II SA/Sz 925/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 października 2013 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń alimentacyjnych oraz rozłożenie na raty I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r. nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r. Nr 98, poz.1071 ze zm.), art. 12 ust. 2, art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U z 2012 r. poz. 1228 ze zm.), Prezydent Miasta postanowił odmówić T. K. umorzenia należności oraz rozłożenia na raty należności dłużnika alimentacyjnego z tytułu wypłaconych osobie uprawnionej świadczeń z funduszu alimentacyjnego. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że T. K. w dniu [...] r. złożył podanie z prośbą o umorzenie lub o rozłożenie na raty należności z tytułu wypłacanych świadczeń z funduszu alimentacyjnego za okres od [...] r., w kwocie [...] zł + odsetki do dnia spłaty. W związku z tym organ zbadał sytuację materialno-bytową, rodzinną i zdrowotną wnioskodawcy i na podstawie przedłożonych dokumentów stwierdził, iż jest on zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy jako bezrobotny bez prawa do zasiłku, korzysta z pomocy społecznej, ubiega się o rentę z tytułu niezdolności do pracy. Po przeanalizowaniu dokumentów organ I instancji stwierdził, że nie zachodzi szczególnie uzasadniona przesłanka stanowiąca podstawę do umorzenia lub rozłożenia na raty zadłużenia. Prezydent Miasta wskazał, że powstanie zadłużenia i obowiązek jego uregulowania jest następstwem zaniechania, które polegało na niewywiązywaniu się z obowiązku alimentacyjnego wobec dzieci. Obowiązek alimentacyjny ciąży bezwzględnie na każdym z rodziców. Dobro dziecka jest wartością najwyższą, podlegającą konstytucyjnej ochronie ze strony państwa. Konstytucyjna zasada pomocniczości nakłada na państwo obowiązek wspierania osób ubogich, które nie są w stanie samodzielnie zaspokoić swoich potrzeb i nie otrzymują wsparcia od osób należących do kręgu zobowiązanych wobec nich do alimentacji. Ponieważ wnioskodawca nie wywiązywał się ze swojego obowiązku alimentacyjnego wobec dzieci, stały się one uprawnione do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Fakt wypłaty z budżetu państwa świadczeń z tytułu funduszu alimentacyjnego na rzecz zasądzonych alimentów, nie zwalnia z obowiązku alimentacji wobec własnych dzieci. Skoro wnioskodawca nie wywiązywał się ze swoich zobowiązań, to powinien mieć świadomość, że jego zadłużenie będzie wzrastać i powinien się liczyć z koniecznością zapłaty tych należności. Zdaniem organ I instancji sytuacja materialna wnioskodawcy na chwilę obecną jest trudna, jednak istnieje szansa spłaty zadłużenia wobec Skarbu Państwa w dłuższym czasie nawet poprzez niewielkie aczkolwiek sukcesywne wpłaty. T. K. wniósł odwołanie od decyzji organu I instancji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wskazując, że nie jest w stanie zapłacić całej sumy. Podał, że do momentu utraty pracy regulował raty alimentacyjne i należności czynszowe. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) oraz art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2012 r. Nr 1228 ze zm.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję administracyjną organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium, powołując treść przepisu art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, wskazało na jego uznaniowy charakter i podkreśliło, że przywołany przepis nie nakłada obowiązku umorzenia zaległości, ale daje wyłącznie takie uprawnienie, jeżeli wystąpią pewnego rodzaju okoliczności, których ocena należy do orzekającego organu. Umorzenie należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego uzależnione jest od stwierdzenia przez organ przesłanki występowania szczególnych okoliczności opartych na kryterium dochodowym i rodzinnym, zwłaszcza gdy okoliczności te są przemijające. Nie oznacza to jednak automatycznego umorzenia należności dłużnika, również w części, nawet wówczas, gdy zostaną spełnione wszystkie przesłanki dające podstawę do umorzenia tych należności. Dalej Kolegium wyjaśniło, że decyzja, którą organ podejmuje w ramach uznania administracyjnego, nakłada nań obowiązek szczególnie starannego uzasadnienia, z którego winny wynikać przesłanki jakimi kierował się podejmując takie, a nie inne rozstrzygnięcie w sprawie, dając jednocześnie stronie poczucie rzetelnego, a nie powierzchownego jej rozpoznania. Uznaniowy charakter wydawanej w tym trybie decyzji nie