wydanej w innej sprawie organ ten wskazał sposób dokonania podziału działki nr [...] i przeprowadzenia scalenia gruntów wobec stronniczego działania organów Gminy. Organ odwoławczy wskazał, że W. C. jako właściciel nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], ma prawo dysponowania nią z wyłączeniem innych podmiotów, w tym Gminy. Dojazd do działek nr [...] x jest zapewniony przez drogę gminną (dz. nr [...] ), zatem cel publiczny może być zrealizowany przez tę drogę publiczną. Wyklucza to możliwość prowadzenia postępowania w przedmiocie wywłaszczenia, ponieważ cel publiczny może być zrealizowany w inny sposób i to na gruntach należących do jednostki samorządu terytorialnego. W związku ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w dniu [...] r. skarżący złożył w Urzędzie Gminy wniosek o podział nieruchomości oznaczonej nr [...] i przyłączenie części tej działki do działki budowlanej oznaczonej [...] z uwagi na to, że nie ma potrzeby zapewnienia alternatywnego dojazdu do drogi publicznej z działek nr [...] /x. Obecnie sprawa ta jest na etapie sporządzania projektu podziału nieruchomości przez osobę uprawnioną - geodetę. W tym zakresie skarżący zlecił już opracowanie projektu scalania gruntu i powiększenia działki budowlanej o nr [...] i pomniejszenia działki nr [...] i po uzyskaniu tychże dokumentów będzie wnioskował o wydanie stosownej decyzji administracyjnej. W tej sytuacji powoływanie się przez organy orzekające w sprawie na cel publiczny, jest nieuzasadnione. Skarżący zauważył, że został już pominięty jako strona przez Gminę w postępowaniu administracyjnym dotyczącym działki nr [...] (drogi wewnętrznej) i w tym zakresie uzyskał korzystną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydaną na skutek wznowienia postępowania, w której organ odwoławczy stwierdził, że decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego zapadła z naruszeniem prawa, z winy organu I instancji który doprowadził do posadowienia na działce nr [...] sieci wodociągowej o innych parametrach, co naruszyło prawo własności skarżącego. W tym zakresie toczy się sprawa przed Sądem Rejonowym ([...]) . W dalszej części skargi skarżący ponowił zarzuty odwołania, że działka nr [...] stanowi drogę wewnętrzną a nie publiczną, zatem budowa tej drogi nie może stanowić realizacji celu publicznego o którym mowa w art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tej sytuacji brak jest podstaw prawnych do stosowania przepisów dotyczących dróg publicznych do dróg wewnętrznych. Skarżący wyraził pogląd, że wznowienie postępowania w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego dla zadania budowa drogi gminnej ze zjazdami na drogę powiatową ma znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Postanowieniem z dnia [...] r. Powiatowy Zarząd Dróg wznowił swoje postępowanie zakończone postanowieniem z dnia[...]r., co spowoduje ponowne, merytoryczne przeanalizowanie sprawy. Niewykluczone zatem, że z uwagi na brak dysponowania przez Gminę prawem własności działki nr [...] nie zostanie wydane pozytywne rozstrzygniecie, zwłaszcza, że pismem z dnia [..] r. Gmina została wezwana do przedstawienia tytułu prawnego tej działki, pod rygorem uchylenia postanowienia z dnia [...] r. uzgadniającego projekt decyzji z dnia [...] r. W tej sytuacji, brak uzgodnienia projektu oznaczać będzie, że decyzja organu I instancji nie spełniała wszystkich wymogów formalnych do jej wydania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.), w związku z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W rozpoznawanej sprawie Wójt Gminy działając jako organ wykonawczy Gminy właściwy do prowadzenia postępowania i wydania decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647), ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego polegającego na budowie drogi gminnej na działkach nr [...] i [...] w miejscowości [...] . Działka nr [...] od dnia [...] r. jest własnością Gminy , natomiast działka nr [...] jest własnością skarżącego. W rozpatrywanej sprawie, obszar na którym projektowana jest inwestycja, nie jest objęty obowiązującym planem miejscowym zagospodarowania przestrzennego, dlatego też istniała podstawa (art. 50 ust. 1 ustawy) do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji projektowanej inwestycji, jako inwestycji celu publicznego. Podkreślenia również wymaga treść art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Z powyższego wynika, że decyzja taka jest decyzją związaną, a podmiot ubiegający się o taką decyzję ma roszczenie o jej wydanie, jeśli tylko jego zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. W przypadku lokalizowania inwestycji celu publicznego w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jedyną