zwalnia właściwego organu z obowiązku dokładnego i wyczerpującego zebrania całego materiału dowodowego mającego istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia. Okoliczności sytuacji dochodowej i rodzinnej wnioskodawcy winny zostać poddane ocenie organu na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Analiza materiału dowodowego musi przy tym uwzględniać wszystkie dowody zebrane w sprawie w celu uzyskania pełnej informacji o sytuacji dochodowej i rodzinnej wnioskodawcy. Wyniki przeprowadzonej analizy winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym decyzji. Zdaniem Kolegium organ pierwszej instancji, oceniając obecną sytuację dochodową skarżącego, zachował się zgodnie z opisanymi wyżej wymogami postępowania administracyjnego i wskazał argumenty jakie legły u podstaw podjętego rozstrzygnięcia. Ustalił, że T. K. prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, nie pracuje, zarejestrowany jest w Powiatowym Urzędzie Pracy jako bezrobotny bez prawa do zasiłku, jest zadłużony, nie posiada orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, obecnie przed Sądem Okręgowym toczy się sprawa z odwołania od decyzji ZUS odmawiającej przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy. Utrzymuje się z pomocy społecznej, w miesiącach marcu i kwietniu 2013 r. przyznano mu pomoc w postaci zasiłku okresowego w wysokości [...] zł miesięcznie, i zasiłki celowe na zakup posiłków dietetycznych po [...] zł miesięcznie i na zakup leków po [...] zł miesięcznie. Wezwany o wskazanie miesięcznej wysokości rat, jaką chciałby spłacać, w dniu [...] r. oświadczył, iż nie posiada środków na spłatę zadłużenia. Według organu odwoławczego brak zatrudnienia, jak też przejściowo pogorszony stan zdrowia (odwołujący nie legitymuje się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności) nie przemawiają za umorzeniem wypłaconych świadczeń na rzecz osoby uprawnionej. Wypłacone świadczenia są konsekwencją wcześniejszego nie wywiązywania się z orzeczonego wyrokiem sądowym obowiązku alimentacyjnego, którego ciężar poniósł budżet państwa, a od którego do tej pory uchyla się dłużnik. Kolegium podzieliło również stanowisko organu pierwszej instancji, iż co prawda odwołujący się nie ma możliwości jednorazowej spłaty zadłużenia z tyt. wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, jego sytuacja dochodowa i rodzinna jest trudna, jednakże jako osoba w wieku produkcyjnym - zarejestrowany w PUP jako bezrobotny - powinien dołożyć wszelkich starań w kierunku podjęcia zatrudnienia, by móc wywiązać się z ciążących na nim zobowiązań. Nawet przyjmując, iż obecnie nie pracuje, to nie można wykluczyć, iż po przekwalifikowaniu się i zwiększeniu aktywności w poszukiwaniu odpowiedniej dla jego stanu zdrowia i wieku pracy, istnieje realna możliwość poprawy kondycji finansowej, pozwalającej na spłatę zadłużenia. W ocenie Kolegium odwołujący się winien wykorzystać wszystkie możliwe instrumenty rynku pracy dla osób z pewnymi schorzeniami celem poprawy swojej sytuacji. Wnioskodawca nie poczynił wystarczających starań aby uzyskać środki finansowe na zabezpieczenie potrzeb własnych i osób, wobec których jest zobowiązany do alimentacji, w tym nie udokumentował podejmowania starań o podjęcie zatrudnienia. Ponadto Kolegium wskazało, iż w przypadku zmiany sytuacji odwołującego się, np. zdrowotnej (stwierdzony orzeczeniem właściwego organu stan zdrowia nie rokuje żadnych możliwości podjęcia pracy zarobkowej, przy całkowitym braku dochodów i korzystaniu z pomocy społecznej) możliwe jest ponowne złożenie wniosku o umorzenie należności. Fakt czasowego braku dochodów pozwalających na spłatę zadłużenia nie oznacza, że dłużnik tych dochodów nie będzie uzyskiwał później. Tym samym, w ocenie Kolegium, zaskarżona decyzja mieści się w granicach uznania administracyjnego i nie narusza prawa w sposób uzasadniający jej uchylenie. T. K. niezgadzając się z decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W uzasadnieniu skargi opisał swoją trudna sytuację zdrowotna i finansową w jakiej znalazł się po utracie pracy. Wyjaśnił, że powstałe zadłużenia są wynikiem przebytego zawału serca i w związku z tym niemożnością podjęcia jakiejkolwiek pracy. Wniósł o częściowe umorzenie powstałych zaległości, co pozwoliłoby mu na sukcesywna spłatę pozostałego zadłużenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem – art. 1 § 2 powyższej ustawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Z kolei na podstawie art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym – jak wynika z treści art. 145 § 1 tej ustawy – sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2012 r. poz. 1228 ze zm.). Z przepisu art. 27 powołanej ustawy wynika, że dłużnik alimentacyjny jest zobowiązany do zwrotu organowi właściwemu wierzyciela należności w wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej, łącznie z ustawowymi odsetkami. Organ ten wydaje decyzję w przedmiocie zwrotu tych kwot po zakończeniu każdego okresu świadczeniowego, bądź też po uchyleniu decyzji w sprawie przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego. W art. 30 ww. ustawy stanowczość tej regulacji została częściowo złagodzona poprzez przyznanie organom administracji publicznej prawa do umorzenia w całości lub w części zaległości, odroczenia terminu ich spłaty, bądź też rozłożenia ich na raty, jeżeli wniosek w tej mierze złoży dłużnik alimentacyjny, a ponadto przemawia za tym jego sytuacja dochodowa i rodzinna. Prawidłowo organy obu instancji wskazały, że decyzja wydana podstawie art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów ma charakter uznaniowy. Oznacza to, że ustawodawca przyznaje organom administracji publicznej tylko kompetencję do określonego działania, natomiast nie nakłada na nie obowiązku skorzystania z tego prawa. Taka konstrukcja przepisu nie może jednak prowadzić do zupełnej dowolności wydawanych przez organy rozstrzygnięć. Wręcz przeciwnie, na organach administracji publicznej ciąży w takim wypadku obowiązek szczególnej dbałości o zgromadzenie kompletnego materiału dowodowego oraz rozważanie go z perspektywy zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu strony. Wnioski te powinny z kolei znaleźć swoje odzwierciedlenie w wyczerpującym uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia. Jedynie w ten sposób organ może się bowiem uchylić od zarzutu dowolności podjętej przez siebie decyzji. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd doszedł do przekonania, że opisane powyżej wymogi nie zostały w pełni zachowane. Decyzja administracyjna jest aktem, który składa się z dwu istotnych elementów: osnowy (rozstrzygnięcia) i uzasadnienia. Obie te części stanowią jedność w znaczeniu materialnym i formalnym i żadna z nich nie może istnieć oddzielnie w obrocie prawnym (zob. np. wyrok NSA z dnia 3 listopada 2000 r., IV SA 13/98, LEX nr 53448; wyrok NSA z dnia 12 maja 2000 r., I SA/Kr 856/98, LEX nr 43041). Zestawienie treści rozstrzygnięcia (osnowy) oraz uzasadnienia zaskarżonej decyzji z dnia [...] r., jak i decyzji ją poprzedzającej, wskazuje na to, że wymienione elementy decyzji pozostają ze sobą w sprzeczności, a w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w doktrynie prawa i postępowania administracyjnego przyjmuje się, że jeżeli treść uzasadnienia decyzji pozostaje w sprzeczności z jej rozstrzygnięciem, to sytuacja taka narusza art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 marca 2004 r., IV SA 3537/02, LEX nr 156938). W uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji podał, że: "sytuacja materialna wnioskodawcy na chwilę obecną jest trudna, jednak istnieje szansa spłaty zadłużenia wobec Skarbu Państwa w dłuższym czasie nawet poprzez niewielkie aczkolwiek sukcesywne wpłaty", jednocześnie w rozstrzygnięciu odmówił rozłożenia na raty należności dłużnika alimentacyjnego z tytułu wypłaconych osobie uprawnionej świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Organ odwoławczy podzielając w pełni stanowisko organu I instancji utrzymał w mocy decyzje organu I instancji. A zatem organy obu instancji odmawiając skarżącemu rozłożenia na raty należności, jednocześnie w uzasadnieniu swoich decyzji stwierdzają, że skarżący nie jest w stanie jednorazowo spłacić powstałych zaległości. Tak sformułowane rozstrzygnięcia i uzasadnienia decyzji pozostają ze sobą w sprzeczności, co narusza wskazane wcześniej przepisy K.p.a. W tej sytuacji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. należało uchylić zaskarżoną decyzję ze względu na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ze względu na stwierdzone uchybienia w decyzji Kolegium, tożsame z uchybieniami zawartymi w decyzji Prezydenta Miasta, które to uchybienia w postępowaniu odwoławczym nie zostały wyeliminowane, Sąd na podstawie art. 135 P.p.s.a. uchylił również decyzję organu I instancji. Na podstawie art. 152 P.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia wyroku.