przesłanką wydania decyzji odmownej byłoby wykazanie przez właściwy organ, że lokalizacja danej inwestycji celu publicznego w określonym miejscu jest niezgodna z jakimś przepisem powszechnie obowiązującego prawa. Powyższe przepisy uwypuklają rolę jaką odgrywają decyzje wydawane w razie braku planu miejscowego. Polega ona na stwierdzeniu zgodności zamierzenia inwestycyjnego z obiektywnym porządkiem prawnym. W konsekwencji, organ powinien zbadać ustawodawstwo w zakresie materialnego prawa administracyjnego, aby ustalić unormowania obejmujące obszar planowanej inwestycji oraz unormowania dotyczące charakteru samej inwestycji, ze względu na jej typ. Na podstawie tych regulacji zawartych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawach szczególnych, a także aktów wydanych na ich podstawie, organ prowadzący postępowanie ma obowiązek określić warunki i zasady zagospodarowania terenu. Organ, w wyniku analizy aktów prawa powszechnie obowiązującego, może również stwierdzić, że projektowana zmiana zagospodarowania terenu jest niedopuszczalna. Jednakże źródłem zasad i warunków zagospodarowania terenu- na co już wyżej Sąd wskazał - nie jest wola organu, ale przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Zarzuty skargi w rozpoznawanej sprawie sprowadzają się do tego, że budowa drogi w [...] na działkach nr [...] oraz [..] nie stanowi realizacji celu publicznego, że nie jest możliwe wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego na nieruchomości nie stanowiącej własności jednostki samorządu terytorialnego oraz to, że droga wewnętrzna nie jest drogą publiczną w rozumieniu ustawy o drogach, a sama jej budowa nie może decydować o realizacji celu publicznego. Kolejny zarzut W.C. sprowadzał się do twierdzenia, że wydanie zaskarżonej decyzji nie było konieczne, bowiem działki przylegające do projektowanej drogi gminnej mają zapewniony dostęp do drogi powiatowej m.in. poprzez ustanowienie odpowiednich służebności przez działkę skarżącego nr [...] , która stanowi drogę wewnętrzną. Na rozprawie pełnomocnik skarżącego podniósł również zarzut braku prawnej możliwości wydania decyzji w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego ze względu na brak uzgodnienia inwestycji z zarządem dróg, który po wznowieniu postępowania uchylił dotychczasowe uzgodnienie. Jak już wyżej Sąd wskazał, zaskarżona decyzja została wydana na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Zgodnie z art. 2 pkt 5 tej ustawy, inwestycje celu publicznego to działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.). W myśl art. 6 ust. 1 tej ustawy, celem publicznym jest m. in. wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, którymi są : drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe i drogi gminne (art. 2 ust 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) Z drogi publicznej może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem. Skoro wydzielanie gruntów pod drogi publiczne jest inwestycją celu publicznego, oczywistym jest, że w przepisie art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie chodzi o istniejące drogi publiczne, a o grunty pod drogi publiczne, które dopiero będą wybudowane, w tym również w oparciu o wydzielone na skutek podziału nieruchomości drogi wewnętrzne. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wymaga, aby teren objęty decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego był własnością inwestora. Adresat decyzji, a tym samym i wnioskodawca, nie musi legitymować się prawem do nieruchomości, w tym prawem własności. Prawo to badane jest dopiero na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę. Sama decyzja stanowiąca o możliwości zagospodarowania terenu, na którym nie obowiązuje plan miejscowy, nie narusza praw właścicielskich osoby będącej właścicielem gruntów objętych decyzją o lokalizacji celu publicznego i nie upoważnia do rozpoczęcia jakichkolwiek prac budowlanych. Zauważyć również należy, że prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, przepisy art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i art. 1 Protokołu nr 1, a którego naruszenia skarżący się obawia i m.in. z tego powodu wyraża niezadowolenie z działań podjętych przez gminę, nie jest prawem bezwzględnym i może być ograniczane. Takie ograniczenia dopuszcza Konstytucja RP, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Ustawodawca przewidział również prawo właściciela nieruchomości do wystąpienia z roszczeniami odszkodowawczymi. W myśl art. 58 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wywołuje skutki o których mowa w art. 36 tej ustawy, przepisy art. 36 i 37 stosuje się odpowiednio. Zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może, z zastrzeżeniem ust. 2, żądać od gminy: 1) odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo 2) wykupienia nieruchomości lub jej części. Realizacja roszczeń, o których mowa w ust. 1, może nastąpić również w drodze zaoferowania przez gminę właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu nieruchomości zamiennej (art. 36 ust. 2). Jeżeli więc w związku z wydaniem decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego, nastąpi istotne ograniczenie korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób, właściciel nieruchomości może żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części. Można mu też zaproponować nieruchomość zamienną w zamian za rezygnację z roszczeń określonych w art. 36 ust. 1. Odnosząc się do zarzutu, że budowa drogi publicznej jest niecelowa, bowiem działki sąsiadujące z projektowaną drogą gminną mają już zapewniony dostęp do drogi publicznej należy zauważyć, że służebność drogowa jest ustanawiana za wynagrodzeniem i na rzecz poszczególnych właścicieli nieruchomości, które nie mają odpowiedniego dostępu do drogi publicznej. Zatem tak ustanowiona droga wewnętrzna nie jest dostępna dla każdego tak jak droga gminna, a korzystanie z takiej drogi jest odpłatne. Nie można wykluczyć, że w chwili obecnej budowa przedmiotowej drogi gminnej nie jest konieczna, skoro działki mają zapewniony dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną, ale co w tej sprawie najistotniejsze – lokalizacja inwestycji celu publicznego polegająca na budowie drogi gminnej jest prawnie dopuszczalna, bowiem to organ podejmuje decyzję w tej sprawie i z pewnością droga ta poprawi komunikację w tym obszarze Gminy i umożliwi dalszą zabudowę. Podkreślenia jednak wymaga, że sąd administracyjny nie dokonuje oceny celowości zainicjowania postępowania administracyjnego, a następnie wydania decyzji w konkretnej sprawie, lecz bada jej legalność, czyli zgodność z przepisami prawa materialnego i procesowego. W tym aspekcie sprawy zaskarżonej decyzji braku legalności zarzucić nie można. Oceniając zarzuty skargi dotyczące niedopuszczalności wywłaszczenia należy stwierdzić, że są one przedwczesne, bowiem decyzja w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości nie została jeszcze wydana. Zaskarżona decyzja nie powoduje przejścia własności działki nr [...] na własność Gminy , tym bardziej w trybie wywłaszczenia. Zarzut dotyczący potencjalnej możliwości wyeliminowania z obrotu prawnego postanowienia uzgadniającego projekt decyzji lokalizacyjnej w wyniku wznowienia postępowania, nie może prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji. Sąd oceniając legalność decyzji będącej przedmiotem skargi uwzględnia stan prawny i faktyczny istniejący w dacie wydania decyzji. W dacie wydania decyzji organu odwoławczego, a także organu I instancji, organy te dysponowały postanowieniem właściwego zarządcy drogi uzgadniającym projekt decyzji lokalizacyjnej. Postanowienie to nadal pozostaje w obrocie prawnym, zaś wznowienie postępowania akcesoryjnego, którego wyniki w postaci pozytywnego uzgodnienia miały znaczenie dla treści podjętej decyzji jest niedopuszczalne. Organ współdziałający uczestniczy jedynie w czynnościach postępowania administracyjnego biorąc udział w załatwieniu sprawy przez wyrażenie stanowiska w zakresie swojej właściwości Nie jest więc organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej odrębnej sprawie administracyjnej, zaś przedmiot tego postępowania ani też podjęte rozstrzygnięcie nie mają samodzielnego bytu prawnego (por. wyroki NSA z dnia 28.04.20003 r. II SA 1817/01, z dnia 7.03.2002 r. II SA 2938/00, WSA w Krakowie z 21.07.2008 II SA/Kr 408/08- http://orzeczenia.nsa,gov.pl). Istotę dopuszczalnej aktywności stron w postępowaniu akcesoryjnym oddaje treść art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym od 17 lipca 2010 r., zgodnie z którym zażalenie w przedmiocie uzgodnień opisanych w ust. 4 tego przepisu przysługuje wyłącznie inwestorowi. Konkludując stwierdzić należy, że ocena legalności zaskarżonej decyzji w granicach zakreślonych rozstrzygnięciem nie daje podstaw do stwierdzenia, że doszło do naruszenia prawa materialnego lub naruszenia prawa procesowego, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W postępowaniu wyjaśniono wszystkie istotne kwestie mające wpływ na końcowe załatwienie sprawy. Decyzje organów obu instancji zawierają niezbędne elementy wymagane w rozstrzygnięciach tego rodzaju, natomiast uzasadnienia w stanie faktycznym i prawnym ustalonym w sprawie są wystarczające. Wobec tego, że wszelkie zarzuty podniesione w skardze należało uznać za niezasadne, skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.